政策工具視角下農業現代化政策文本分析

廖紫薇

（江西財經大學，江西 南昌 330013）

實現農業農村現代化是實施鄉村振興戰略的總目標，農業現代化發展需要政府作為掌舵人給予支持與引導。我國政府從各個角度出發，出臺了一系列促進農業現代化的政策，對我國農業經濟的發展產生了很大的影響。然而，已出臺的農業現代化政策是否取得了最優成效，政策之間的協同是否合理、是否存在沖突，政策存在哪些漏洞以及該如何優化等，還需要深入研究。

本文通過質性分析軟件NVivo12，對近十年國家層面出臺的有關農業現代化政策進行深入挖掘，逐步編碼政策內容，總結出政府所使用的一系列政策工具。筆者從政策工具維度與政策目標維度構建二維分析模型，并據此進行政策文本量化分析，以此研究我國農業現代化的發展規律。

1 基于政策工具的農業現代化政策分析框架

本文從政策工具維度（X維）和農業現代化政策目標維度（Y維）兩個維度構建農業現代化政策工具二維分析框架。

1.1 政策工具維度

政策工具是政府為達成一定的政策目標而采用的具體方式和手段。在政策量化分析中，政策工具可以根據研究目的、研究對象等靈活選擇不同的分類方式［1］。根據國家級政策文件的梳理分析，可將政策工具分為供給型、需求型和環境型三大類。供給型政策工具是促進農業現代化發展的直接推手，即政府直接提供政策資源和資源條件；需求型政策工具是政府通過激勵、購買等一系列舉措，加大農產品的市場需求，促進農業經濟發展和相關資源流通；環境型政策工具主要是通過優化農業現代化發展的外部環境，如通過對法律、措施、規劃和稅收的完善，間接促進農業現代化的發展。

1.2 農業現代化政策目標維度

基于多角度審視農業現代化進程的原則，本文引入農業現代化政策目標作為第二個維度，包含農業生產體系構建、農業經營體系構建和農業產業體系構建。農業生產體系由傳統的只關注產量標準，到引入信息化、機械化，最后向農業現代化生產不斷前進。過去我國的農業經營主要是依靠個體銷售，2014年起國家大力扶持新型農業經營主體發展產業化經營方式，自此我國現代化經營體系逐步建立并穩步發展。農業產業體系最初只是單一地出售農產品，隨著農業現代化進程的推進以及一二三產業的融合發展，我國的農業產業體系得到了質的飛躍［2］。

2 政策文本選取與研究方法

2.1 政策文本選取

政策文本數據均來自“北大法寶數據庫”，以2011—2021年為時間區間，搜索關鍵詞為“農業現代化”“現代農業”等，政策制定主體為國務院、國務院辦公廳及其所屬機構，共檢索出中央法規、部門條例等42個。為確保政策文本的全面性及代表性，最終篩選出25個與農業現代化相關性最強的國家層面政策文本。

2.2 研究方法

NVivo12是一款功能強大的質性分析軟件，能高效整理、提煉和分析政策文本中的數據。筆者將篩選出來的25個政策文本導入軟件，通過逐句閱讀，將政策中的關鍵詞拖至節點區，進行初級編碼；而后對初始編碼進行優化和聚焦，剔除無效概念，最終得到429個編碼點；再運用“自動聚類”的功能對編碼點進行聚類，然后根據“內容分析法”對政策文本中的具體條例進行分析。參考現有文獻提出的政策工具類別，結合分析政策的內涵和要素進行分析，可以得出：我國農業現代化政策文本中涉及的政策工具可以分為三大類，包括供給型政策工具（包括公共服務、人才培育、資金投入、基礎設施建設和科學技術支持五個具體政策工具）、需求型政策工具（包括政府采購、貿易管制、社會資本和產銷對接四個具體政策工具）、環境型政策工具（包括目標規劃、稅收優惠、法規管制和策略性措施四個具體政策工具）。

圖1 農業現代化政策工具二維分析框架

3 農業現代化政策工具量化分析

3.1 X維度分析

從政策工具維度來看，農業現代化政策工具分布的差異化較為明顯。首先，公共服務、基礎設施建設及資金投入力度較大，分別為14.22%、12.35%、10.96%，而這又是供給型政策工具中最主要的工具，說明目前我國的農業現代化仍然是以政府為主導，靠政府直接提供資源和服務來推動現代化進程。其次，稅收優惠、法規管制和策略性措施占比緊隨其后，稍低于10%，政府通過激勵與保障措施為現代農業的發展提供了公平有序的市場環境。從表3可以看到，在我國農業現代化政策工具中，對社會資本引入的強調較少，僅占2.56%。

