“錳三角”湖南礦區實施礦產資源開發生態補償思路與對策研究

涂丕程 高浩 羅嬌霞

摘 要：現代生活中，推動社會向前發展的重要經濟活動之一就是礦產資源的開采，我國作為一個資源大國，礦產資源的開采直接影響到我國的經濟發展，但是同時礦產資源的開采容易破壞社會原生環境，削弱環境的生態轉換功能，造成環境污染。為了順應湖南社會發展對礦產資源的需求，在不破壞湖南生態的基礎上，也能保持礦產資源的持續發展，維護良好的生態環境，在分析和總結各地礦產資源對生態環境的補償方法的基礎上，結合前人的研究成果和“錳三角”湖南礦區地方管理政策的特點，提出“錳三角”湖南礦產資源開發生態補償思路和對策建議。

關鍵詞：“錳三角”湖南礦區;生態補償;思路;對策

中圖分類號：F062.2? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）01-0137-03

構建“錳三角”湖南礦區礦產資源開發的生態補償機制，對改善湖南地區含有礦資源開采地方生態系統的功效，讓資源開采的利益發揮到最大，使資源開采與保護環境之間的矛盾最小。國內外學者對礦產資源開發對生態環境補償機制進行了一系列的研究，有了很多相關研究觀點。其中，張復明指出，礦產資源開發的生態補償機制是為了對礦產資源開發的行為進行預防不好的影響發生，以及彌補礦產資源開產中受損或可能受損經濟主體利益的相關制度設計[1]。吳文盛的觀點是礦產資源開發生態補償機制，其中含有定價機制、實施機制和監督保障機制[2]。宋蕾提出了煤炭資源開發生態補償的融資機制、約束機制和激勵機制[3]。曹明德的觀點是，資源收入的合理分配或資源開發相關主體的補償是構建補償機制的充分條件[4]。因此，礦產資源開發生態補償機制的關鍵是運用經濟評價手段反映生態系統服務價值，通過激勵約束調整資源開發活動的成本和效益，避免或減少經濟活動對生態環境的損害行為，以維護可持續的良好生態環境。

一、“錳三角”湖南礦區生態補償存在的主要問題

1.補償方式單一，征收制度不完善。目前，“錳三角”湖南礦區的生態補償經濟手段比較單一，生態補償費征收制度還不完善，運用的經濟手段絕大部分為征收稅費這一種，而其他經濟手段則運用甚少。沒有具體的生態環保主體稅種，相關的稅收措施也比較少;征收對象不明確，征收方式不統一、征收標準不統一，征收的實際數額，遠遠低于土地復墾、地下水治理等生態重建工程費用。

2.缺乏有效資金保障。目前，“錳三角”湖南礦區的生態補償費主要來源是政府的財政投入，由政府設立的環保專項資金進行治理;設立的礦山地質環境恢復治理備用金只是用于礦產開發引發的崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫等地質災害的預防、治理和被破壞的礦山地質環境的恢復，而對由礦產開發造成的諸如環境污染和除地質環境外的生態破壞則沒有相應資金支持;礦產資源生態補償和排污權交易只是剛開始試點，目前還沒有形成完善的生態服務付費機制。對有限的用于生態補償領域的資金，管理也不到位，資金不能集中用于重要生態功能區的保護與建設，而是被分散使用。對于一些影響較大的項目，則重復立項、分頭跟進，造成資金的低效使用和浪費，礦山環境治理效果也不明顯。

3.相關法律法規和技術標準匱乏。目前，我國關于環境和資源的法律法規中，湖南省有關政府制定的各項有關環境保護和資源的各項規章政策中，對于礦區生態補償都只有相關的原則性的要求，而對于各利益相關者的權利、義務、責任等缺乏明確的界定，對補償內容、方式、標準和實施措施也沒有具體規定。有關礦區生態補償的法律法規技術標準的匱乏，不利于礦產資源開發利用過程中對環境的保護和治理。

