基于外來人口過多城市的基層社會治理

馮孝科

摘 要：改革開放以來，我國東南部地區經濟發展迅速，吸引了大量的外來人口。由于包括社會治安在內的許多公共事業、社會服務相關警力、資源的配置，主要是根據本地戶籍人口確定的，發達地區外來人口過多，必然導致這些地方的治安、社會管理等工作面臨非常大的壓力。針對這種情況，廣東省深圳市寶安區主動適應新時代社會治理新要求，繼承和發揚“楓橋經驗”，深入踐行群眾路線，從2017年起，由區委政法委牽頭、區公安分局負責實施，組建了以“兩長兩員”為主體的“十萬義警”隊伍，發動群防群治力量協同開展“三防一禁”工作，探索出了義警輔助、專群結合的基層社會治理共建共治共享新模式，大大提高了群眾參與轄區治安管理的積極性，提升了城市基層治理水平。

關鍵詞：義警輔助;基層社會治理;群眾路線;共建共治共享

中圖分類號：C912.81? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）01-0117-03

寶安區地處廣東省深圳市西北部，分別與深圳市龍華區、南山區、光明區和廣東省東莞市接壤，經濟發達，位列2018年中國百強區第8名[1]。該區下轄10個街道辦事處，轄區面積占深圳市的1/5，常住人口314.9萬[2]（實有人口554萬，占深圳市的1/4），其中常住非戶籍人口261.1萬，占比高達82.9%，戶籍人口與常住外來人口比例嚴重倒掛。寶安區全區在編民警2 000余人，萬人警力僅為3.9人，不到全國平均值的一半，警情總量連續多年位居全市第一[3]。針對全區復雜的治安形勢和相對薄弱的警力，寶安區從實際出發，堅持問題導向，發動和依靠群眾，大膽進行社會治理探索，對轄區內的出租屋樓棟長、“三小場所”門店長和物業管理員、企業保安員（以下簡稱“兩長兩員”）等隊伍進行整合，將其提升為一支有組織、有訓練、有紀律、有一定戰斗力的義警隊伍，進而將其打造成參與社會治理的群眾基礎和有生力量，抓早抓小，將矛盾和隱患化解在起始、解決在基層，在全區初步形成了政府主導、各方合力、群眾積極參與的社會治理新格局。

一、組建義警的意義

1.組建義警是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的重要舉措。2013年10月，習近平總書記就堅持和發展“楓橋經驗”做出重要指示強調，要適應時代要求，把“楓橋經驗”堅持好、發展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。黨的十九大報告指出，要“打造共建共治共享的社會治理格局”。習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團審議時強調，要創新社會治理體制，拓展外來人口參與社會治理的途徑和方式，加快形成社會治理人人參與、人人盡責的良好局面，廣東要在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列。深圳市寶安區認真貫徹落實中央決策部署和習近平總書記重要指示精神，準確把握和主動適應當前我國社會結構的深刻變化，創新群眾工作方法，以提升組織力為重點，組建以“兩長兩員”為主體的“十萬義警”隊伍，發動群防群治力量協同開展防火、防盜、防暴力恐怖和個人極端行為，以及禁毒工作（以下簡稱“三防一禁”），使各種社會主體積極參與到基層社會治理中，不斷提高新形勢下群眾工作能力和水平。

2.組建義警是社會治理由傳統的維穩模式向共建共治共享模式轉變的重要體現。我國傳統的維穩型社會治理手段主要是以“管制”為主，強調政府對社會結構規制和行動規則的絕對控制，實行統一化管理[4]。這種群防群治模式主要由社區（村）治保會和企事業單位內保構成，群防群治力量主要以當地戶籍人口為主，著力點主要是維護社會穩定，任務主要是防止非戶籍流動人口違法犯罪。隨著外來人口的大量增加，傳統的群防群治力量和模式，難以有效適應經濟發達城市外來人口過多的人員結構和社會治安狀況。深圳市寶安區組建義警，探索建立由傳統的群防群治向以發動外來人口參與社會治理轉變的新模式，全區有8.86萬名義警，90%為非戶籍外來人員[5]，使政府從基層社會治理的單一主體轉變為主導力量，在維護社會穩定的基礎上進一步激發社會活力，一定程度上達到了更廣泛的群防群治、更深層次的共建共治共享的社會治理格局。

