關于省級國有資本投資運營公司發展與路徑選擇

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摘要：隨著中央和地方不斷進行國有資本投資運營公司的試點發展，國有資本投資運營公司成為深化國企改革的重要舉措。文章通過梳理江蘇、浙江、山西和天津國有資本投資運營公司的試點改革，總結出四大類地方國有資本投資運營公司的發展路徑。結合當前省級國有平臺公司轉型資本投資運營公司所面臨的問題，提出以功能類國企作為突破口、精簡總部、引入專職外部董事、提高資產證券化程度等方面的具體建議，找出適合非沿海省份改組省級國有資本投資運營公司的有效路徑。

關鍵詞：國有資本投資運營公司;功能類;專職外部董事;資產證券化

隨著國企改革不斷深化，國資管理體制轉型迫在眉睫。當前多數省級國有企業規模和政策支持上在本省中處于優勢地位，但由于或多或少存在“政企不分”的現象，在一定程度上制約了國有資產的運營效率和經營成果。為優化國資監管模式，盡量減少行政干預，提高國有資產保值增值率，組建或轉型若干國有資本投資運營公司成為“重要突破口”。

一、文獻綜述

胡鋒（2017）提出應結合目前國有企業的分類改革來指導國有資本投資運營公司的國有資本投向;何小鋼（2018）在總結鑒山東、重慶和廣東省國有平臺公司改組和轉型為國有資本投資運營公司經驗基礎上，提出要持續推進出資人履職方式的去行政化，分類定位、管理發展，完善管控模式，坐實國有資本投資運營公司。潘澤清（2018）通過構建國有資本投資運營公司的CV分析框架，提出國有企業是否合適轉型為國有資本投資運營公司應基于協同效應的基礎上考慮成本價值大小;辛宇（2019）基于國企族系視角，通過對國有資本投資運營公司分類管理的管控模式和治理結構安排，找出促進國有經濟高質量發展的路徑。李郡（2019）通過對國有資本投資運營公司改革試點工作進行系統梳理，建議理順政府、國資委和國有資本投資運營公司之間的關系，發揮平臺作用，創新內部經營機制，提升公司管資本的能力，完善國有資本投資運營公司改革試點配套政策。王偉紅（2019）認為通過落實功能定位，明確權責邊界，不斷完善國有資本投資運營公司治理結構，在優化組織架構、調整公司管控模式基礎上，提升國有資本投資運營公司資本運作能力。

上述相關研究文獻對國有資本投資運營公司提出了獨到的見解，但是對其具體組建、運營模式缺乏深入研究，并且更多的是停留在理論層面，缺乏對實務中探索的解讀。因此結合當前國有資本投資運營公司實務發展現狀，探討適合大部分非沿海發達省份的省級國有資本投資運營公司的改革組建更有理論和實踐意義。

二、國有資本投資運營公司改革現狀

（一）國家政策層面現狀

2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出改革現行的國有資本經營體制，將具備條件的企業改組為國有資本投資運營公司。2015年《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》提出國有資本投資公司和運營公司的運營模式：投資公司以服務國家戰略、提升產業競爭力為目標，在重要行業和關鍵領域開展投資、產業培育和資本整合;運營公司主要為提升國有資本運營效率，通過股權運作等市場化方式促進國有資本流動，從而實現國有資本保值增值。2018年，政府發布《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，明確國有資本投資、運營公司的功能定位，對其治理結構、運行模式和監督約束機制作出框架性指導意見。其中，國有資本投資公司的主要功能定位是優化國有資本產業布局，提升國有產業競爭實力;國有資本運營公司的主要功能定位是以財務性投資為主，通過股權運作等方式有序進退，盤活存量資本，提高國有資本投資回報率。

（二）中央企業國有資本投資運營公司實踐現狀

截至2019年年底，共21家央企納入國有資本投資運營公司納入試點范圍，其中國有資本投資公司有19家，國有資本運營公司有2家。國投、中交集團、招商局集團等19家試點央企，嚴格落實國務院國資委試點國投資本投資公司決定，發揮自身優勢，以投融資及項目建設為主，圍繞國家戰略和國有資產保值增值，發揮投資資源引導作用;誠通集團、中國國新作為首批國有資本運營公司進行試點，通過成立國有資本風險投資基金等數支基金，以基金作為資本載體，提高國有資本投資回報。

（三）省級國有資本投資運營公司實踐現狀

近些年來，各地方國資不斷嘗試國有資本投資運營公司試點，各省結合自身情況相繼試點地方國有資本投資運營公司，其中以省級公司為主。經梳理，按照設立類型分為現有公司轉設和完全新設;按照公司主營業務類型分為功能類和資本類。

1. 轉設功能類

以江蘇省國信資產管理集團有限公司為代表，作為業態繁多的省級骨干功能類國有獨資公司，具備改組為國有資本投資運營公司的先天條件。目前大多數省份地方國資采取此種方式試點國有資本投資運營公司改革，改革難度相對較小。

2. 新設功能類

以山西省國有資本運營有限公司為代表，為全國省級層面第一家全局性、戰略性、唯一性的國有資本運營公司，整合山西省屬國企資源，根據山西省國資委授權履行對省屬國企的出資人職責。此種國有資本投資運營公司承接原省國資委部分職能，為省國資委代管省屬企業，這種新設“小國資委”的方式可以減少政府部門行政干預，以企業思維管理國企，簡政放權不斷提高國有企業市場化程度。但簡單的集團劃轉組建的“航母式”國有資本投資運營公司經營效率如何，能否對劃轉來的省屬企業進行有效管理仍需觀察檢驗。

