新修訂《中華人民共和國檔案法》配套制度建設(shè)的基本思路與重點內(nèi)容

摘要：為完善檔案法規(guī)體系，促進(jìn)新修訂《檔案法》實施，應(yīng)按照遵循檔案法立法導(dǎo)向和法律文本、面向檔案工作實踐、契合檔案事業(yè)發(fā)展趨向、降低檔案制度轉(zhuǎn)換成本的思路，從保障檔案利用權(quán)利、鼓勵檔案社會參與、加強(qiáng)檔案信息化建設(shè)、推進(jìn)檔案資源共建共享、優(yōu)化檔案公共服務(wù)、明確檔案管理責(zé)任、強(qiáng)化檔案監(jiān)督檢查等七個方面加強(qiáng)新修訂《檔案法》配套制度建設(shè)，從而夯實新時期檔案事業(yè)規(guī)范化、制度化和現(xiàn)代化發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：檔案法 檔案法配套制度 配套制度建設(shè)

Abstract： In order to improve the system of ar？ chives laws and regulations， promote the imple？ mentation of the newly revised Archives Law， and consolidate the institutional foundation for the stan？ dardization， institutionalization and modernization of archival cause in the new era， we should follow the idea of "following the legislative guidance and text of archives law， facing the practice of Archival work， conforming to the development trend of ar？ chival cause， and reducing the cost of archives sys？ tem conversion"， so as to strengthen the support？ ing system construction of the newly revised Ar？ chives Law from the following seven aspects： pro？ tecting the rights of archives utilization， encourag？ ing the social participation of archives， strengthen？ ing the construction of archives informatization， pro？ moting the co-construction and sharing of archives resources， optimizing the public service of archives， clarifying the responsibility of archives manage？ ment， and strengthening the supervision and in？ spection of archives.

Keywords： Archives law； Archives law support？ ing system； Supporting system construction

經(jīng)過幾十年的檔案法規(guī)體系建設(shè)，我國形成了以《中華人民共和國檔案法》為核心，由上百部檔案工作行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)章構(gòu)成的較為完備的檔案法規(guī)體系，基本涵蓋檔案工作的主要環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域，為檔案管理現(xiàn)代化提供了根本遵循。但檔案法規(guī)體系仍存在一些短板和弱項，主要表現(xiàn)在科學(xué)性、及時性、有效性不足，制度缺失和滯后問題愈發(fā)嚴(yán)重，構(gòu)建系統(tǒng)完備、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的檔案法規(guī)體系仍任重道遠(yuǎn)。[1]2020年6月，第十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新修訂《檔案法》”），并于2021年1月1日起施行。該法在立法理念、文本內(nèi)容和程序設(shè)計方面更加注重回應(yīng)檔案治理現(xiàn)代化、檔案工作數(shù)字轉(zhuǎn)型、社會力量參與檔案事務(wù)等現(xiàn)實訴求，進(jìn)一步提升了檔案法規(guī)體系的科學(xué)性和適應(yīng)性。考慮到新修訂《檔案法》的相關(guān)規(guī)定仍然較為原則和籠統(tǒng)，如社會享有依法利用檔案的權(quán)利、鼓勵和支持社會力量參與檔案事業(yè)發(fā)展等規(guī)定，還需要具體的配套制度對其予以細(xì)化和落實。就此而言，一部法律的制定只是起點，健全法律體系并做出相應(yīng)調(diào)試與良善法律制度在社會實踐中的一體遵行，才是更為重大的挑戰(zhàn)，而配套制度的健全恰恰是制度躍出靜態(tài)的紙面文本、投射于鮮活之社會實踐的前提要件。[2]因此，明確新修訂《檔案法》配套制度建設(shè)的基本思路和重點內(nèi)容，是完善檔案法規(guī)體系的有效途徑，也是確保新修訂《檔案法》真正實施和效力發(fā)揮的重要保障。