二、“錳三角”湖南礦區礦產資源開發生態補償思路

在國家會議中，我黨的第十九大會議報告中，其中提出了一條要建立市場化、多樣化的生態補償機制。為了保證“錳三角”湖南礦區礦產資源的有序平安開發，促進“錳三角”礦區礦產資源與人民生活之間的合理開發利用，提議建立一個可掌握的“錳三角”礦區礦產資源開發生態補償機制，規范“錳三角”湖南礦區礦產資源開發的良好行為以及在資源開發的前提下也要保護生態環境兩者的和平統一關系。由于湖南“錳三角”礦區在進行產權轉型過程中，存在有一定的制度障礙，在生態補償活動中缺少市場領導性的產品，所以湖南礦區“錳三角”地區的資源開發對環境化補償融資模式還沒形成，而且市場補償模式也因此受到了限制。

1.采用地雷回收和管轄基金的多樣化模式集資方法。比如說，澳大利亞的關閉地雷基金，其是采用市場經營的操作模式，許可經營礦產的公司經過購買保險和發行債券等方法進行合法集資，而且激勵在開發資源的情況下，還能恢復生態環境功能治理方面取得良好效果的經營者。而面對沒有辦法再繼續資源開發的礦山，政府則請專業恢復治理環境的公司進行對礦山的生態治理。比如，澳大利亞聯合王國設立的廢棄土地贈款用來治理環境[5]。

2.實現補償方式的多樣化的同時，更要注重生態環境的物質補償和功能補償。各相關公司通過溝通商量決定在企業生產時對生態補償的方法和標準。其中，當各企業決定進行經濟補償時，一般表明當地生態環境發生了嚴重的生態環境破壞，并且是在對環境造成無法完全恢復的后果才會有經濟補償。規定企業在對資源開采區域的生態環境治理之外，還需要對周邊生活的居民進行一定的經濟彌補。如，澳大利亞要求企業補償因為資源開發而造成的周圍居民收入減少和社會環境對人的危害。

3.監督和管理嚴格執行“同時發展、管理”制度。巴西政府要求在年度報告中詳細說明礦山環境恢復和管理的過程及成果。在秘魯，國家政府要求對環境造成污染的企業提交一份年度對當地環境的影響報告，并要求政府嚴格檢查當地生態環境的變化。在阿拉斯加，政府則要求開采礦產的企業向國家相關機構提交企業發展對當地生態影響報告，報告包括土地安全、水系統安全、生態安全、空氣污染安全等。

4.英國非常重視礦山地區的生態環境的保護與治理，體現在完善的法律制度中提出要約束礦產資源開發活動的規定，并在準入、監督和圍墾三個方面實現了全方位管理。

5.美國政府有在法律中強調保護環境的重要性，嚴格懲罰破壞環境的行為，規定礦山開采生產中必須保證空氣質量的合格，保持水資源不會被破壞[6]。

三、完善“錳三角”礦區市場化補償的對策

1.推動市場價格機制的健全與運行。在礦區市場化補償中，價格機制是基本的機制之一。在市場化競爭中，由于供求雙方的關聯與制約，形成了市場價格與運行機制。其中，價格機制又涵蓋了價格形成機制與價格調節機制。在“錳三角”礦區資源的開發中，隨著市場中供給與需求關系的變化，價格出現變化，與此同時，價格的變化同樣引發了供求關系的改變與制約。由于價格的變動能夠對社會經濟活動產生重要的影響，改變供求關系。因此，在“錳三角”礦區的資源開發中，構建健全的價格機制，能夠有效地改善供求關系，實現市場的調節，推動礦區生態市場化補償方式的運作。以市場中價格機制的運作，制約、優化礦產資源開發各個利益方的關系，最終實現利益的平衡，實現礦區生態市場化補償的目標[7]。

2.加強生態補償機制法制建設。法制的完善有助于推動“錳三角”礦區市場化補償方式的市場運行。國家應出臺《生態補償法》，以法律的形式明確生態補償的方法、內容及標準。地方政府結合實際情況，制定相應的實施細則，提升生態補償機制的可行性和可操作性。首先，以法律的方式明確生態補償資金的來源，明確各級政府的分工以及投入;其次，以法律的方式確定各級政府的環境目標以及相關責任;再次，生態補償法制保障中以法律或文件的形式涵蓋環境恢復目標、經濟補償手段、相關利益方等;最后，完善優化現有的相關法律法規，部分不適用的條款進行修正或者廢止。

