疫情背景下政府新聞發布的回顧與前瞻

劉笑盈

【內容提要】2020年發生的新冠肺炎疫情，從事件烈度上講是前所未有的重大突發事件，新聞發布與輿論引導的難度也是前所未有的，不過在這次事件中，我們經受住了考驗，新聞發布又上了一個大臺階。如果說2003年的非典促進了新聞發布制度的大規模推進，2020年的新冠肺炎疫情則標志著中國特色的新聞發布制度初步成型。總結這次新聞發布的得與失，評估新聞發布的未來發展，非常必要。

【關鍵詞】新冠肺炎疫情 政府新聞發布 治理能力與治理體系現代化

筆者一直在參與和觀察疫情中的新聞發布與傳播。如果要對2020年這場特大突發公共事件中政府傳播的觀察與思考進行總結，我認為可以概括為三句話：這是一場非常不容易的大考，考試的難度前所未有；我們的表現還不錯，考出了比較好的分數，促進新聞發布上了一個新的臺階，政府的新聞發布已經成為了治理體系的重要組成部分；依然存在不少的問題，政府的新聞發布水平還可以進一步提升。

一、疫情背景下政府新聞發布的挑戰

我們說這是一次非常不容易的大考，主要體現在以下幾個方面：

首先是疫情特殊性。2020年2月23日，習近平總書記在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署的電視電話會議上說：“這次新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。對我們來說，這是一次危機，也是一次大考。”①用三個“最”來形容這次的超級突發公共事件。我們說這是一次超級突發公共衛生事件，是從其烈度上講的，烈度的因素可以用下述公式來表達：事件烈度=時間長度+涉及人數+涉及地域+人員財產損失+社會動員程度+媒體報道量+輿情熱點數量及匯聚度，從這七個基本要素來看，都是前所未有。進一步分析，還可以從以下三個角度來看：一是環境的因素，傳染病的最大危險因素就是人員流動性，有統計表明，中國人口的流動頻率相比18年前的非典時期，增加了6倍，恰巧又趕上了流動性最高的春運，就世界范圍看，全球化的重要特征，就是人員的流動性增加；二是這次的病毒本身比較狡猾，疾病的傳播力強，傳播方式多，從飛沫傳播、氣溶膠傳播到物體傳播，從冷凍食品傳播到環境傳播，傳播間距短，而其病死率高于流感（高十倍）又低于非典（低十倍），疾病的感染病死率是1%，病例病死率3%，60歲以上的是10%。我們對這個疾病還缺乏認識，從1月15日到3月15日不到兩個月，就出了七版診療方案、六版防控措施，就是證明；三是應急管理體系和社會管理的難題，由于認識有一個過程，客觀地說，早期的管理失誤與混亂，在一定程度上加大了疫情防控的難度。

其次是輿論環境的特殊性。我們不僅面臨著前所未有的超級公共事件，也面臨著前所未有的超級輿論環境。國家級媒體、地方媒體、市場化媒體、各類平臺化媒體及自媒體，都無一例外地投入了這次事件的傳播。本來突發事件的特點就是關注度高和信息的瞬間匯聚。這次事件更不一樣，事件跟所有人有關，人人都有表達的愿望，人人都有手機和近70%的網絡普及率又使人人都有表達的能力，關鍵是隔離在家又使人在時間和空間上獲得了表達便利，人人都有時間參與，表達愿望、表達能力和表達的時間空間，這三種條件同時具備的輿論環境，前所未有。這種狀況形成的后果之一就是疫情中信息數量巨大。有機構統計這次輿情的信息高峰期的網文每天可以達到數千萬條，平峰期也有三四百萬條，而疫情之前每天也只有百萬條左右。后果之二是熱點多、瞬間集中度高且傳播速度快。例如平時的熱帖點擊量為十萬+就不錯了，而疫情期間常常是百萬+，甚至可以達到千萬+。再如一個具體的事例，在2011年日本3·11的地震中，中國曾出現所謂的“搶鹽風波”，這條謠言是從2011年3月15日下午開始傳播，3月16日傳遍了全國，經媒體反復辟謠，到3月17日中午“搶鹽風波”48小時后才結束。而這次在2020年1月31日發生的“搶購雙黃連事件”，從媒體晚上報道到深夜搶購再到凌晨事件消退，僅僅只有5小時的時間。一條謠言從開始到結束，2020年比2011年，傳播速度提高了十倍。輿情爆炸的表現之三就是疫情中的輿情表達出現了信息混雜、話語多元、極端觀點盛行的特點，輿情不僅充斥著整個事件發生發展的全過程，而且輿情的走勢與疫情的走勢高度一致。