3.組建義警是對“警力有限、民力無窮”理念的生動實踐。同全國大多數經濟發達地區一樣，警力緊缺已成為深圳市寶安區公安機關發揮職責作用的障礙之一。面對維護社會政治穩定和社會治安的現實需要，擴充警察人員數量受到編制等因素的制約，招錄輔警、購買社會服務不但需要財政經費保障，而且需要履行一定的工作流程，不易于實現。義警來源于社會大眾，組建義警隊伍無需額外增加政府人員編制和財政的投入，“警民結合、寓警于民。”這種機制，是新時期警民融合、警民共建的有效機制，既充分發揮公安機關職能作用，延長人民警察的工作手臂，又尊重人民群眾主體地位，放手讓人民群眾在消滅隱患、維護穩定、創建平安的實踐中施展才智，著力構筑新時代社會治安防控的警民銅墻鐵壁。

二、義警運行機制

義警，是指自愿、無償地以自己的時間、技能、信息等資源，協助民警開展社會治安防范和公益服務活動的人員[6]。寶安義警由轄區內的樓棟長、門店長、物業管理員、保安員為主體組成，公安機關搭建義警隊伍平臺，設定義警基本條件，通過社區民警、網格員廣泛發動“兩長兩員”自愿報名加入。

1.義警的工作職責。結合“兩長兩員”自身實際和應盡義務，深圳市寶安區公安機關賦予義警以下職責。一是做好內保。樓棟長主要負責做好本樓的人員信息登記，治安消防隱患和吸毒人員、嚴重精神障礙患者等重點人員排查發現并及時報告。門店長主要負責本門店財物安全看護和治安消防隱患排查發現。物業管理員、企業保安員主要負責本區域內治安巡邏、消防隱患排查和發生緊急突發事件及時報告。二是管好周邊。“兩長兩員”要負責落實本棟樓、本門店、本小區、本企業“門前三包”治安消防和交通安全責任。三是聯勤聯防。樓棟長參加本棟樓所在出租屋片區的巡邏、值守勤務，門店長以周或旬定期在門店值守，物業管理員、企業保安員將巡邏范圍向本小區、本企業周邊50米延伸，協助開展“三防一禁”工作。四是參與處突。大型商場、客運站等重點場所義警組建4人戰斗小組，配備反恐裝備，在場所內部及周邊開展巡邏防控，經常性拉練、演練，形成習慣，真正做到突發事件“一呼百應”。

2.義警的管理機制。通過搭建科學高效的管理體系，依托信息化力量，強化對義警隊伍的指揮管理。一是構建組織管理體系，實現指揮調動有序。區公安分局設立義警巡邏防控指揮部，10個街道設立義警巡邏防控大隊，24個派出所設立義警巡邏防控中隊，392個警區設立義警巡邏防控分隊，4 833個網格設立義警巡邏防控組，構建“1+10+24+392+4833”的塔式管理體系[7]。社區民警負責義警隊伍的勤務安排，并明確責任區域、巡查路線、排班分工等。其中，每名網格員人均指揮義警20人，每名社區警長人均指揮義警100人，成建制開展治安消防大巡邏大防控行動。二是依托信息化管控平臺，實現聯勤聯動。緊緊依托義警智慧管控平臺，通過給義警手機安裝APP、配發對講機、建立微信群等方式做好通訊保障，建立傳輸基站，設立對講總臺，通過實名防控、單兵指揮、網格布巡和信息動態采集等方式，對義警實時指揮調度和“點對點”布防，做到隊伍管理信息化、指揮調度可視化、勤務安排精細化、巡邏防控網格化。三是統一勤務安排，形成工作合力。社區民警按照勤務安排機制，以數字化、表格化、責任化為標準，以義警本身工作地周邊500米范圍為區域，設置巡邏、值守點或簽到點，將巡邏勤務分解細化到每一個路段、每個時段、每名隊員。