一、新修訂《檔案法》配套制度建設(shè)的基本思路

從制度功能上來看，檔案法配套制度是檔案法規(guī)體系的重要組成部分，與檔案法相互配合共同發(fā)揮著規(guī)范檔案工作、調(diào)節(jié)檔案社會關(guān)系的作用；從制度內(nèi)容上來看，檔案法配套制度是檔案法立法理念與立法內(nèi)容的細(xì)化和延伸，是對檔案法法律文本原則性內(nèi)容或未盡事宜的補(bǔ)充；從制度運行上來看，檔案法配套制度相較于檔案法的穩(wěn)定性更具操作性和靈活性，對檔案工作實踐的影響更為明顯和具體；從法律效力上來看，檔案法配套制度的法律位階和效力等級低于檔案法，與檔案法屬于上位法和下位法的關(guān)系，其制度內(nèi)容不得與檔案法相抵觸。基于上述認(rèn)識，在新修訂《檔案法》配套制度建設(shè)的過程中，應(yīng)按照遵循檔案法立法導(dǎo)向和法律文本、面向檔案工作實踐、契合檔案事業(yè)發(fā)展趨向、降低檔案制度轉(zhuǎn)換成本的思路，完善以檔案法為核心、以檔案法配套制度為支撐的檔案法規(guī)體系。

（一）遵循檔案法價值導(dǎo)向和法律文本，完善檔案法規(guī)體系

檔案法配套制度建設(shè)的一個重要目的是與檔案法共同形成結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容完備、運行有效的檔案法規(guī)體系，以便提高檔案制度指導(dǎo)和規(guī)范檔案工作的效能。檔案法作為檔案法配套制度建設(shè)的法律依據(jù)，要求檔案法配套制度在建設(shè)過程中應(yīng)貫徹檔案法的價值導(dǎo)向，遵循檔案法的文本條款。具體來講，一方面，檔案法配套制度的內(nèi)容要與檔案法的立法精神和立法目的相一致，例如，新修訂《檔案法》規(guī)定社會組織和個人享有檔案利用的權(quán)利，這就要求檔案利用服務(wù)制度、檔案開放制度等檔案法配套制度隨之做出調(diào)整，以便保障社會組織和個人檔案利用權(quán)利的實現(xiàn)；另一方面，檔案法配套制度應(yīng)能夠促進(jìn)檔案法相關(guān)規(guī)定的實施，例如，新修訂《檔案法》規(guī)定“電子檔案與傳統(tǒng)檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，這就要求電子檔案管理制度、電子證據(jù)認(rèn)定制度等檔案法配套制度能夠保證電子檔案法律效力的發(fā)揮。

（二）面向檔案工作實踐，提升檔案法配套制度的可操作性

檔案法配套制度在內(nèi)容設(shè)計上可以更為靈活和具體，是對檔案法法律條款的有力補(bǔ)充。隨著新技術(shù)、新理念在檔案實踐中應(yīng)用領(lǐng)域和作用范圍的拓展，檔案工作在制度化發(fā)展方面面臨著更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這就要求檔案法配套制度建設(shè)更多地面向檔案工作實踐，并在檔案法的基本框架內(nèi)不斷地細(xì)化和優(yōu)化檔案工作的相關(guān)規(guī)定、政策和標(biāo)準(zhǔn)，以便提高檔案法配套制度的可行性和可操作性。例如，新修訂《檔案法》提出將“反映基層群眾性自治組織城鄉(xiāng)社會治理、服務(wù)活動的；反映歷史上各時期國家治理活動、經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展、社會歷史面貌、文化習(xí)俗、生態(tài)環(huán)境的”材料納入歸檔范圍，但是現(xiàn)有檔案收集制度、檔案鑒定制度、文件材料歸檔制度等檔案法配套制度對上述內(nèi)容的規(guī)定尚不完善。這就要求在檔案法配套制度建設(shè)過程中，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)材料收集的責(zé)任主體、歸檔的時限要求以及鑒定的價值標(biāo)準(zhǔn)等，確保新修訂《檔案法》得以落實。