3.堅持生態補償主體多元化。加強對利益相關方的識別，確定核心利益相關者，政府、錳礦開發企業、礦區居民作為核心利益相關方應成為環境治理的共同主體，實現多元化、多渠道的治理。政府部門，包括中央和地方政府、環保部門等作為治理主體，要能夠制定和實施相關法律法規，主導礦區的環境治理。同時，錳礦開發企業運行中，積極參與環境治理，實現經濟與環境的良性循環發展。另外，礦區居民是環境污染的受害者，以群眾監督舉報的方式參與共同治理。礦區環境的共同治理的實現能夠推動環境和經濟效益的最大化發展。構建礦區資源利益相關方共同治理的平臺，政府部門、企業與礦區居民在共治中形成合作的關系，推動污染礦區的環境恢復[8]。

4.進一步提高生態補償標準。生態補償標準的確定依據為生態補償客體的自然成本、生態服務功能價值以及環境治理的成本、生態恢復成本。礦區生態環境的修復和治理是一個漫長而又復雜的過程，耗費時間較長，由于目前我國的生態補償標準較低，大多數企業以貨幣的方式進行補償。核算生態補償標準時，要能夠將生態保護者的直接投入、組織管理費用以及生態保護產生的機會成本、生態破壞回復成本納入。另外，生態服務帶來的價值也應計算在內，具體操作可根據相應比例將產生的部分收益補貼給區政府和礦區居民。合理的補償標準能夠更好地實現生態環境的保護，因此標準適合盡量提高，提高破壞環境的成本，降低企業的環境破壞程度。礦區的生態補償過程中，可直接從國家層面對區域單位的生態足跡進行測算，根據各個區域的經濟情況確定補償標準。

5.促進補償方式多樣化。財政轉移支付與轉型基金此類單純的經濟補償已經逐漸不能夠滿足發展需求，同樣也難以有效改善生態環境保護資金短缺的現狀。因此，要對現有的神態補償機制進行創新，建設以政府為主體、市場協作、大眾參與的全新式生態補償機制，進而將傳統的經濟補償方式豐富為多方位、多樣化的補償機制，推動功能區域的不斷完善，形成自我發展的能力，提升地方政府、企業、居民保護環境的積極性。

6.探索生態補償長效機制。首先，延長生態補償的時間。結合不同生態功能區域的環境需求，制定不同的生態補償時長，保證功能區的生態恢復。其次，有環保、教育等政府部門與社會組織共同參與，構建多方參與的生態補償，加大生態補償宣傳，提升社會對生態補償的認知。尋求適合生態保護需求與建設需求的經濟發展新模式，提升居民水平，使他們成為環境保護與建設的重要力量[9]。

參考文獻：

[1]? 張復明.礦產開發負效應與資源生態環境補償機制研究[J].中國工業經濟，2009，（12）：5-15.

[2]? 吳文盛，孟立賢.我國礦產資源開發生態補償機制研究[J].生態經濟，2010，（5）：168-171.

[3]? 宋蕾.美國礦山修復治理保證金的構建和啟示[J].資源與產業，2011，（1）：46-53.

[4]? 曹明德.對建立生態補償法律機制的再思考[J].中國地質大學學報，2010，（5）：69-75.

[5]? 王彬彬，李曉燕.生態補償的制度建構：政府和市場有效融合[J].政治學研究，2015，（5）：67-81.

[6]? 孔凡斌.建立我國礦產資源生態補償機制研究[J].當代財經，2010，（2）：22-28.

[7]? 張宏.關于建立礦區生態環境恢復補償機制的思考[J].中國煤炭，2008，（3）：5-8.

[8]? 郝慶，孟旭光.對建立礦產資源開發生態補償機制的探討[J].生態經濟，2012，（9）：90-92.

[9]? 羅嬌霞.花垣縣錳礦資源開發生態補償機制構建及路徑選擇研究[D].長沙：中南林業科技大學，2020.