淮河污染治理機制創新與PPP模式探討

許安

摘 要：近年來，淮河流域污染日趨嚴重，極端事件頻發，嚴重破壞了生態環境，制約著經濟發展。多年來，從中央到地方政府出臺了一系列政策促進淮河流域的污染治理，然而在治理過程中長期存在跨流域政府“搭便車”的現象。因此，針對淮河污染治理存在的問題，提出創新官員考核評價體系和競爭機制、建立合理的生態補償機制、推進淮河污染治理PPP項目的建設等對策，以提高污染治理的效率。

關鍵詞：污染治理;生態補償機制;PPP模式

中圖分類號：P942? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）02-0117-03

淮河位于我國東部，是我國七大河流之一。20世紀70年代以來，淮河污染日益嚴重。為此，政府出臺了一系列政策，經過近20多年的努力，雖然淮河水質有了明顯改善，但水污染情況仍然嚴重。據2018年《淮河片水資源公報》顯示，2018年淮河流域46條跨省河流50個省界斷面共監測1 152次，按照22項全因子評價，水質達標測試比例為51.7%?；春游廴局卫砭哂休^強的外部性，從區域公共產品供給角度研究淮河污染治理，意味著可以從跨地區政府的協同合作以及市場機制與社會機制的引入來解決當前淮河污染治理的困境。

一、淮河污染治理的現狀分析

（一）淮河水質現狀

如圖1所示，從整體上看淮河水質達標比例呈上升趨勢。2011—2018年淮河水質達標比例從36.8%上升至51.7%。但水質反復的情況依然存在，例如，2011—2014年水質達標比例從36.8%上升至50.5%，2014—2016年從50.5%下降至42.1%，2016—2018年又從42.1%上升至51.7%。分省來看，各省水質也呈整體好轉，但存在反復的現象。水質達標比例由高到低依次為湖北、山東、安徽、江蘇、河南。

（二）淮河治污現狀

淮河治污情況可以根據2011—2018年《淮河水資源公報》統計的淮委組織流域水利部門對淮河流域172個城鎮2 386個入河排污口的實際測算掌握，如圖2所示。

從整體上看，淮河流域廢污水排放量呈上升趨勢。2011—2017年，廢污水排放量由51.05億噸增長至64.90億噸，增加了27.13%;2018年有所下降，但幅度較小。從各省數據看，廢污水排放量由高到低依次為河南、江蘇、安徽、山東，各省廢污水排放量呈波動上升趨勢，說明各省污染治理呈現運動式的特點，淮河流域廢污水排放沒有得到有效控制。

淮河治污一直受到高度關注，從“九五”至“十三五”，政府出臺了強制關閉高耗能、高污染企業，修建污水處理廠等一系列政策。但實際完成中，任務目標并沒有很好實現。截至2005年2月，淮河流域水污染防治“十五”計劃項目完工率僅達31%，在建工程達47%，余下項目尚未開工?！笆晃濉逼陂g，污水處理廠建設項目共59項，已完成僅12項，在建32項，未動工15項。“十二五”期間多省市淮河污染防治項目建設也存在不達標的現象，如國家規定2014年項目完工率應達70%，但截至2014年末，江蘇省南通市，完成率僅42.9%。“十三五”期間淮河流域主要污染物入河排放量也經常超過水功能區限制排放量。

二、淮河污染治理存在的問題

（一）政府重視程度不足

相比較政治、經濟問題，淮河污染問題未引起政府的充分重視。如上文分析中2011—2018年淮河流域廢污水排放量由51.05億噸上升至64.61億噸，呈波動上升趨勢。而媒體報道中部分地方存在水質檢測前的“緊急動員”情況，說明政府并沒有真正對淮河污染加以重視，在治理過程中更多表現出一種運動式執行。造成這種局面的主要原因是官員的考核機制不合理。首先，考核指標不合理。官員任期內GDP的增長速度、當地的基礎設施等政績工程是決定官員能否通過考核獲得晉升的主要因素，考核指標過于單一。這使得議程設定中地方政府對于經濟、政治等問題的重視超過淮河流域污染治理等問題，也使得政府缺乏服務意識，忽視公眾需求。其次，評價指標含義過于狹隘，如只追求GDP的增長速度而忽視GDP的增長質量。再次，有些考核晉升流于形式，最近幾年政府也提出綠色GDP、生態、民生等方面的考核指標，但距離真正落實還有很大的差距。例如，雖然政府頒布了淮河流域治理相關政策，但由于淮河流域經濟相對落后，當地大都是粗放型的發展模式，地方政府間相互競爭，某些政府片面追求經濟效益，忽視生態效益，最終導致淮河流域污染治理這種區域公共產品供給不足[1]。

（二）淮河污染治理存在“搭便車”

在主要污染物入河排放量中，直至2018年化學需氧量排放安徽、江蘇、山東三省仍超標，僅河南省達標，而河南是淮河上游，說明下游省份政府仍存在“搭便車”的現象[2]。具體見表2。