（三）契合檔案事業(yè)發(fā)展趨向，增強(qiáng)檔案法配套制度的預(yù)見性

檔案法是調(diào)整檔案社會關(guān)系、協(xié)調(diào)檔案利益訴求、明確檔案權(quán)責(zé)范圍的重要依據(jù)，要求具有一定的穩(wěn)定性和連續(xù)性，這使得檔案法的制定和生效程序極為復(fù)雜，也導(dǎo)致檔案法在面對不斷變化的社會環(huán)境和工作需求時呈現(xiàn)出一定的滯后性。相較于檔案法的穩(wěn)定性，檔案法配套制度在應(yīng)對檔案工作環(huán)境變化、解決檔案工作現(xiàn)實問題中具有一定的靈活性。此外，檔案法配套制度的制定程序相對簡單，可以及時地將檔案工作中的有益經(jīng)驗、先進(jìn)做法上升為檔案規(guī)章制度。例如，在檔案法配套制度建設(shè)過程中，可以根據(jù)檔案法關(guān)于“鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)發(fā)展”的立法導(dǎo)向，采取先試先行的方式，積極探索社會力量參與民間檔案館建設(shè)、公共檔案管理、檔案外包服務(wù)等的路徑和模式，并將相關(guān)做法制度化、規(guī)范化和體系化，從而更好地適應(yīng)檔案事業(yè)發(fā)展的要求和趨勢。

（四）降低檔案制度轉(zhuǎn)換成本，增進(jìn)檔案法配套制度的運行效率

檔案法配套制度建設(shè)，既包括原有檔案制度的修改廢，也包括新檔案制度的設(shè)立和運行。從成本/受益的角度來看，在檔案制度變遷過程中，一方面，由于新的檔案制度環(huán)境的營造，將會調(diào)動利益受益方的積極性，約束不良行為的發(fā)生，從而產(chǎn)生新的機(jī)會收益；另一方面，由于新舊檔案制度轉(zhuǎn)軌，要求進(jìn)行新的檔案制度宣傳、檔案制度學(xué)習(xí)和檔案制度實施，在此過程就會產(chǎn)生一定的制度摩擦，形成相應(yīng)的制度轉(zhuǎn)換成本，從而增加檔案法配套制度實施的難度。因此，加強(qiáng)檔案法配套制度建設(shè)必須樹立成本觀念，盡可能地保持檔案制度的協(xié)調(diào)性、連續(xù)性和有序性。具體來講，新增加的檔案法配套制度在理念和內(nèi)容上既要體現(xiàn)新的檔案工作要求，也要避免與已有檔案制度的沖突；新修改的檔案法配套制度要在保證制度效果的同時盡量減少制度調(diào)整的幅度，避免給檔案實踐部門帶來過多的工作負(fù)擔(dān)。

二、新修訂《檔案法》配套制度建設(shè)的重點內(nèi)容

新修訂《檔案法》根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求和檔案工作實踐的變化，由原來的6章27條修改為8章53條，更加注重從保障檔案利用權(quán)利、鼓勵檔案社會參與、加強(qiáng)檔案信息化建設(shè)、推進(jìn)檔案資源共建共享、優(yōu)化檔案公共服務(wù)、明確檔案管理責(zé)任、強(qiáng)化檔案監(jiān)督檢查等方面推進(jìn)檔案事業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)型。新修訂《檔案法》確定了今后檔案工作的基本方向和主要原則，但與上述內(nèi)容相關(guān)的具體的制度措施還需要通過實施條例和一系列配套的法規(guī)規(guī)章加以細(xì)化。這就要求地方和有關(guān)部門著力推進(jìn)檔案法配套制度建設(shè)，構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、可操作性強(qiáng)的檔案法規(guī)體系，從而確保與新修訂《檔案法》的精神和相關(guān)規(guī)定相互銜接協(xié)調(diào)。[3]

（一）檔案利用權(quán)利保障制度

按照檔案權(quán)利與檔案義務(wù)相統(tǒng)一的原則，新修訂《檔案法》明確提出：“一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)，享有依法利用檔案的權(quán)利。”相較于原先檔案法只強(qiáng)調(diào)保護(hù)檔案的義務(wù)，這是自中華人民共和國成立以來對公民檔案利用權(quán)利最明確、最直接、最有力的規(guī)定，體現(xiàn)了我國法治和檔案事業(yè)的進(jìn)步，將極大地推動我國檔案事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。[4]為保障檔案利用權(quán)利的實現(xiàn)，還需要在檔案法配套制度中進(jìn)一步完善檔案開放鑒定制度、檔案利用服務(wù)制度、檔案服務(wù)監(jiān)管制度等，從而明確檔案利用權(quán)利的范圍、實現(xiàn)方式和救濟(jì)途徑。