3. 轉設資本類

以浙江省國有資本運營有限公司為代表，在原有資產經營公司基礎上，注入部分金融資產，將其改組為以資本運作、基金投資為主業的國有資本運營公司。由于旗下公司基本為基金公司、資產管理公司等金融輕資產公司，不像功能類公司旗下眾多實體行業資產。資本類國有資本投資運營公司相比功能類公司更符合中央對國有資本運營公司的定義。

4. 新設資本類

以天津國有資本投資運營有限公司為代表，地方國資委新設國有資本投資運營公司，以市場化、專業化、證券化為導向，專注投行基金模式，優化國有資本投向，推動優化國有經濟布局結構。此種方式通過將其打造為“地方國資貼身投行管家”的模式，提高國有資本配置效率，實現國有資產保值增值。

三、省級國有平臺公司轉型資本投資運營公司面臨的問題

正如前文所述，大部分省份通過轉設功能類方式試點組建省級國有資本投資運營公司。大型省級國有平臺公司作為優質的轉設標的具備快速改組為國有資本投資運營公司的有利條件，但在實務中，此類型公司轉型為國有資本投資運營公司仍會遇到較大阻力。

目前大型省級國有集團公司主要分為兩大類：一是圍繞集團本部形成的資源類產業集團，多定位為競爭類國有企業;二是在原政府融資平臺公司基礎上發展轉型形成的集團公司，多定位為功能類或公益類國有企業。競爭類和公益類集團公司聚焦主業發展，定位清晰，轉型迫切性不強;而功能類集團公司大多呈多業態發展，下屬子公司及控股公司涉及眾多行業，涉及優勢行業和劣勢行業，在當前地方國資普遍資產證券化程度較低的現狀下，涉及部分落后產能的行業在現有模式下較難實現有效退出，造成部分國有資本經營效率偏低。如何提高資產流動性，快速優化自身資產資本結構是需要重點解決的問題。

省級功能類集團公司承擔著省級投資建設任務，前期多數投向電力、水泥、有色金屬、基建等實業板塊，后期隨著經濟發展及公司轉型需要，陸續進入貿易、高新技術、金融及類金融行業。在資產及收入規模迅速擴張的同時，傳統的集權管理模式已無法適應新發展階段的要求，粗曠的管理風格造成經營風險逐步積累、暴露甚至引發重大損失。因此管理水平、企業文化等方面仍是制約省級國有平臺公司快速轉型為國有資本投資運營公司的較大“軟障礙”。

四、組建與改革省級國有資本投資運營公司有效路徑

（一）以現有功能類集團公司作為突破口，試點改組國有資本投資運營公司

除沿海發達地區外，大部分省份當前省內經濟環境尚不具備組建資本類國有資本投資運營公司的條件。因此選取功能類國有集團公司并將其改組為國有資本投資運營公司是大部分省份的最優選擇。選取一到兩家公司作為試點可以更容易積累改革經驗，減少改組失敗風險，為進一步推廣打下基礎。

（二）國資委等監管部門通過制定“監管負面清單”適度放權，激發企業活力

國資監管機構通過制定“監管負面清單”減少對國有資本運營公司的行政干涉，將部分股東權利適度下放，保留重要且必要的股東權利，進而提升公司的決策效率和市場適應能力。

（三）精簡集團總部，專業的“小平臺”撬動優質的“大產業”

定位于國有資本投資運營公司發展理念，精簡總部機構，引入市場化的專業人才，高效管理運作產業資本。通過發起母子基金方式，引導子基金投向高附加值行業，為具備良好前景的產業“輸血”，支持省內重點產業發展，擇時退出實現國有資本增值。通過專業的基金小平臺撬動區域大產業發展，真正發揮國有資本投資運營公司“平臺”作用。

（四）優化治理結構，引入專職外部董事和職業經理人

國資監管機構向國有資本投資運營公司派駐專職外部董事，強化監管考核，通過“專業的人”和“專門的人”對國有資本投資運營公司實施有效控制;公司通過獵頭等獨立第三方機構引入職業經理人，通過市場化契約優化公司治理結構，提升公司治理水平和管理效率。

（五）優化產業結構，提高資產證券化程度，通過產業基金等資本方式“進退自如”

通過產業基金或證券交易所等渠道，優化自身產業結構，不斷提升資產證券化水平，提高資產流動性，真正做到“投融管退”，發揮國有資本投資運營公司國有資產保值增值的作用。

參考文獻：

[1]袁東明，陶平生.國有資本投資運營公司的運行與治理機制[J].發展研究，2015（06）：7-13.

[2]胡峰，黃速建.對國有資本投資公司和運營公司的再認識[J].經濟體制改革，2017（06）：98-103.

[3]何小鋼.國有資本投資、運營公司改革試點成效及啟示[J].經濟縱橫，2017（11）：45-52.

[4]潘澤清.組建國有資本投資運營公司的CV分析框架及其應用[J].經濟研究參考，2018（07）：38-45.

[5]李郡.國有資本投資、運營公司改革試點：意義、環節和深化路徑[J].上海市經濟管理干部學院學報，2019（09）：1-9.

[6]辛宇.國有資本投資、運營公司與國有經濟的高質量發展——基于國企族系的視角[J].財會月刊，2019（11）：3-8.

（作者單位：廣西鐵投產業投資集團有限公司）