目前，淮河污染治理省際生態補償機制仍在探討中，使得上游政府省份承擔淮河污染治理的大量成本，卻沒得到相應的回報，所以“搭便車”盛行，使得地方政府缺乏長期治污的積極性，以致區域公共產品供給不足[3]，表現為淮河水質也呈現反復的現象。另外，在淮河污染防治項目中，下游的江蘇省完工率明顯偏低，如“十二五”規劃項目中，2014年江蘇省僅徐州市達標，南通市完工率僅為42.9%。原因在于淮河污染治理作為一項區域公共產品，具有較強的正外部效應，政府可以享受淮河污染治理帶來的好處，卻不需要承擔相應的成本[4]。對于單個博弈地區而言，“搭便車”是占優策略，但單個地區的理性導致的結果是集體的不理性，因為區域公共產品得不到供給，最終導致各地區無“便車”可搭，即各個政府的“搭便車”心理導致區域公共產品得不到有效提供。

（三）污染治理資金不足

淮河治污“九五”規劃中原定投入166億，實際只投入110億元。“十五”計劃投入256億元，計劃資金到位不足40%;共安排488個項目，截至2004年只完成80多個治污項目，完成率不足1/3?！笆晃濉庇媱澩顿Y306.65億元，共安排655個項目，由于資金不到位，城鎮污水處理項目完工率僅為64.8%。“十二五”期間，截至2014年江蘇省淮河治污項目建設僅徐州一市達標。由于資金不足，污水治理廠等水污染治理設施建設緩慢，處理效率低下，已經成為影響流域內水質的關鍵因素。

治污資金不足的主要原因在于供給主體過于單一，治污基礎設施建設資金主要來自政府，地方資金除了少部分來自中央治污專項資金和省級引導資金扶持外，主要來自地方政府投入、國債資金、銀行貸款等。以江蘇省為例，江蘇省政府“十三五”淮河流域水污染防治規劃（2016—2020）中列明，“十二五”規劃中工程投入治污資金120.6億元。2011—2013年江蘇省獲得中央“三河三湖”治污資金補助13.2億元，占已投入治污資金的7.5%。2014年中央取消了“三河三湖”補助，2015年江蘇省獲得省級環保引導專項資金補助9 200萬元，地方政府投入資金占比約88.29%，加大了地方財政負擔。同時，由于缺乏市場機制，未能實現資源的最優配置，政府也未能正視社會公眾在資金供給及監督中的地位，未能使得有限資金實現效用最大化。

三、淮河流域污染治理的對策建議

（一）創新地方官員考核評價體系和競爭機制

樹立綠色GDP理念，將污染治理等環境指標納入行政考核體系，并落實到位。減少非常態的運動式治理，通過地方官員考核晉升機制激勵上游政府做好排污治理工作，實現跨界河流污染治理合作由被動向主動轉變，由突發性污染治理轉向連續性防治，由治標轉為治本。將民生考核指標納入考核體系，提高公眾公共事務參與度，保證公眾議程向正式議程轉換渠道通暢，及時發現公眾需求，更好實現財政目標，提供公眾真正所需的公共產品，如淮河流域污染治理，滿足公共需要。

（二）加大財政支持生態補償機制的構建

構建生態補償機制過程中，可以選擇由成本敏感性較低而收益較高的地區作為區域公共產品供給的“領導者”，承擔主體責任，也可以對經濟實力較弱的地區實施選擇性激勵?，F實中，“領導者”通常不愿意對弱勢地區進行補償，這就要求由中央政府或者跨流域管理機構負責調配資源，進行橫向補償。比如，健全上下游排污權交易體系，由中央政府或者淮河水利委員會確定排污總量，根據跨流域省份產業、經濟等情況進行分配;同時，從立法上保證排污權橫向交易的合法性，健全排污權交易二級市場，真正實現橫向間的淮河污染治理生態補償。而目前在橫向生態補償建立過程中，可以先由縱向補償進行過渡，即由中央政府對弱勢地區進行激勵，以提高地方政府供給積極性。當然，還需要通過預算保證?？顚Ｓ?，輔以適當的懲罰機制以防止地方政府的投機行為。

（三）推進淮河污染治理PPP項目的構建

在區域公共產品的供給中，引入社會資本能夠降低地方財政壓力，加強資金監管，提高服務質量，因此可以考慮在淮河污染治理中推進PPP項目的構建，以緩解治污資金不足的問題。但公私合作的PPP模式存在著雙方風險共擔、利益共享的特征，加之項目本身的特點，導致其具有復雜多變的風險因素。國內外的失敗案例，如墨西哥收費公路工程項目、杭州灣跨海大橋等項目，很好地印證了風險把控的準確與否已然成為PPP項目成敗的關鍵。因此，在推進淮河污染治理PPP項目時，要格外注意完工風險和利益分配風險。

參考文獻：

[1]? 石英華，胡曉莉.“一帶一路”區域性公共產品供給：挑戰與對策[J].財政科學，2018，（11）：63-69.

[2]? 李光武.外溢性公共品供給博弈分析及供給方式選擇——以跨界污染治理為例[J].地方財政研究，2017，（7）：57-62.

[3]? 張晶鑫.財政分權、中央政府對地方政府治理環境污染的激勵機制——基于委托-代理模型分析[J].現代商貿工業，2019，（1）：105-106.

[4]? 王利.山西省民營企業參與PPP項目的難點與思考[J].中國財政，2019，（22）：64-66.