（二）檔案事務(wù)社會參與制度

鼓勵和支持社會力量參與檔案事務(wù)，是“共建共享共治”社會治理格局重塑背景下檔案事業(yè)發(fā)展走向開放、走向現(xiàn)代化的重要一步。在法規(guī)政策層面，新修訂《檔案法》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》已經(jīng)明確了社會力量參與檔案事務(wù)的正當(dāng)性和必要性，但是由于現(xiàn)有檔案制度對社會力量參與檔案事務(wù)的制度規(guī)范、機(jī)制保障、體系支持相對不足，降低了社會力量參與檔案事務(wù)的深度和成效[5]。這就要求在檔案法配套制度建設(shè)中，明確社會力量參與公共檔案管理、私人檔案館建設(shè)、社會檔案收藏、檔案事務(wù)性服務(wù)、檔案發(fā)展基金設(shè)置等方面的范圍、形式、權(quán)力邊界和條件要求。

（三）檔案信息化建設(shè)制度

我國在檔案信息化建設(shè)的制度構(gòu)建方面，已經(jīng)制定了《電子公文歸檔管理暫行辦法》《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》《檔案移動服務(wù)平臺建設(shè)指南》等多項法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，為檔案信息化建設(shè)提供了有力支撐。“檔案信息化建設(shè)”專章入法是我國檔案信息化建設(shè)歷程中的重要里程碑，為數(shù)字轉(zhuǎn)型時期的檔案信息化建設(shè)提供全面的法律保障，[6]其從合規(guī)性、技術(shù)性的角度對電子檔案管理、電子檔案法律效力認(rèn)定、檔案數(shù)字資源安全保存和有效利用等提出了更高的要求，對當(dāng)前整合程度相對較低的檔案信息化建設(shè)制度形成了沖擊。這就需要相關(guān)部門進(jìn)一步細(xì)化和協(xié)調(diào)電子文件歸檔、電子檔案管理、數(shù)字檔案資源保全等的內(nèi)容，提升相關(guān)制度的整合力度和協(xié)調(diào)程度。

（四）檔案資源共建共享制度

“推進(jìn)檔案信息資源共享服務(wù)平臺建設(shè)，推動檔案數(shù)字資源跨區(qū)、跨部門共享利用”，是新修訂《檔案法》在檔案信息資源共建共享方面的新要求，也是服務(wù)型政府建設(shè)背景下“讓數(shù)據(jù)多跑腿，讓群眾少跑路”的具體體現(xiàn)。從目前我國檔案信息資源共享服務(wù)的實踐情況來看，局部地區(qū)或單一部門主導(dǎo)的檔案信息資源利用服務(wù)仍然是主流，跨區(qū)域、跨部門的檔案信息資源共建共享尚處在理論探討或局部試點階段，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)檔案信息資源的共建共享還存在一定難度。因此，還需從檔案數(shù)據(jù)開放、檔案數(shù)據(jù)流通、檔案數(shù)據(jù)交換、檔案數(shù)據(jù)整合、檔案數(shù)據(jù)協(xié)同服務(wù)等方面，推進(jìn)檔案信息資源共建共享制度建設(shè)。

（五）檔案公共服務(wù)供給制度

檔案工作堅持“對歷史負(fù)責(zé)、為現(xiàn)實服務(wù)、替未來著想”的宗旨，遵循“為黨管檔、為國守史、為民服務(wù)”的原則，提供檔案公共服務(wù)是檔案工作的內(nèi)在要求。新修訂《檔案法》要求檔案館“不斷完善利用規(guī)則，創(chuàng)新服務(wù)形式，強(qiáng)化服務(wù)功能，提高服務(wù)水平”，并“加強(qiáng)對突發(fā)事件應(yīng)對活動相關(guān)檔案的研究整理和開發(fā)利用，為突發(fā)事件應(yīng)對活動提供文獻(xiàn)參考和決策支持”，從而明確了檔案公共服務(wù)供給的方向和重點。因此，一方面，要在加大檔案開放力度的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)面向社會公眾的檔案信息查詢服務(wù)、檔案公共文化服務(wù)、檔案社會教育制度建設(shè)；另一方面，應(yīng)在提升檔案信息整理和檔案數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，完善面向重大突發(fā)事件應(yīng)對的參考咨詢和決策支持服務(wù)制度。此外，在檔案公共服務(wù)供給制度建設(shè)過程中還應(yīng)注重與信息公開制度的協(xié)調(diào)問題，即檔案館相關(guān)信息的公開在適用法律上沒有出現(xiàn)競合情況時還需遵守《中華人民共和國政府信息公開條例》《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，不得損害國家安全和利益，不得侵犯他人的合法權(quán)益。[7]