3.義警的隊建機制。通過對義警統一裝備、開展培訓和獎懲等方式，提升隊伍的戰斗力。一是統一裝備。義警統一外穿“寶安義警”馬甲、佩戴“寶安義警”胸徽。義警上崗時全部別肩燈、戴帽子、掛哨子、拎棍子（防護性護衛棍）。每個巡邏防控組至少配備一臺對講機，每個巡邏防控分隊建立微信群，所有隊員安裝義警智慧管控APP，實時接受指揮調度和“點對點”布防。二是定期培訓。區公安分局組織精干警力編寫義警培訓教材，對全區義警隊伍開展定期集中培訓，重點培訓義警如何使用配發裝備、如何執行常規任務和如何處置緊急情況，提升義警業務技能。三是統一獎勵。制定義警治安貢獻工時標準，對物業管理員、企業保安員義警，依據服務工時多少和服務業績好壞，對其所在的公司、企事業單位進行一至五星級評定，頒發星級證書和標志卡，以此激發各單位參與義警組建工作的積極性。對樓棟長、門店長義警，按照治安貢獻工時標準，對其個人進行一至五星級評定，依托街道平安促進會，對生活困難的優秀義警給予慰問資助，對協助抓獲犯罪嫌疑人等表現突出的義警給予表彰獎勵，對榮獲義警志愿服務獎項以及表現優異的義警，在子女入學、申請入戶指標和政策性保障住房等方面提供支持幫助，最大限度地激發群眾加入義警隊伍的積極性。2018年，寶安區獎勵10名優秀義警成功入戶，今年已落實20名義警入戶指標[8]。

三、義警輔助模式的成效

義警輔助模式為深圳市寶安區的基層社會治理工作帶來了無窮的力量支持和新的活力，使個別群眾“個人參與”轉變為社會化全民響應的“機制化共建”，該區社會始終保持穩定有序，治安環境不斷改善，刑事發案率逐年下降，群眾安全感和滿意度持續提高。

1.初步形成了社會治理專群結合新模式。義警既是人民群眾的一員，能第一時間發現身邊的各類問題隱患，又肩負著社會治安防范責任，能將發現的社會治安問題及時報告警察并參與防范處置，真正實現問題早發現、早預警、早處置。深圳市寶安區義警組建以來，累計排查消防隱患1.2萬余處，先期處置火警300余起，2018年全區實現重大火災事故零發生。2019年上半年，全區發生勞資糾紛43宗，均在企業廠區內提前化解，未引發到省市區上訪的群體性事件，企業保安員義警在發現和預警方面發揮了重要作用。依托義警管控平臺的智慧調度，義警與警察聯勤聯動，形成了突發事件義警1分鐘到達現場的快速處置體系。2020年6月28日，深圳市社會面巡邏防控現場會在寶安召開，總結推廣“十萬義警”模式，推進全市社會面治安防控水平升級。

2.促進了社會治安狀況根本好轉。義警組建以來，累計協助公安機關破獲盜竊案件181宗，寶安區盜竊警情從2016年的31 051起下降到2018年的17 374起，年均降幅25.1%;累計開展面對面禁毒宣傳200余萬人次，寶安萬人吸毒人數從2016年的45.07下降到2018年的20.64。組建義警有效提高了社會面見警率和震懾效果，寶安區兩搶、飛搶、命案等重點警情創歷史新低，尤其是飛車搶奪警情，2018年全區首次實現零發生，寶安區刑事治安總警情同比下降24.1%，其中兩搶警情同比下降55.6%，盜竊警情同比下降27.8%，詐騙警情同比下降2.6%，黃賭毒警情同比下降51.8%[9]。社會治安形勢的根本好轉得到了轄區群眾的充分認可，由第三方開展的民意測評數據顯示，2018年度寶安區群眾安全感第三方測評得分87.38，政法工作滿意度測評得分84.01，均為開展測評工作以來最高分[10]，群眾安全感、滿意度顯著提高。

