河南省高院發布7起耕地保護典型行政案例

本刊編輯部

2020年12月8日下午，河南省高級人民法院召開新聞發布會，公布了7起耕地保護典型行政案例。這7起耕地保護典型行政案例，包括行政處罰、行政登記、行政賠償、行政事實行為及行政非訴執行等多種類型案件，聚焦亂占耕地案件中的普遍性問題，通過發揮典型案件的警示示范作用，以案釋法，提高干部群眾對耕地保護的認識，推進農村亂占耕地建房問題整治工作，維護自然資源利用和管理的良好秩序，落實耕地保護基本國策。

案例一

王某某訴安陽市文峰區國土資源局行政處罰案

基本案情

2016年6月，原告王某某未經批準在安陽市文峰區寶蓮寺鎮馬束莊村南占 470平方米耕地建設住宅。2018年7月17日，被告安陽市文峰區國土資源局向其送達《責令停止違法行為通知書》，責令其立即停止違法行為。原告未按照《責令停止違法行為通知書》的要求停止建設，而是繼續施工，其間，被告執法人員多次制止。2018年8月15日，被告作出行政處罰，認定原告未經依法批準擅自建設住宅的行為，違反《中華人民共和國土地管理法》第六十二條的規定，責令其60日內拆除在非法占用的土地上新建的房屋，并將非法占用的土地退還給土地所有者。原告不服該行政處罰決定，提起本案行政訴訟。

裁判結果及理由

安陽縣人民法院一審認為，原告不符合分戶新建住宅的條件，其未經鄉（鎮）人民政府審核、縣級人民政府批準，占用470平方米土地建房，存在違法占地建設住宅的行為，被告作出行政處罰事實清楚，程序合法，適用法律正確。故判決駁回原告的訴訟請求。原告王某某不服一審判決提起上訴。安陽市中級人民法院二審判決駁回上訴，維持原判。

典型意義

《中華人民共和國土地管理法》第四條第三款規定：“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。”本案中，原告占用的土地為耕地，耕地不能直接用于非農業建設，確實需要變更為建設用地的，應當依據土地管理法等法律規定辦理農用地轉用審批手續。農村村民使用集體建設用地的，同時要符合“一戶一宅”的規定，并經過法定審批程序。本案作為一起典型的農村村民違法占用耕地建房的案例，將法律相關規定以真實事例的形式展示出來，讓廣大農村村民對法律規定有了較為直觀的認識，具有較強的警示作用和教育意義。

案例二

楊某某等5人訴淇縣人民政府、淇縣朝歌街道辦事處、淇縣朝歌街道辦事處南楊莊村村民委員會違法占地及行政賠償案

基本案情

原告楊某某以家庭承包的方式承包了南楊莊集體土地10.06畝（含7.51畝和2.55畝兩個地塊），并依法取得了農村土地承包經營權證，原告楊某軍、楊某華、馮某梅均系該戶家庭成員。2016年9月30日，楊某某將其承包的土地租賃給原告楊某菊耕種，租賃期限為三年。2018年7月20日，被告淇縣人民政府委托淇縣朝歌街道辦事處、南楊莊村村民委員會將原告楊某菊耕種土地上的莊稼予以清除。截至一審法院開庭之日，案涉土地處于閑置狀態。原告遂提起本案行政訴訟，請求：1.確認被告2018年7月20日強制清除原告承包地上莊稼及強制占有原告承包地的行為違法;2.責令被告返還案涉土地;3.責令被告賠償原告各項經濟損失10.1萬元，并采取相應的補救措施。

裁判結果及理由

鶴壁市中級人民法院一審認為，本案中，原告楊某某等5人作為土地承包經營權人和土地承租人，具備提起本案訴訟的原告主體資格。被告淇縣人民政府委托相關單位強制占用案涉承包地并清除地上莊稼，但未提供能夠證明其行為合法的證據、依據，違法占地并強制清除地上莊稼的行為違法，給原告造成了財產損失，應依據《中華人民共和國國家賠償法》第四條的規定進行行政賠償。由于莊稼已被清除，不具備返還或恢復原狀的條件，故參照《鶴壁市人民政府關于調整鶴壁市國家建設征收土地地上附著物補償標準和青苗補償標準的通知》（鶴政〔2018〕7號）確定被毀莊稼當季及下季損失為21028元。被告應將土地恢復至能夠耕種的狀態并予以返還。判決：1.確認被告淇縣人民政府2018年7月20日強制清除原告7.51畝承包地上莊稼及強制占用該土地的行為違法;2.被告淇縣人民政府于本判決生效之日起三十日內賠償原告財產損失21028元;3.被告淇縣人民政府于本判決生效之日起三十日內將7.51畝承包地恢復至能夠耕種的狀態并返還給原告;4.駁回原告的其他訴訟請求。一審判決后，各方均未提起上訴。