第三是輿情引導的特殊性。疫情和輿情的前所未有，也帶來了輿論引導的難度前所未有。進一步可以總結的是：一是輿情在疫情中的地位及輿情與疫情處理的關系問題。我們真正認識到了“對于突發事件的輿論引導而言，‘事件處置和‘輿論引導恰如一個硬幣的兩面，兩者相互影響，難以分割”，這一現象可以稱之為“雙因疊加效應”。②在疫情防控中，輿情應對成為了一個重要的組成部分，包括國家和各級政府的聯防聯控中都增加了輿論引導的部門。二是疫情中的輿情話題發展路線及其復雜性。輿情盡管呈現出多元裂變的隨機性特征，但仔細觀察還是有主因主線的。在這次疫情中，輿情關注會順理成章地被解構出治理體系和治理能力、政府的應急響應、公益組織、病毒致病機理和傳播路徑等多重疊加交織的若干話題，隨著挖掘的深入、事態的發展，每個子話題又可以衍生出更多的派生話題，形成新的子話題，每個觀察者都會對信息進行帶偏好的選擇、裁剪、拼裝、加工、潤色、輸出，又形成了不同的關注圈和輿論陣營，增加了輿論引導的難度。三是在“后真相”時代的輿情特點，尤其是情感表達在輿情中的凸顯。恐慌、害怕、焦慮、憤怒等在“情緒一致”和“過度共情”的心理機制下的表現。四是對輿論引導基本原則的考驗，比如情報與定性優先的原則、第一時間與主動性原則、公開透明與針對性原則、口徑與核心信息一致、回應關切與針對性原則、公共利益與人文關懷原則等等。總而言之，這次疫情對輿論引導是極大的考驗。

我們認為，這次特大突發公共事件的政府新聞發布是非常不容易的大考，正是這種不容易，說明我們的成績取得的不容易，也正是這種不容易，也暴露了我們在新聞發布方面存在的問題，為我們新聞發布水平的進一步提升指出了方向，這也是化“危”為“機”的意義所在。

二、中國特色的新聞發布制度已經初步成型

在這一次非常不容易的大考中，我們的表現還不錯，考出了很好的分數，促進新聞發布上了一個大臺階。可以說，重大事件是新聞發布工作的推進器。1983年，改革開放推進了新聞發布制度的建立，2003年的“非典”，促進了新聞發布制度的大規模推進，2020年的新冠肺炎疫情，則標志著中國特色的新聞發布制度已經初步成型。

早在抗疫初期的2020年1月20日，習近平總書記就對疫情防控中的輿論引導做出了指示，“要及時發布疫情信息……要加強輿論引導，加強有關政策措施宣傳解讀工作”。1月25日，習近平總書記在主持召開中央政治局常務委員會的講話中又說，“要及時準確、公開透明發布疫情，回應境內外關切”。2月3日，在中央政治局常委會上習近平總書記再次強調，“要多層次、高密度發布權威信息，正視存在的問題，回應群眾的關切。增強及時性、針對性、專業性”。這些指示，對于疫情中的新聞發布具有指導性的意義。

