試論《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》的修訂

宋揚

摘要：《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》的修訂應基于檔案機構改革、《檔案法》的修訂、“十四五”規劃的編制和實施、北京城市定位的轉變及檔案事業發展的數字化轉型的時代背景，應以堅持黨的領導、保證與其他法規銜接、破解現實難題、引領事業發展、突出北京特色為基本方向，參考新修訂的《檔案法》對現有條文進行修改、補充，結合北京檔案事業發展實際情況與需要，進一步做好修訂工作。

關鍵詞：北京市 檔案法 實施辦法

《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》（以下簡稱《辦法》）于1997年由北京市第十屆人民代表大會常務委員會第四十次會議通過[1]，歷經2001年[2]、2016年[3]兩次修正。《辦法》的頒布實施在北京市檔案事業的發展、依法治檔方面發揮了重要的作用。[4][5]近年來，隨著經濟社會發展和信息技術變革，檔案工作內外環境發生巨大變化，尤其是《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）修訂之后，《辦法》中部分立法精神和條文內容顯得不合時宜，亟待修訂。本文基于《辦法》中修訂的時代背景，探討修訂應把握的基本方向，提出《辦法》修訂的具體建議。

一、《辦法》修訂的時代背景

（一）檔案機構改革

2018年檔案機構改革后，黨對檔案工作領導作用進一步加強。和其他絕大多數省份一樣，2018年北京市檔案機構改革后，檔案行政管理職能劃歸市委辦公廳，市委辦公廳對外加掛檔案局牌子，檔案館成為市委辦公廳管理的市委直屬事業機構。北京市各區檔案機構也參照北京市檔案機構改革模式進行了改革。《辦法》部分內容與改革后的北京市檔案管理體制已經不相符合，需要予以修訂，以適應改革后的體制機制。

（二）《檔案法》的修訂

隨著社會的發展，《檔案法》的某些規定已經不適應社會發展的需要。《檔案法》自1987年頒布實施以來，經歷1996年、2016年兩次修正完善。2020年6月20日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過了修訂版《檔案法》，這是33年來《檔案法》第一次修訂。修訂后的《檔案法》從原來的6章27條擴展到8章53條，且新增“檔案信息化建設”和“監督檢查”兩個專章，為檔案工作變革與轉型、創新與發展提供了較為充分的法律保障。[6]此次《檔案法》修訂是上層建筑適應檔案事業發展的自我調整，是檔案事業改革的具體體現，將在依法治檔、加快檔案事業發展方面起到重要的作用。

（三）“十四五規劃”的編制和實施

十四五時期將是檔案事業發展的重要時期，是機構改革做好后半篇文章的重要階段。當前國家和各行各業正處于“十四五”規劃編制時期，北京市也已經成立“十四五”規劃編制專家咨詢委員會編制北京市“十四五”規劃，檔案事業“十四五”規劃編制工作也已經全面啟動。在“十三五”收官與“十四五”開局期間，恰逢機構改革的落地及新修訂《檔案法》的頒布實施，這為《辦法》的修訂既提出了新挑戰，也為北京市檔案事業的發展帶來了新機遇。

（四）北京市城市定位的轉變

北京作為中國的首都，其城市定位經歷過多次重要的轉變。中華人民共和國成立后，對北京城市定位經歷過1949—1979年的探索期、1980—2000年的明確期及2000年以后的深化期。[7]2017年發布的《北京城市總體規劃（2016—2035年）指出，北京的一切工作必須堅持全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的城市戰略定位，履行為中央黨政軍領導機關工作服務，為國家國際交往服務，為科技和教育發展服務，為改善人民群眾生活服務的基本職責。落實城市戰略定位，必須有所為有所不為，著力提升首都功能，有效疏解非首都功能，做到服務保障能力同城市戰略定位相適應，人口資源環境同城市戰略定位相協調，城市布局同城市戰略定位相一致。將北京建設成為國際一流的和諧宜居之都，是北京目前的發展目標。[8]在此背景下，《辦法》的修訂也必須立足北京新的城市戰略定位和發展目標，將北京市檔案事業的發展與北京城市發展有機結合起來。

（五）檔案事業發展的數字化轉型

信息化時代的到來迫使檔案工作加速向數字工作方向轉變，檔案事業發展正面臨著前所未有的數字化轉型壓力。在數字化環境下，傳統檔案管理的理論、方法與技術等已經不符合要求。未修訂的《檔案法》及《辦法》明顯不能有效解決檔案事業發展數字轉型中存在的問題。檔案事業發展數字化轉型過程中，新修訂的《檔案法》增添了“檔案信息化建設”專章，為檔案信息化發展起到了重要的促進作用，但是遠遠未能滿足檔案數字化轉型的法律需求。為此，立足檔案事業發展趨勢，北京市應做好《辦法》修訂工作，迎接檔案事業發展數字化轉型。