典型意義

近年來，面對耕地嚴重不足的嚴峻形勢，我國制定了耕地總量動態平衡、土地用途管制、農用地轉用審批、占用耕地補償等一系列制度和政策，嚴格守護18億畝耕地“紅線”。但在各種利益的驅使下，耕地被侵占的情況屢見不鮮，本案即是一起行政機關“未征先占”、侵犯農民土地承包經營權的典型案例。行政機關基于公共利益需要，可以對農村集體土地實施征收，但應當遵循土地征收與補償程序。個別行政機關不按程序和規定進行征收和補償，在沒有合法征地手續的情況下強行損毀農民耕地上的農作物，人民法院應依法確認該行為違法。

因強占土地引起的賠償主要包括土地本身和地上附著物兩部分。本案中，被告破壞了原告的土地，形成多個大坑，造成原告無法耕種，根據《中華人民共和國國家賠償法》第三十二條“能夠返還財產或者恢復原狀的，予以返還財產或者恢復原狀”，故判決由被告將土地恢復至能夠耕種的狀態并予以返還。本案地上無建筑物、構筑物，主要是當季的農作物，原告對該損失舉證困難，人民法院參照當地征收土地地上附著物補償標準和青苗補償標準，作為本案地上農作物的賠償標準，判項具體，方便執行，目前已執行完畢。本案對于行政機關依法行政具有很好的警示作用，對于人民法院確定類似案件的賠償數額也提供了一種較好的解決思路。

案例三

某公司訴鄭州市自然資源和規劃局、鄭州市人民政府土地行政處罰及行政復議案

基本案情

2018年12月3日，被告鄭州市自然資源和規劃局（原鄭州市國土資源局）作出〔2018〕第24號行政處罰決定書，載明：2014～2017年，原告某公司在未經有權人民政府批準情況下，擅自占用土地2萬平方米（其中，耕地1.52萬平方米）建房的行為，違反《中華人民共和國土地管理法》第四十三條第一款“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”和第四十四條第一款“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地專用審批手續”的規定。根據《中華人民共和國土地管理法》第七十六條第一款和《河南省實施〈土地管理法〉辦法》第六十六條的規定，決定責令原告15日內退還非法占用的20071.99平方米土地，作出行政處罰：1.限原告15日內拆除在非法占用土地內16495.88平方米農用地上的建筑物和其他設施，恢復土地原狀;2.對非法占用的15208.91平方米耕地每平方米處以20元罰款，罰款304178.2元;其他土地4863.08平方米每平方米處以10元罰款，罰款計48630.8元;罰款共計352809元。

2018年12月12日，原告向被告鄭州市人民政府提出行政復議申請，2019年1月23日，復議機關作出〔2018〕740號行政復議決定，維持〔2018〕24號行政處罰決定。原告不服提起本案行政訴訟。

裁判結果及理由

鄭州市金水區人民法院一審認為，原告在未依法取得國有土地使用證的情況下占用集體土地進行建設，違反土地管理法的規定。至2018年7月被告立案查處時，原告仍未依法補辦相關土地使用及規劃手續，被告責令原告退還非法占用的土地，并作出行政處罰，認定事實清楚，證據確實充分，行政程序合法，適用法律正確，故判決駁回原告的訴訟請求。原告某公司不服一審判決提起上訴，鄭州市中級人民法院二審判決駁回上訴，維持原判。

典型意義

企業發展建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。案涉土地并沒有取得河南省人民政府的征地批復，土地性質仍是集體土地。原告在未取得土地使用權證的情況下，擅自占用案涉土地進行建設，被告作出被訴行政處罰決定證據充分，程序合法。人民法院以此為由判決駁回原告的訴訟請求并無不當。實踐中，一些企業急于推進項目建設，在未辦理征地審批手續、違反土地利用總體規劃的情況下，擅自占用集體土地建設，在合理期限內仍不能補辦用地手續的，最終將面臨法律的懲處。