在疫情防控的信息傳播中，政府的新聞發布是疫情中信息傳播的主戰場，各級政府都展開了密集的新聞發布。而政府的輿論引導的武器有三種，其中威力最大、信息最為密集的是新聞發布會，我們可以比喻為“迫擊炮”；信息集中、可以深度解讀的是接受采訪，我們可以比喻為“手榴彈”；信息快速發布、可以隨時發布、點對點解決的是新媒體發布，我們可以比喻為“步槍點射”。在這次疫情傳播中，三種武器都得到了廣泛的使用。疫情中盡管有大量的官員和醫療專家接受采訪，政府網站、政府的兩微一端也發揮了重要作用，但其中最為重要的是新聞發布會。可以說新聞發布會的應用從來沒有如此的廣泛和重要，是最為重要、最為權威的信息發布渠道，需要我們重點解讀。

疫情之下，新聞發布會已成為政府重要信息的發布工具，呈現出了以下的特點。首先，新聞發布會的數量多。據統計，從2020年1月22日國務院新聞辦舉辦首場疫情新聞發布會到2020年的12月18日，國新辦、聯防聯控、各部委、各省區市的新聞發布會一共舉辦了1545場。其中聯防聯控的新聞發布會從1月27日首場發布之后，一共舉辦了124場。而舉辦最多的省區市有北京的186場、天津的154場、湖北的123場。尤其是在疫情集中暴發的時期，從1月22日到3月6日的45天里，國新辦、國家衛建委、聯防聯控機制一共召開了66場發布會。值得一提的是，自1月26日新聞發布會常態化之后，有時會在同一日召開多場發布會。其中2月15日一天開了四場，2月20日，2月28日，3月5日，3月6日，都是一天開了三場。③此外，其他部委如外交部、工信部、國臺辦等也有專項的發布會。在各省市，包括疫情中心湖北、率先召開發布會的廣東和發布會開得最多的北京在內，多省市實現新聞發布會機制化，在疫情期間形成了穩定的“日更”。我們可以做簡單的比較，2019年國新辦召開的各類發布會是257場，各省的發布會也只有幾十場，疫情中新聞發布會數量遠遠超過往年。其次，新聞發布會有許多形式上的創新，比如疫情中國新辦的新聞發布會首度走出北京，在“聽得到炮聲”的武漢前線舉行了10場新聞發布會；再比如湖北和浙江為減少人員聚集，將發布會改成網絡連線發布，是現場無記者的發布會。還比如，國新辦在3月4日第一次用5G實現湖北與北京連線的發布會，還有全程英語發布等等。又比如創造了發布會后安排專家接受采訪，將發布會與采訪無縫連接的形式。第三，從出席發布會的人員來看，也實現了發布人員的多樣化。除了官員之外，大量的專家、醫護人員、甚至普通的抗疫參與者快遞小哥、社區工作者、普通警察都走上發布臺，形成了多元的發布視角和信息來源。第四，從發布會的主題看，是隨著疫情形勢的變化和工作重點的變化而不斷變化的，盡管每次發布會都有相對集中的主題，但是整體主題的變化還是比較明顯的，從開始的疫情通報和抗疫措施為主，到隨后的抗疫措施、回應關切、返程與復工復產并行，再到后來的抗疫形勢、復工復產、經濟、民生及社會生活以及全球抗疫，發布主題緊貼抗疫的進展。

我們還可以從個別省市的發布來看這次疫情新聞發布的特點。比如北京從2020年1月24日開始新聞發布，到5月2日就實現了發布100場，還制定了行之有效的戰術打法，包括：定位清晰，將新聞發布納入防控體系；強化顯政，以新聞發布凝聚抗疫同心；舉旗定向，以新聞發布實現輿論引導前置；民呼我應，以新聞發布密切聯系群眾；多媒融合，增強新聞發布實效。再如重慶的發布會從1月27日開始，到5月12日也開了72場。又如上海1月26日開始疫情的新聞發布，5月5日達到了100場。上海的媒體活躍，推動發布會的互動和回應關切比較多，發布的信息量比較大，而且發布會比較開放，借助專業力量發布具有優勢。又如廣東1月21日就開始了新聞發布，到5月5日，也開了100場，而且第一場就有發布會與采訪的結合，不僅有主管的副省長參加，還留下了鐘南山接受采訪，形成了發布品牌，在這百場發布會中，廣東先后邀請了30余名醫療衛生專家、法律界人士、高校智庫學者等，還有基層干部參與發布，還有410家單位、624名發布人共同參與。