3.強化了群眾參與社會治理的責任意識。外來務工人員被賦予義警身份后，自己管理自己，自己監督自己，自己服務自己，在參與社會治理共建共治共享中找到了社會歸屬感、提升了自身價值，同時又共享了社會平安。人民群眾參與聯勤聯防聯動的社會責任意識得到強化，助力最大限度屯警街面、最大范圍覆蓋社會面、最快速度抵達現場、最大程度降低損失，緊急突發事件的快速處置體系有了保障。義警的奉獻精神與義工的公益精神相互促進，激發了全社會主動參與社會治理的熱情，共建共享共治的理念深入人心，聯勤聯防聯動的機制落到了實處，寶安群眾由“各人自掃門前雪”到“一方有難八方支援”，初步形成了社會治理人人參與、人人盡責的良好局面。

四、總結與思考

2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大上強調，打造共建共治共享的社會治理格局，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。從全國層面上說，深圳等發達地區經濟社會發展位于前列，其面臨的社會治理問題相對其他地區往往帶有一定的“提前量”，工作探索也因此具有相應的先行性和參考價值。深圳市寶安區針對外來人口過多的特點，通過義警輔助模式進行基層社會治理的實踐，找準了深入貫徹落實習近平總書記重要講話精神的關鍵節點，繼承發揚了依靠群眾就地化解矛盾的“楓橋經驗”，同時也是“提高公民參與能力、創造參與條件的完善參與制度”[11]，重構基層治理模式的生動實踐。

社會治理的發展實踐表明，人類社會越發達，社會治理的具體目標設定就越靠向維護公共利益、提供公共服務以及保障社會公平與公正等方面[12]。從深圳市寶安區義警輔助模式實踐中，我們可以認識到以下幾點。

1.基層社會治理要堅持問題導向。要在全面把握基層社會治理中的實際問題、主要矛盾的基礎上，有針對性地圍繞問題的解決進行具體分析，并確定符合當地實際的制度安排。

2.基層社會治理要堅持群眾路線。人民群眾是基層社會治理的主體，能夠根據本地、本人的實際情況，積極發揮主觀能動性，為基層社會治理創造性地的提出新辦法、新舉措，貢獻才智和汗水。

3.基層社會治理要因地制宜。我國經濟社會發展不平衡，各地基層社會治理工作要在遵循中央指導精神的基礎上，結合本地區經濟發展、人文地理、資源稟賦、產業特色等條件，秉持因地制宜原則，呈現多元發展的樣態。

4.基層社會治理要注重制度建設。應牢固樹立法治思維意識，在深入推進社會主義法治國家、法治社會建設的背景下開展基層社會治理，注重把基層社會治理中的新思路、新做法提煉、上升為制度機制，保障其規范性、有效性和強制性。

當然，由于義警輔助模式實行時間并不長，隨著實踐的深入，義警的人選范圍、工作職責等也存在需要進行調整、改進和充實的問題，有些制度機制還需要進一步的總結和完善。但深圳市寶安區在依法治國，深入推進法治國家和法治建設的社會背景下，針對城市社會狀況的發展變化，積極探索基層社會治理的新模式、新方法的思路和實踐非常值得肯定。

參考文獻：

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[10]? 掃黑除惡進行時 寶安取得階段性成效[N].壹深圳，2019-05-14.

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[12]? 孫曉莉.西方國家政府社會治理的理念及其啟示[J] .社會科學研究，2005，（2）.