發達國家空間規劃編制體系的類型與啟示

蔡玉梅 張建平 蘇東襲

空間規劃體系一般由行政體系為組織保障，以法律體系為依據，以編制體系為核心，是國家空間治理體系的重要組成部分。19世紀以來，伴隨工業化和城市化的發展，發達國家相繼編制城市規劃、區域規劃和空間規劃，探索形成了不同類型的空間規劃體系。

規劃編制體系類型劃分的依據

規劃的層級。規劃作為政府的管理工具，按“一級政府一級事權”的基本原則，規劃層級與政府的層級一致。實際上，聯邦制國家通常是聯邦州擁有更實質的規劃權，國家不一定編制空間規劃。大部分國家行政層級為3層，地理面積較大的國家有3層以上層級。國家的憲法和地方組織法規定了行政級別的設置，有時也包括有關規劃事權的規定。

規劃的類型。空間規劃的類型總體上分為3種：政策/戰略導向規劃、土地利用為主的規劃、戰略和土地利用規劃導則。政策/戰略導向規劃主要包括空間規劃理念、空間規劃的政策框架等，通常確定規劃的目標、原則，但不落實到具體土地利用地塊的布局及規劃的實施措施。土地利用為主的規劃包括土地利用規劃、地方規劃、城市規劃、詳細規劃等，主要任務是規范土地利用活動中人的行為，調整不同類型土地利用的關系，以及土地利用與環境的關系。

規劃的地域范圍。按規劃的地域范圍，空間規劃類型分為全覆蓋、局部覆蓋2種類型，以全域范圍為主。局部覆蓋的情形通常有3種：一是區域規劃，大部分的區域規劃，依據具有經濟或文化等關系密切程度確定范圍;二是詳細規劃，主要根據土地開發的需要范圍而編制;三是城市規劃區的總體規劃，針對具有城市發展潛力的城市空間進行總體規劃。

規劃的縱向關系。空間規劃體系中的縱向關系總體上分為垂直型和平行型2種。垂直型關系又分為剛性主導的控制關系、彈性主導的指導關系、剛性和彈性相結合的綜合性關系3類。平行型中的典型代表是荷蘭，三級政府編制各自的愿景規劃和實施規劃，國家和省級政府對地方政府擁有有限的權利。

規劃的橫向關系。橫向關系主要指空間規劃與專項規劃、部門規劃的關系。其中，專項規劃是某種類型空間規劃主要內容的延伸、細化或具體化，與所屬的空間規劃是所屬或包含關系。部門規劃是資源、環境、公共設施與服務、產業等政府部門編制的規劃。部門依據相關的部門法律編制，對空間安排提出要求，而空間規劃依據空間規劃法編制，須遵守部門的基本原則，兩者通常通過相互協商達成一致。

規劃編制體系的主要類型

政府主導市場經濟的中央控制型。以日本為代表，上級規劃通過行政審批和技術指導對下級規劃發揮控制作用。規劃體系由三層三類組成：“三層”是指與行政層級對應的中央、都道府縣和市町村，“三類”指國土規劃、土地利用規劃、城市規劃 3 種。

福利市場經濟下的中央直接指導型。以北歐的丹麥、挪威、瑞典和芬蘭 4 個國家為代表，經濟上是典型的福利資本主義國家，政體上屬于單一制國家，但地方規劃權利較大。中央政府制定國家利益要求文件或土地利用導則，指導地方規劃。區域規劃通常以首都城市地區為主或與落實歐盟各種區域發展基金有關。

自由市場經濟下的中央間接指導型。依據政府的層級分為兩類，一種是以法國和意大利為代表，政府分為四層，法國中央政府制定法律框架和基礎設施投資、意大利中央政府制定國土開發導則影響區域和地方規劃。規劃體系由三層三類組成，其中“三層”指省

級、區域、地方，“三類”指大區（省級）規劃、區域規劃、地方規劃。另一種是以英國、澳大利亞和新西蘭為代表，英國英格蘭地區制定國家政策框架、澳大利亞聯邦政府制定環境政策、新西蘭政府制定國家環境標準和國家政策陳述。

自由市場經濟下的地方自治型。美國和加拿大的地方自治權利較大，規劃體系多元性特性明顯。規劃體系由兩層兩類組成：“兩層”指區域聯合體和地方;“兩類”指區域規劃和綜合規劃。土地利用管理主要依據地方綜合規劃，通過《土地用途分區條例》來依法行政。

混合市場經濟下的央地平行型。荷蘭和比利時的平行體系在一定程度上意味著中央政府、省政府和地方政府的規劃權是平行的，根據自己的利益劃分，建立各自的結構規劃和實施規劃，屬于“兩類”;而“三層”則是指國家/區域、區域/省和地方三級政府。如：比利時的弗雷區政府負責機場和港口，而市政府負責商業園區。