可以說，在疫情中的輿論引導過程中，發布會發揮了重要作用，是信息傳播的主渠道，起到了良好的傳播效果。比如國新辦的很多發布會出現了超過5億人收看、網民互動數十萬條的效果。在廣東的前21場發布會中，就有上千人次的記者參加。據不完全統計，廣東的發布會上近50個相關話題登上社交媒體熱搜榜單、7次登上熱搜榜首，國內外主流媒體累計開展相關報道逾2萬篇次，累計總閱讀量逾60億人次。在北京的186場新聞發布會中，公布的有近萬個信息點，境外媒體報道達3.9萬余條。

“做得好才能說得好。”首先是防疫抗疫做得好，當然說得好也很重要。我們說這次考得還不錯，促進新聞發布上了新臺階，主要有四個理由：理由之一是傳播效果，我們看到，輿情基本上是跟著疫情走的，沒有出現明顯的輿情干擾疫情處置的問題，通過政府的新聞發布，構建了公眾了解政府疫情防控的動態信息渠道，調動了公眾參與防疫抗疫的積極性，增加了公眾對政府的信任度。理由之二是對輿論圈的觀察，輿論圈有四種顏色，紅（情緒）黃（謠言）藍（真相）綠（希望），不好的輿論圈是紅多黃多，而一個好的輿論圈是藍多綠多。我們看到，這次疫情中的輿論圈，盡管有謠言、有情緒，但是更多的是真相和希望，形成了抗疫防疫的良好輿論氛圍。理由之三是比較，有人比較了非典與新冠時期的信息傳播后得出結論，盡管新冠期間網民獲取信息的速度更快、渠道更加復雜多元，但是媒體的跟進也更加及時、報道更加全面、與政府的協同互動也得到了提升。“非典”期間的新聞發布是在2003年4月初才開始的，到6月24日非典疫情解除，當時的衛生部一共舉辦了67場新聞發布會，新冠期間不論是發布會舉辦的時間、次數、規模、級別，都遠遠超過了非典。如果與這次疫情中的國外的發布比，我們新聞發布的水平也是領先的。理由之四是形成了品牌和受眾期待，無論是發布會品牌，還是發言人的個人品牌，都在疫情中得到了提升，在北京市新發地疫情的新聞發布中，還出現了一天多場發布會，最后一場晚上11點05分召開，記者等著一直都不走的情況，政府的信息不過夜，滿足媒體和受眾期待。輿論引導的最大保障，是政府在疫情過程中，以最大的誠意保證了信息的最大公開，無信息衰減的發布傳遞了疫情信息和政府在不同階段的抗疫政策與態度，構建了多層次實時信息發布與權威定時新聞發布結合的政府新聞發布架構，滿足了受眾對政府這個最大、最權威信息源的發布需求。

三、進一步提升新聞發布制度的幾個問題

盡管在這場大考中，新聞發布的分數考得還不錯，檢驗了“非典”以來我國新聞發布工作大規模推進的建設成果，但在這場異常困難的大考中，依然暴露出了不少的問題。比如新聞發布的透明度與時效性、主動發布與回應關切的關系、傳播口徑、一把手責任制、官員的媒介素養、新媒體運用、情景傳播、國際傳播問題等等。新聞發布的前瞻要從問題的研究開始，所謂前瞻，就是解決問題。概而言之，新聞發布制度的進一步提升，主要集中在以下四個方面。