二、《辦法》修訂的基本方向

（一）以堅持黨對檔案工作的領導為前提

自古以來，檔案工作就是一項政治性較強的工作。檔案機構改革后，進一步突出了檔案部門“為黨管檔”的職能定位。2020年中共中央政治局委員、中央書記處書記、中央辦公廳主任丁薛祥在講話中強調，要“牢記‘檔案工作姓黨的政治屬性”。2020年修訂的《檔案法》總則第三條明確規定“堅持中國共產黨對檔案工作的領導”。堅持黨對檔案工作的領導，是檔案事業發展的根本保障。北京市修訂《辦法》，應進一步提高政治站位，明確黨對檔案工作的領導。這是《辦法》修訂的基本前提和核心要義。

（二）以保證與上位法銜接協調為基礎

《辦法》于1997年通過，經過2001年和2016年兩次修正。其立法精神和具體規定在一定程度上與2020年修訂的《檔案法》、2020年通過的《中華人民共和國民法典》、2019年修訂的《中華人民共和國電子簽名法》《中華人民共和國行政許可法》、2017年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國海關法》《中華人民共和國文物保護法》、2019年修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》等上位法存在一些沖突之處。《辦法》應盡快修訂、頒布，并保證條文內容與這些上位法銜接協調。此外，北京市還有1部地方性檔案規章（《北京市城市建設檔案管理辦法》）和100多個檔案工作方面的規范性文件[9]，也應根據上述法律法規和修訂后的《辦法》予以重新審查，進行必要的修訂。

（三）以破解現實難題為出發點

當前，北京市檔案工作存在的問題是：檔案開放利用程度有待進一步提高，以充分保障人民群眾的檔案利用權利；檔案信息化水平不高；檔案的文化價值未充分發揮；2018年北京市檔案機構改革后，檔案管理體制有待進一步梳理；檔案行政執法監督覆蓋不完全，力度有待提高。這些難題的解決均有賴于健全法規制度。因此，北京市應以修訂《辦法》為抓手，破解檔案工作面臨的現實難題。

（四）以引領事業發展為著眼點

當前，世界處于百年未有之大變局，中華民族偉大復興進入戰略關鍵期。中國特色社會主義進入新時代，人民在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長，對檔案的信息、文化需求也不斷增長。而實施依法治國方略、貫徹總體國家安全觀、推進國家治理體系和治理能力現代化，也對依法治檔、保障檔案安全、提升檔案治理水平提出了更高要求。作為首善之區，北京市應緊跟時代潮流、響應時代呼聲、敢為時代之先，在檔案工作創新方面走在全國前列。因此，北京市應以修訂《辦法》為契機，為檔案工作創新提供法制保障，引領檔案事業創新發展。

（五）以突出北京特色為亮點

北京作為中華人民共和國的首都，是全國的政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心，是世界著名古都和現代化國際城市。《辦法》應切實圍繞首都“四個中心”戰略定位，履行“四個服務”基本職責，同時辦好“三件大事”的整體要求進行修訂，為北京市發展戰略的實施提供法制保障。例如，北京具有三千年建城史、八百年建都史，擁有無可比擬的豐富檔案資源，《辦法》應進一步強調加強檔案開發利用，充分發揮檔案在弘揚中華文化、增強文化自信方面的作用。又如，針對北京市作為重大的慶典集會、科技展覽、文化交流、體育賽事等活動舉辦地的獨特優勢，《辦法》應進一步完善重大活動檔案管理制度，形成北京檔案資源特色。

三、《辦法》修訂的具體建議

據了解，北京市檔案局已申請將修訂《辦法》列入北京市人大常委會2018—2022年地方性法規立法規劃項目之中。[10]為此，筆者建議除參考新修訂的《檔案法》對《辦法》現有條文進行修改、補充外，還應結合北京市具體情況，再進行以下修訂。

（一）檔案的定義

新修訂的《檔案法》第二條第二款對檔案的定義，有意避開了“數據”作為檔案的一種形式。近日，國家互聯網信息辦公室公布的《數據安全管理辦法（征求意見稿）》，也只字未提檔案。當前，檔案工作正走向全面數字化、數據化。許多單位對數據、信息、檔案的管理已經深入融合、集成，但是對檔案的認識、法律規定仍停留在傳統階段，這不利于檔案事業的創新發展。北京市可考慮借本次《辦法》修訂之機，探索將具有檔案屬性（具有長久保存價值）的數據納入檔案管理的范圍。

（二）檔案機構

為加強重大活動檔案管理，建議《辦法》第七條中新增一款：“為舉辦重大的慶典集會、科技展覽、文化交流、體育賽事等活動而成立的臨時機構，應確定檔案機構或檔案工作人員，負責管理活動過程中形成的檔案。”為加強經濟技術開發區檔案工作，建議將《辦法》第七條第二款修改為：“區檔案主管部門主管本區域的檔案事業，依法對檔案工作實行監督和指導，組織檔案行政執法檢查，依法查處檔案違法行為。”