社會市場經濟下的央地合作型。以中歐的德國、瑞士和奧地利為代表，為聯邦國家。聯邦的規劃權較少，制定理念和戰略，聯邦州制定具體框架，上下級規劃協調以對流為原則，上級對下級規劃兼具控制和指導的功能。規劃體系由四層三類組成：“四層”指聯邦、聯邦州、區域和地方，“三類”指空間規劃/發展規劃、區域規劃、土地利用規劃3種。

規劃編制體系變化的主要趨勢

成熟社會的規劃體系形態簡約化和局部精細化。伴隨社會經濟的發展，發達國家城市化水平基本達到80%以上，國土空間發展框架基本固定，規劃體系從全面規范走向簡約靈活。同時，伴隨社會經濟向成熟社會的高質量發展以及全球化趨勢，人們對空間的需求也發生變化，產生新的空間規劃類型。如：日本為保護城市景觀和土地景觀而編制市鎮景觀規劃，德國也編制地方景觀規劃和綠色結構規劃。

高質量發展規劃類型的“軟”化或區域化。區域規劃不同于國家規劃和地方規劃，其規劃范圍不是“硬性”的行政單元，而是“軟性”的經濟發展單元或社會文化單元。發達國家在經濟全球化的高質量發展階段，地域空間的關聯超越行政邊界，形成“無形”的經濟空間或社會文化空間，需要編制新的規劃適應這種“軟性”空間關系的需求。如：法國在不同市鎮聯合形成的大城市尺度上編制區域性的國土凝聚方案，為城市集群發展提供統一協調的戰略安排。

規劃層級的地方化或社區化。空間規劃體系形成以來，傳統的上下層規劃之間的關系主要是垂直傳導方式，即上層規劃在不同程度上控制或指導下層規劃。20世紀90年代的經濟危機，帶來了分權化浪潮。尤其是中央主導或指導型空間規劃體系的國家，如日本、法國、意大利、英國等，都相繼修改地方組織法，旨在將“央地”關系從“上下、主從”向相對“對等、協力”方向轉變。

多元公共管理模式下的協調方式多樣化。規劃體系內部類型之間以及與空間規劃外部規劃之間的協調關系，在指導型或地方自治型等分權體系下更為重要。縱向協調主要通過審批、監督、技術要求和指導、公共項目投資、規劃咨詢等方式;橫向協調主要通過規劃過程的咨詢環節來實現，類似空間規劃編制時的公眾參與。受公共管理模式影響，各國規劃體系中的協調方式有所不同。

啟示和建議

空間規劃體系應與政治、經濟體制相適應。政治體制類型決定了規劃的管控方式。經濟體制類型影響規劃編制體系以及規劃內容。我國是社會主義市場經濟國家，空間規劃體系應與行政組織體系相適應，應具有從國家、區域到地方的控制性特點，并體現出上下結合的系統性。

空間規劃體系的變化應源于社會經濟發展需求。伴隨我國經濟社會發展進入新常態，國土空間規劃應更加關注國土空間保護和空間資源管控、限制地方開發沖動，推動城市實現高質量發展。

行政體制改革為規劃體系的變化提供了保障。發達國家政府職能的市場化、公共服務的社會化、行政權力的分散化和政府機構的整合化成為規劃體系變化的基礎。2018年自然資源部國土空間規劃局的成立，標志著我國空間規劃進入一個嶄新的時代。以“多規合一”試點為基礎，以繼承和發展為原則，創新性地重塑多級多類的國家空間規劃編制體系，已成為新時代國土空間規劃的重要任務。

空間規劃體系應兼顧系統性、協調性和動態性。不同類型的規劃體系具有一定時空共性。一是系統性，指空間規劃的行政體系、法規體系和編制體系相互促進也相互制約。每一次空間規劃問題都會帶來法規體系的變化，導致行政體系的改革，形成編制體系的更替。二是協調性，指空間規劃體系的核心是建立一種協調機制，橫向上統籌空間規劃和部門規劃的關系，縱向上協調國家規劃和地方規劃的關系。三是非線性動態性，指空間規劃體系一直伴隨社會經濟以及政治體系的變化而變化，是具有非線性的周期性和波動性特征。我國空間規劃編制體系以五級行政組織體系為基礎，應在縱向上構建國家指導性、區域協調性、地方實施性等不同層級的規劃類型，在橫向上構建不同精度的規劃類型。同時，與非空間性的規劃相互銜接，共同構成具有我國特色的國家規劃體系。（作者單位：中國國土勘測規劃院）