首先是制度建設的落實問題。主要體現在透明度與時效性、一把手責任制、主動發布與回應關切等方面。疫情中，盡管政府發布整體上比較透明及時，但也存在瞞報和發布不及時的問題，如山東的監獄疫情、武漢的物資分配、武漢病毒所輿情、武漢中心醫院的醫生感染問題、神醫李躍華事件、冷凍食品傳播等等，都存在回應不及時或不透明，存在著發布意識不夠和發布能力參差不齊，以及管理盲區和制度漏洞的問題。一把手責任制也是我們在新聞發布制度中的明確規定，尤其是關鍵的時候，需要一把手和主要領導出席來穩定人心。盡管我們在新聞發布中看到了不少一把手和主要負責人的身影，但總體比例還是偏低。如在發布規格比較高的廣州，在前100場新聞發布中，廣州市114家新聞發言人單位中，共15位一把手、116位副職出席發布會，特別是市長出席疫情防控新聞發布會，這在全國一線城市中尚屬首次，④但是一把手的比例也只有13%。其他地方就更少了。盡管在發布中對應民眾關切的回應得到了重視，衛建委的新聞發布中還建立了輿情收集的制度，制定了不回避、不躲閃、多回答的發布原則，力爭做到群眾想聽的一定回應，但還是有一些地方不能擺正主動發布和回應關切的關系，主動發布多，回應關切少，很多的提問是配合性的，留下了次生輿情的隱患。

其次是發布技巧和傳播表現的問題。主要體現在傳播口徑、新聞發言人的媒介素養等方面。口徑是信息亂麻中的筋骨和橋梁，也是新聞發布的骨架，特別重要，有原則口徑，也有具體口徑，有態度口徑，也有措施口徑，好的口徑可以讓媒體直接用標題句或金句使用。盡管在新聞發布會上我們看到了很多非常好的口徑，但還是有很多有事實無口徑的現象，甚至出現了口徑混亂或是口徑沖突。口徑混亂也體現了官員的媒介素養，由于口徑混亂和不統一，還引發了早期有些發布會連續“翻車”的現象。新聞發言人的媒介素養還體現在新聞發言人在鏡頭面前的表現，或者低頭念稿、面無表情，或者由于緊張而口誤，或者在鏡頭前語無倫次、形象不佳。當然，無論是官員還是醫療專家，也出現了很多具有較高媒介素養的新聞發言人，很多人還成了輿論領袖。我們總結好的傳播有三個要素：干貨滿滿+真情實感+流暢而有個性的表達。新聞發布水平提升的一個重要方面，就是新聞發言人媒介素養的提升。在當前的視頻傳播時代，媒介素養的提升有一個重要的課題，就是要解決好視頻時代鏡頭前的公共表達問題。

第三是新媒體運用方面的問題。主要體現在發布渠道的擴展、新媒體的多輪傳播和情景傳播等方面。目前的傳播已經從“寂靜的山林”進入到了“喧囂的都市”。新傳播就是在傳統的傳播三要素——事實、受眾、渠道之外，又增加了情感、關系和場景三個新要素。如何適應新傳播，如何在“喧囂的都市”進行二次、多次傳播，讓傳播信息進入毛細血管主動流動，是對我們的考驗。例如，我們在新聞發布中開始重視了故事傳播與情感傳播，但是在傳播的后繼鏈條上開發不夠。如我們在廣東、上海、重慶三省市的網站上找“新聞發布會”，就看到只有一場場新聞發布會的“實錄”，而沒有對發布會內容進行再加工，沒有提要、關鍵詞提煉、動圖、短視頻等的加工，新聞發布鏈條沒有真正進入新媒體傳播領域。當然，也有重視新媒體發布的案例，例如北京市的新聞發布就與新媒體發布同步進行，在新發地疫情新聞發布期間，北京日報客戶端的下載量增加了500萬人次。情景傳播也是新媒體時代情感傳播與視頻傳播的要求，所謂情景傳播就是物理場與心理場的結合，讓情感、關系、場景要素進入傳播領域。在新聞發布會上，我們看到了很多面無表情的新聞發言人，但是我們也看到了聲音哽咽、眼眶濕潤的新聞發言人，在新傳播時代，那些帶著強烈情緒、能夠喚起情感共鳴的內容，才能獲得更好的傳播效果。