案例四

李某某訴清豐縣人民政府、清豐縣城關鎮人民政府占地行為違法及賠償案

基本案情

原告李某某為清豐縣城關鎮李家莊村村民。2017年2月18日，清豐縣城關鎮李家莊村村民委員會與被告清豐縣城關鎮人民政府簽訂租地協議，將91.5畝土地用于建設易園公園。其中，包含原告李某某承包的1.55畝土地。2017年3月，案涉土地上的附著物被清除。2018年1月，原告提起本案行政訴訟，請求撤銷被告占用其承包地的行為，并責令被告恢復土地原狀。

裁判結果及理由

濮陽市中級人民法院一審認為，被告占用原告承包地的行為，違反了《中華人民共和國土地管理法》第四十三條的規定，應確認其占用原告承包地的行為違法。但因案涉土地被占用后用于易園公園建設，且易園公園已經建成，且恢復土地原狀會給社會公共利益造成重大損害，已不具有恢復原狀的現實可能性，故對原告提出的將案涉土地恢復原狀的訴訟請求，不予支持。判決：1.確認被告城關鎮政府占用原告案涉土地的行為違法;2.駁回原告的其他訴訟請求。本案一審判決后，各方均未上訴。

典型意義

根據《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正版）第四十三條的規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;因鄉（鎮）村公共設置和公益事業建設使用農民集體所有的土地的，須經依法批準。本案中，被告城關鎮政府以與村委會簽訂租賃協議的方式使用集體土地建設公園，占用使用集體土地的行為缺乏法律依據，違反法定程序。本案確認被告城關鎮政府占用土地行為違法，對強化促進行政機關清楚認識、依法行政，增強人民群眾對依法保護耕地重要性的認識具有積極作用。

案例五

張某訴扶溝縣人民政府土地承包經營權登記案

基本案情

1998年，扶溝縣包屯鎮人民政府為原告張某之父張某某頒發了面積為10畝的土地承包經營權證。2008～2009年間，張某某將其承包土地中的4.5畝租賃給高某某使用。后高某某在該租賃承包地上建設了廠房，并在臨街部分建設了門面房。2017年，扶溝縣農村土地承包經營權確權登記期間， 原告家庭與所在集體經濟組織就未建房使用的6.31畝土地部分重新簽訂了承包合同，被告扶溝縣人民政府根據該承包合同于2017年6月為原告家庭頒發了新的土地承包經營權證。原告認為登記遺漏了原承包土地3.79畝，遂提出補正申請。被告組織相關單位成立聯合調查組進行了調查，作出《關于張某要求扶溝縣政府為3.79畝爭議土地確權頒證的回復函》，認定原告家庭將爭議的3.79畝承包地出租給他人建廠、建房，實際改變了耕地用途進行違法建設，該部分土地不應給其頒發土地承包經營權證。原告不服，提起本案行政訴訟。

裁判結果及理由

周口市中級人民法院一審認為，周口市農村土地承包經營權確權登記頒證工作明確要求，未經國土部門批準，自行在承包土地上進行建房或者建設其他建筑設施的，此次確權不予登記，待恢復農業用途后，再行確權登記。原告之父將案涉的3.79畝土地出租給高某某，高某某在該土地上建有廠房和門面房，該土地尚未恢復農業用途，屬于本次確權登記工作中暫不予確權登記的情形;且原告尚未就3.79畝土地與所在集體經濟組織簽訂新的承包合同，本案爭議的3.79畝土地尚不能給原告登記頒證。一審判決駁回原告的訴訟請求。原告不服一審判決，提起上訴。河南省高級人民法院二審判決駁回上訴，維持原判。

典型意義

根據《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農村土地承包法》等法律法規規定，農村土地承包經營應當遵守法律、法規，保護土地資源的合理開發和可持續利用。承包方有義務維持土地的農業用途，未經依法批準不得將承包地用于非農業建設。本案中，原告將承包土地租賃給他人建廠建房，擅自改變了耕地用途，被告根據土地承包經營權登記的相關法律法規和文件精神，拒絕將原告擅自改變用途的土地作為承包地登記在原告名下，人民法院應予支持。本案行政機關以不予頒發土地承包經營權證的形式，促使違法行為人及時恢復土地農業用途，對于遏制農地非農化、加強土地管理，提高人民群眾對依法保護耕地重要性的認識，具有積極意義。