（三）歸檔范圍

建議《辦法》第十二條可參考國家檔案局令第8號、第10號，建立文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表的審批制，即新增一款：“各機關、團體組織、國有企業事業單位和其他組織的文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表應報同級檔案主管部門批準。”

（四）檔案館職能定位

隨著科技與時代迅猛發展，檔案館必須重新審視自身職能定位。建議北京市在修訂《辦法》時，應突破檔案館“五位一體”定位的藩籬，結合時代需求，立足未來發展，制定與新時期相匹配的職能定位。

（五）溝通協調機制

鑒于機構改革后檔案管理體制機制等尚未完全理順，檔案主管部門與檔案館溝通協作機制有待進一步完善，為了確保機構改革后檔案工作高效開展，建議《辦法》建立北京市（區）各級檔案主管部門、檔案館、檔案學會等部門的溝通協調機制。

（六）突發應急事件檔案的管理

2020年6月29日國家檔案局辦公室公布了《重大活動和突發事件檔案管理辦法（征求意見稿）》，2020年9月25日北京市第十五屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議審議通過了《北京市突發公共衛生事件應急條例》。前者對重大活動和突發事件檔案管理提出了明確要求，而后者的關注點主要在突發公共衛生事件應急管理上，未能關注到突發應急事件檔案管理。建議《辦法》依據相關法律法規，增設專門條款明確各類突發應急事件檔案管理要求，確保對突發應急事件檔案的管理。

（七）互聯網+檔案監管

新修訂的《檔案法》明確了檔案主管部門的監督檢查權，《北京市城市建設檔案管理辦法》規定檔案行政管理部門對城市建設檔案工作依法行使監督和指導職權。北京市檔案機構改革后，檔案行政職能劃轉到市委辦公廳，為確保監督檢查權的落地實施，踐行國家“互聯網+”戰略，積極推進“放管服”改革，檔案主管部門應該創新監管模式。筆者建議可以將“互聯網+檔案監管”新模式寫入《辦法》，為市、區探索新型監管機制提供法律依據。

（八）檔案社會化服務監管

我國檔案社會化服務市場發展日益完善的同時，也暴露了檔案社會化服務中存在各種問題。為了保障檔案社會化服務市場的良性發展，保護檔案服務委托方的權益，確保檔案安全，建議《辦法》增設專門條款明確檔案主管部門對檔案社會化服務機構的監督管理指導職能。

（九）綠色檔案館

為積極響應黨中央“五位一體”的總體布局，各級各類檔案館除了服務于經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設外，還應樹立綠色發展理念，走綠色之路，助力生態文明建設。《辦法》應參照《綠色檔案館建筑評價標準》（DA/T 76—2019）明確北京市各級各類檔案館走綠色發展之路。

*本文為國家社會科學基金重點項目“新時代我國檔案管理體制改革研究”（項目批準號：19ATQ009）階段性研究成果。

注釋及參考文獻：

[1]王秀亭，趙力華.兩載鑄“利劍”立法護蘭臺——《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》立法綜述[J].北京檔案，1997（11）：16-18.

[2]王蕓.關于《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》修正案（草案）的說明──2001年7月31日在北京市第十一屆人民代表大會常務委員會第二十八次會議上[J].北京檔案，2001（9）：10.

[3]北京市人大常委會.北京市人民代表大會常務委員會關于修改部分地方性法規的決定[EB/OL].（ 2017-07-13） [2020-07-20].http：//www.bjrd.gov.cn/zt/cwhzt1431/ hywj/201707/t20170713_174666.html.

[4]北京市檔案局法規處.依法治檔結碩果檔案工作見成效——寫在《中華人民共和國檔案法》頒布十五周年《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》頒布五周年之際[J].北京檔案，2002（9）：8-9+11.

[5]馬秋影，劉鵬.北京市檔案系統舉辦紀念《中華人民共和國檔案法》頒布30周年暨《北京市實施〈檔案法〉辦法》頒布20周年論壇[J].北京檔案，2017（10）：5.

[6]國家檔案局政策法規研究司.新修訂的《中華人民共和國檔案法》解讀[N].中國檔案報，2020-07-02（001）.

[7]蘇峰.北京城市定位的幾次演變[J].北京黨史，2014（4）：35-37.

[8]北京市規劃和國土資源管理委員會.北京城市總體規劃（2016年—2035年） [EB/OL].（2017-09-2）[2020-08-10].http：//www.beijing.gov.cn/gongkai/guihua/wngh/ cqgh/201907/t20190701_100008.html.

[9][10]程勇.北京市檔案法治建設的回顧與展望[J].中國檔案，2017（10）：38-39.

作者單位：北京市交通運輸職業學院