以鄉(xiāng)村規(guī)劃引領鄉(xiāng)村振興

劉申 呂彥柯 李丹璐

當前，河南省約4.58萬個行政村，絕大多數(shù)村莊缺乏科學引導，存在無規(guī)劃、亂規(guī)劃和規(guī)劃科學性不足、實用性不強的情況，鄉(xiāng)村建設存在資金投入不足、設施質(zhì)量差、后期管護不到位等問題。

隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐級實施，鄉(xiāng)村地區(qū)必將吸引政策、資本、人才、技術等要素聚集，如何引導各類資源要素在鄉(xiāng)村地區(qū)合理配置、科學有序推動鄉(xiāng)村振興將成為各級政府急需解決的問題。

河南省鄉(xiāng)村建設規(guī)劃實踐階段

2000年以來，河南省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設主要歷經(jīng)三個階段。

社會主義新農(nóng)村建設階段（2006年）。為響應國家建設社會主義新農(nóng)村號召，河南編制了《社會主義新農(nóng)村規(guī)劃》并進行大規(guī)模建設。主要特征：小部分村莊被拆除復墾，另選址建設新村，每戶劃定宅基地統(tǒng)一規(guī)劃，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府為村民提供設計圖紙，讓村民自行建設，建筑樣式以兩層帶院為主。

村莊整治階段（2009年）。由縣或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政提供設計費用，對村鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的中心村和基層村統(tǒng)一編制村莊整治規(guī)劃，由于受新型農(nóng)村社區(qū)建設影響，基本沒有實施。主要特征：政府選點，村民自建與聯(lián)建相結合，村民自建部分以兩層帶院為主，村集體與開發(fā)商聯(lián)建部分有少量多層。

新型農(nóng)村社區(qū)階段（2012年）。為加快推進城鎮(zhèn)化建設，編制《新型農(nóng)村社區(qū)布局規(guī)劃》，大規(guī)模建設農(nóng)村社區(qū)。主要特征：該階段以政府為主導，自上而下進行，主要表現(xiàn)為進行大規(guī)模的村莊遷并，以開發(fā)商為主，建筑高度以多層為主，有少量小高層，購房者以年輕適婚人群為主，老年人仍居住在舊村，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、中心城區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地的中心社區(qū)建設良好，銷售情況較好，而農(nóng)村社區(qū)有部分房屋已經(jīng)建設，但銷售情況和入住情況不理想。

盡管河南省的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設道路有點曲折，但總體上鄉(xiāng)村規(guī)劃建設活動的規(guī)范性和科學性是在不斷完善的，比如在統(tǒng)一規(guī)劃建設、確定開發(fā)方式、明晰風貌引導等方面做出了很好的探索，也為實用性村莊規(guī)劃內(nèi)容的探索打下了一定基礎。

鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃體系

按照城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村特點，可將國土空間劃分為城鎮(zhèn)化地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)。目前，鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃體系尚未建立，鄉(xiāng)村規(guī)劃的對象、特征和內(nèi)涵尚不清楚，與原來發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃的關系尚未理清，對鄉(xiāng)村規(guī)劃的認識存在巨大差異。因此，應結合國土空間體系改革，處理好城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)的關系，結合不同層次的政府事權，區(qū)分好不同層級的鄉(xiāng)村規(guī)劃類型、方法和內(nèi)容，探索構建鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃體系，以增強國土空間規(guī)劃的完整性和系統(tǒng)性。

宏觀層面的鄉(xiāng)村規(guī)劃應屬于政策型、指導型規(guī)劃，主要是理清不同職能部門的權力界限，明晰權力清單內(nèi)容，重點關注鄉(xiāng)村宏觀問題的政策或建議制定，通過區(qū)域性鄉(xiāng)村發(fā)展專項規(guī)劃或省（市）鄉(xiāng)村發(fā)展研究，如省級鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村建設示范帶、傳統(tǒng)村落保護發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃等。

中觀層面的鄉(xiāng)村規(guī)劃應屬于協(xié)調(diào)型規(guī)劃，主要是在縣域或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域層面，打破原村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的層級觀念，以鄉(xiāng)村振興規(guī)劃為指導，結合原土地利用規(guī)劃的斑塊和指標約束性，重點開展村莊分類、村莊布局、設施配置、風貌引導等方面研究，如縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃、縣域村莊布局規(guī)劃、縣域人居環(huán)境整治規(guī)劃等。

微觀層面的鄉(xiāng)村規(guī)劃屬于實施性規(guī)劃。在村莊層面開展村莊規(guī)劃、重要區(qū)域或節(jié)點設計、特色風貌引導、鄉(xiāng)土文化傳承等方面研究，如村莊規(guī)劃、傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展規(guī)劃、村莊設計、環(huán)境整治規(guī)劃等。

鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興的關系

黨的十九大的勝利召開標志著中國特色社會主義進入了新時代，鄉(xiāng)村振興更是提升到國家戰(zhàn)略層面。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是實現(xiàn)小康社會的必要要求，是建設現(xiàn)代化強國的重要舉措。它指明了新時代我國鄉(xiāng)村發(fā)展方向，明確了鄉(xiāng)村發(fā)展新思路，建立了一種全新的城鄉(xiāng)關系，是城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略性轉變。