案例六

某合作社訴靈寶市自然資源局行政處罰案

基本案情

2019年，被告靈寶市自然資源和規劃局在土地衛片執法巡查中發現原告某合作社存在非法占用耕地建設養牛場的情形。經套合《豫靈鎮土地利用總體規劃圖》（局部）、《靈寶市永久基本農田局部圖》，原告占用的5044平方米土地屬于基本農田。被告依照法定程序，作出〔2019〕8022號行政處罰決定書，決定：1.責令原告退還非法占用的5044平方米土地，限十五日內拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀;2.對非法占用的5044平方米基本農田處以每平方米30元的罰款，罰款計151320元。原告不服提起本案行政訴訟，請求撤銷被訴行政處罰決定。

裁判結果及理由

靈寶市人民法院一審認為，原告對行政處罰認定的事實和法律程序無異議，但認為自己在承包的農用地上進行養殖不違反法律規定。本案中，5044平方米的土地為基本農田，而《基本農田保護條例》第十七條規定：“禁止任何單位和個人在基本農田保護區內建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農田的活動。”畜禽養殖業易破壞耕地的耕作層，在基本農田建設畜禽養殖場屬于《基本農田保護條例》第十七條規定的其他破壞基本農田的活動。故原告占用基本農田建設養牛場的行為屬于非法占用土地。被告依照《中華人民共和國土地管理法》、參照《河南省實施〈中華人民共和國土地管理法〉及其配套法規行政處罰裁量標準》對原告作出被訴處罰決定，認定事實清楚，適用法律正確，符合法定程序，原告的訴訟請求應予駁回，故判決駁回原告的訴訟請求。本案一審判決后，各方均未上訴。

典型意義

劃定并守住永久基本農田控制線是確保國家糧食安全，加快推進農業農村現代化的根本保障。長期以來，我國通過制定《基本農田保護條例》等一系列法律法規和規范性文件，始終堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴守耕地紅線。本案原告在基本農田上從事畜牧業，違反《基本農田保護條例》的規定。自然資源主管部門依據調查的事實責令某合作社退還土地，清除地上附屬物，恢復耕地原狀，體現了對基本農田的嚴格保護。

案例七

孟州市自然資源和規劃局申請執行張某某行政處罰案

基本案情

2019年1月25日，孟州市自然資源和規劃局對張某某作出〔2018〕143號行政處罰決定書，認定：張某某在未取得合法用地手續的情況下圈占大定路陳灣村南段西側土地9631.42平方米（折合14.45畝），屬于違法占地行為。決定對張某某作出以下行政處罰：1.責令15日內退還非法占用的9631.42平方米土地;2.限15日內拆除地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀;3.對非法占用的7356.60平方米基本農田每平方米處以30元罰款，對非法占用的2274.82平方米一般耕地每平方米處15元罰款，共計254820.30元。張某某應當自接到處罰決定書之日起15日內將罰款交至孟州市行政服務中心國土窗口。到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的3%加處罰款。

2019年1月29日，孟州市自然資源和規劃局將行政處罰決定書直接送達張某某。在法定期限內，張某某未申請行政復議或提起行政訴訟。孟州市自然資源和規劃局于2019年2月12日向張某某直接送達《履行行政處罰決定催告書》，張某某未履行處罰決定書所確定的義務。2019年4月1日，孟州市自然資源和規劃局向孟州市人民法院提出申請，要求張某某履行〔2018〕143號行政處罰決定書所確定的義務。

裁判結果及理由

孟州市人民法院經審查認為，公民、法人或者其他組織應當履行生效的行政行為所確定的義務。孟州市自然資源和規劃局作出的〔2018〕143號行政處罰決定書，認定事實清楚，證據確鑿，適用法律正確，程序合法。張某某在法定期限內未提起行政復議和行政訴訟，孟州市自然資源和規劃局已依法履行了催告義務，其申請執行該處罰決定，依法予以準許。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十七條、《中華人民共和國行政強制法》第五十七條和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十五條之規定，裁定準許強制執行〔2018〕143號行政處罰決定書。準予強制執行裁定生效后，孟州市人民政府組織孟州市自然資源和規劃局、孟州市城市管理局、孟州市公安局、孟州市大定街道辦事處等單位對違法建筑進行了強制拆除，土地恢復平整。

典型意義

本案中，孟州市自然資源和規劃局依據《中華人民共和國土地管理法》等法律法規作出土地違法行政處罰決定，人民法院經審查該處罰決定合法后裁定準予執行處罰決定，按照裁執分離的相關規定和精神，由行政機關組織實施拆除違法建設的建筑物和其他設施，打通了行政處罰的“最后一公里”，使對亂占耕地違法行為的處罰得以落實，為自然資源部門查處亂占耕地違法行為提供了堅實的法律后盾。