（六）檔案工作責(zé)任制度

新修訂《檔案法》指出“按照國家規(guī)定應(yīng)當(dāng)形成檔案的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織，應(yīng)當(dāng)建立檔案工作責(zé)任制，依法健全檔案管理制度”，從而明確了檔案工作責(zé)任制度建設(shè)的責(zé)任主體和主要目標(biāo)。為了健全和落實檔案工作責(zé)任制度，一方面，要按照權(quán)責(zé)一致的原則細(xì)化責(zé)任主體和責(zé)任事項，明確檔案形成單位、檔案保管機(jī)構(gòu)、檔案監(jiān)管部門及其黨政負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人等在檔案工作中的主體責(zé)任、直接責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任；另一方面，規(guī)范檔案工作責(zé)任制度的運行，將包括企業(yè)法人、事業(yè)單位法人、機(jī)關(guān)法人、社會團(tuán)體法人和其他法人的法人單位及其法人代表，視為檔案業(yè)務(wù)管理的第一責(zé)任人，提升法人單位內(nèi)部檔案制度責(zé)任主體的權(quán)力等級，確保檔案工作責(zé)任制度在業(yè)務(wù)管理環(huán)節(jié)的執(zhí)行。[8]

（七）檔案監(jiān)督檢查制度

檔案執(zhí)法檢查是檔案行政主管部門行使監(jiān)督職權(quán)的重要形式和有力抓手。[9]對檔案管理制度運行、檔案業(yè)務(wù)管理、檔案工作人員管理、檔案保管設(shè)施配置、檔案信息化建設(shè)和信息安全保障、檔案違法行為、檔案權(quán)力行使等實施監(jiān)督或檢查，是新修訂《檔案法》賦予檔案主管部門和相關(guān)涉檔主體的權(quán)力。為了保障檔案監(jiān)督檢查的有效進(jìn)行，需要重點加強(qiáng)以檔案主管部門主導(dǎo)的檔案行政監(jiān)督檢查制度和以社會力量參與的檔案權(quán)力行使監(jiān)督制度建設(shè)。具體來講，需要結(jié)合檔案監(jiān)督檢查的工作內(nèi)容、監(jiān)督方式、檢查標(biāo)準(zhǔn)和法定程序，構(gòu)建由單位內(nèi)部監(jiān)督與社會外部監(jiān)督、檔案法律監(jiān)督與檔案行政監(jiān)督、部門常態(tài)化監(jiān)督與政府回應(yīng)性監(jiān)管、組織事中監(jiān)督與用戶事后監(jiān)督相結(jié)合的檔案監(jiān)督檢查制度，從而完善檔案監(jiān)督檢查制度體系，增強(qiáng)檔案監(jiān)督檢查效果。

三、結(jié)語

制度作為國家治理的基本支撐和基本方式，與法治歷來不可分割。現(xiàn)代國家治理實踐表明，制度的完善必然呼喚法治的加強(qiáng)，反之法治的懈怠也必然是制度缺失的結(jié)果。[10]可以說，作為檔案法規(guī)體系重要內(nèi)容的新修訂《檔案法》及其配套制度，兩者相互作用、互為支撐，共同構(gòu)成檔案法實施和檔案工作規(guī)范化發(fā)展的制度基礎(chǔ)。因此，在推進(jìn)檔案法治現(xiàn)代化的進(jìn)程中，既要關(guān)注檔案法的制定、修訂和實施，也要注重檔案法配套制度的建設(shè)和完善，以便更好地適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化對檔案事業(yè)發(fā)展的沖擊，促進(jìn)新的時代背景下檔案事業(yè)的規(guī)范化、制度化和現(xiàn)代化發(fā)展。

*本文系國家社科基金重點項目“法律規(guī)制視域下中國檔案工作規(guī)范體系建設(shè)研究”（項目編號：17ATQ012）、河南省社科規(guī)劃青年項目“治理現(xiàn)代化語境下檔案制度效能提升研究”（項目編號：2020CZH008）階段性成果，并受到河南省博士后經(jīng)費資助。

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作者信息：鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院