第四是國際傳播方面的問題。把握好國內國際傳播兩個大局，是一個巨大的課題，也是一個巨大的難題。在前期中國的獨自抗疫階段，國際傳播比較薄弱。盡管我們也積極通過首腦外交、傳統外交進行了傳播，外交部發言人還開辟了推特的新媒體陣地，盡管國新辦在2020年3月4日、3月16日舉辦了兩場針對境外媒體的全英文發布會，3月5日的記者會還專門介紹了抗擊疫情國際合作的有關情況，不過力度是不夠的。在3月進入了全球抗疫時期之后，我國的媒體也加強了國際傳播的力度，國外的大使頻頻發聲，外交部官員的推特也成了新的陣地，外宣媒體也加大了傳播力度。6月，我國還發布了《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書，列出了抗疫的大量事實回應國際質疑。但西方政客由于抗疫不力甩鍋中國，以及西方媒體的負面宣傳，中國的國際輿論環境依然非常不樂觀。我們面臨嚴峻的國際輿論環境，需要加大改進的力度。不論是大的傳播架構還是具體的議題，傳播基調還是傳播策略，傳播方式還是傳播話語，傳播主體還是傳播平臺，都需要改進。比如在組織機構方面的頂層設計，國際宣傳也應納入聯防聯控機制，國際抗疫合作與國際傳播、國內國際傳播統一協調。在傳播基調和原則方面，不是強調政治或制度，而是強調更基礎更容易被接受的人道、人性、人情。疫情無國界、感同身受、守望相助、人命關天、病毒無情人有情這些理念可以作為我們的原則。在傳播主體方面，要在做好政府傳播的同時做好媒體傳播與民間傳播，用好第三方傳播，用好堅持客觀報道的他國媒體和國際上的“志愿軍”，“團結一切可以團結的力量”。值得注意的是民間的自媒體傳播，用微觀視角講普通人的故事與情感，尤其是在華外國人的自媒體傳播效果很好。在傳播策略方面，在被動防御的同時也要主動出擊，對于焦點問題要準備口徑，也要進行議程設置。在統籌傳播的同時要注意傳播層次，注意傳播的專業化和精準化。疫情中還是專業化的醫生更有發言權。傳播的精準度和對象性是讓傳播真正落地。在經濟文化水平，疫情的發展程度不同的國家和地區，傳播的話語架構亦不同。在傳播方式方面，要擴大平臺、強調移動與可視化傳播，關注情感傳播和人的傳播。其實傳播有一個矩陣，包括政府發布、主流媒體敘事、專業化媒體的深度解析，也包括民間自媒體的鄉土氣傳播。在疫情傳播中我們發現，微觀敘事和情感故事是最打動人的傳播。這些因素都需要納入到我們國際傳播的新聞發布中。

《人類簡史》的作者赫拉利說：“盡管發生了艾滋病和埃博拉的爆發，21世紀流行病導致的死亡在總人口中所占的比例，比石器時代以來的任何時候都低。這是因為人類對病原體的最佳防御不是隔離，而是信息。”⑤新聞發布是信息流動中的最大調節器和穩定器。在后疫情時代，國內輿情改善的同時我們也面臨著國際輿情的惡化，傳播技術發展對輿論引導提出了新要求，輿論引導的機制建設成為國家治理體系與治理能力建設的重要組成部分，這一切都需要我們的政府新聞發布在鞏固現有成果的基礎上，更上一個臺階。

作者：中國傳媒大學教授，博士生導師，國際新聞研究所所長

「注釋」

①《習近平：在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上的講話》，《人民日報》2020年2月24日02版。

②喻發勝、趙振宇：《新形勢下輿論引導機制的構建》，《新聞記者》2011年第1期。

③《189人發布，648次答疑，2次致哀，數讀66場疫情發布會》，《南方都市報》2020年3月6日。

④《敲響疫情防控“定音鼓”》，《南方日報》2020年5月6日A04版。

⑤尤瓦爾·赫拉利：《阻止全球災難，需要重獲失去的信任》，《三聯生活周刊》2020年第12期。

責編：譚震