2004～2020年，連續(xù)17年的中央一號文件都聚焦于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，國家對于鄉(xiāng)村發(fā)展的認識也在不斷深化，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展更是深入人心、勢不可擋，鄉(xiāng)村作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要載體，只有注重發(fā)揮鄉(xiāng)村的主動性，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，才能建立持續(xù)的內(nèi)生增長機制，真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。自2014年以來，中央一號文件均就不同尺度的鄉(xiāng)村規(guī)劃提出了詳細要求和重點任務，這為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和全面實施打下了基礎。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及面廣，具有長期性，如何落實好中央政策，如何在空間上落地，如何在實際工作中推動，尤其是隨著國家對鄉(xiāng)村發(fā)展的高度重視，如何引導要素在鄉(xiāng)村地區(qū)合理配置將成為各級政府急需解決的問題。

圍繞“產(chǎn)、居、文、治、人”五大要素提出了鄉(xiāng)村振興的總目標、總要求，其核心是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好“產(chǎn)、居、文、治、人”五大要素在空間上的布局和利用關系，解決鄉(xiāng)村地區(qū)各類資源合理配置的問題。鄉(xiāng)村規(guī)劃的本質(zhì)是解決鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡的一種公共政策，重點就是解決鄉(xiāng)村資源不協(xié)調(diào)、空間配置不合理的問題。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興的基礎和前提，只有規(guī)劃科學才能讓鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施。

以鄉(xiāng)村規(guī)劃引領

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的建議

為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的總目標，各地都在推動鄉(xiāng)村規(guī)劃工作，結合鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃體系研究，從縣域層面和村莊層面提出以下建議。

縣（市）域層面要全域統(tǒng)籌，做好村莊分類。縣作為國家治理的重要基本單元，在統(tǒng)籌全域要素和資源配置方面，發(fā)揮著決策性作用。在推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，首先應該樹立“鄉(xiāng)村振興絕不是每一個村莊都要振興”的理念，應把鄉(xiāng)村地區(qū)作為一個整體，在保護好“山水林田湖草”的基礎上，統(tǒng)籌考慮“人、地、產(chǎn)、文、居、治”等六大方面，按照國家政策要求對鄉(xiāng)村進行科學分類，有序推進鄉(xiāng)村地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

根據(jù)中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、國家發(fā)展改革委、財政部發(fā)布《關于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》等相關文件，縣域村莊應分為集聚提升類、特色保護類、城郊融合類、撤并搬遷類和整治改善類。其中，集聚提升類村莊和特色保護類村莊將會成為鄉(xiāng)村振興的重要抓手，寄托“鄉(xiāng)愁”的載體，對設施、產(chǎn)業(yè)培育應進行重點投入，從而引導人口適度集聚;城郊融合類村莊作為未來城鎮(zhèn)發(fā)展的拓展空間，應按城鎮(zhèn)社區(qū)標準進行規(guī)劃建設，搬遷撤并類村莊應列入近期搬遷計劃，逐步遷并入城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和園區(qū)，整治改善類村莊在滿足人民基本生活需求的基礎上，不再進行大量財政資金投入。縣（市）域層面應重視村莊分類布局規(guī)劃，統(tǒng)籌好各類鄉(xiāng)村資源，按照國家、省關于鄉(xiāng)村規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興的政策要求和工作部署，通過科學的村莊分類，合理引導鄉(xiāng)村規(guī)劃建設，發(fā)揮好政府資金的投入效益，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有序實施。

村莊層面要科學規(guī)劃，保障規(guī)劃實施。從2019年7月15日至今，河南省正在開展“鄉(xiāng)村規(guī)劃千村試點”活動，選派1517名規(guī)劃設計師到1188個試點村莊深入調(diào)研，為村莊把脈問診，努力探索編制出好用、管用的實用性村莊規(guī)劃，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。目前，河南省試點村莊規(guī)劃大部分已編制完成，其中，部分村莊規(guī)劃成果，不僅入選了河南省村莊規(guī)劃優(yōu)秀案例，還代表河南省參加了全國村莊優(yōu)秀案例交流會，但是即使如此優(yōu)秀的規(guī)劃成果也面臨如何實施的難題。

按照《河南省村莊規(guī)劃導則》（試行）要求，大部分試點村莊規(guī)劃從全域國土綜合整治、道路交通建設、人居環(huán)境治理、配套設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展培育、農(nóng)田水利設施建設等方面謀劃了一大批項目，希望通過項目建設來推動規(guī)劃落地實施，可誰來投錢成了“老大難”。各級政府應重視實用性村莊規(guī)劃的編制和實施工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各涉農(nóng)部門，統(tǒng)一安排各類涉農(nóng)資金，凡是符合試點村莊規(guī)劃的各類項目應納入各部門的年度計劃，優(yōu)先給予政策和資金投入，確保試點村莊規(guī)劃有效實施，發(fā)揮出試點村莊的示范作用，鼓勵“能人治村”，激發(fā)農(nóng)民的主體性，讓廣大鄉(xiāng)村地區(qū)和農(nóng)民群眾看到規(guī)劃的實效，發(fā)揮村莊規(guī)劃的科學效益，從而推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在中原大地遍地開花，為中原出彩助力。（作者單位：河南省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究總院股份有限公司）