3.2 Y維度分析

從政策目標維度看，國家政策對農業現代化發展中的生產體系、經營體系、產業體系構建提供了較為均衡的支持。其中，支持產業體系構建的政策最多，高達159次，占比37.7%，表明中國農業現代化政策多致力于推動農業產業結構轉型升級，構建現代農業產業體系；支持生產體系構建（32.63%）和經營體系構建（30.3%）的政策相對均衡。近年來，我國通過將各種先進適用技術注入農業，解放了農業生產力，糧食產量逐年提高。同時，國家大力培育新型農業經營主體，發展多種形式的適度規模經營，健全農業社會化服務體系，有效化解了農業生產問題和挑戰，保障了農業健康發展。

3.3 二維交互分析

在政策工具與政策文本二維分析下，發現二者交互關系顯著。在農業生產體系構建中，供給型政策工具占比62.86%，而在供給型政策工具中，農業生產體系占42.11%，說明兩者關系強度大，互相影響的程度高。在農業經營體系建設中，供給型政策工具和環境型政策工具分別占比40.77%和43.08%，體現了供給型政策工具和環境性政策工具的使用能極大地促進農業經營體系建設。在農業產業體系建設中，供給型政策工具與環境型政策工具分別占比42.77%和40.88%，由此可以看出：國家的直接扶持和創造公平和諧的市場環境對產業體系建設尤為重要。綜合上述分析，可以看出：目前我國農業現代化政策中需求型政策工具整體占比較低，導致其對政策目標實施的影響性偏小。

4 政策建議

4.1 政策力度分配不均，應優化農業現代化政策工具結構

表1 農業現代化政策工具的具體內涵

從政策工具維度來看，政策力度分配不均，供給型政策工具使用過溢，環境型政策工具適中，而需求型政策工具明顯不足。由此可以看出，我國的農業現代化發展主要操手仍然是政府，政府通過直接供給資源和服務來推動農業現代化進程。就三大政策工具具體內容而言，供給型政策工具偏向于直接提供公共服務，加大涉農資金的投入和完善基礎設施建設，而人才培育計劃和科技支持較少。環境型政策工具中目標規劃與策略性措施不統一，可見制定的目標無法達成，需要不斷制定新的措施，也可反映出行政效率偏低、部分政策無法完全貫徹落實等問題。需求型政策工具的比重明顯偏低，政策措施不足，尤其是對社會資本引入問題的關注較少。

農業現代化推進工作應由政府主導，卻不應該由政府包辦，三類政策工具應該達到動態平衡，提高環境型政策工具和需求型政策工具的使用率，政府應與各方力量合作，共同推動我國農業現代化建設。同時，應加大對人才培育工程和智慧農業的投入力度。這是因為人才振興是鄉村振興的關鍵一環，發展智慧農業是促進農業產業轉型升級的重要方式，理應引起重視。需求型政策中應當積極引入社會資本協同參與，促進農業現代化發展［3］。

表2 政策工具與政策目標頻數統計表

4.2 政策目標與政策工具組合存在差異，應注重政策工具在政策目標中的平衡使用

從數據來看，供給型政策工具在三大政策目標中占比均比較大，表明國家為了實現生產體系、經營體系、產業體系構建目標，大量出臺相關政策，就結果而言，其效果顯著。環境型政策工具對經營體系構建和產業體系構建的作用較大，尤其是稅收優惠和法治管制，為農業經營體系和產業發展創造了良好的發展環境。而需求型政策工具對三大政策目標均影響不大，政策工具與政策目標組合不均衡，從長遠來看，這會造成農業現代化發展的失衡。

首先，要綜合發揮農業現代化政策目標各版塊的作用，順應農業產業發展態勢，注重一二三產業融合，構建農業與其他產業融合發展的現代化農業產業體系。其次，要注重政策工具與政策目標的平衡組合，政府應積極整合農業現代化資源，利用政策工具作用于各個政策目標環節，以達到優化農業現代化結構的目的。政策制定時應合理考慮政策工具的系統性和連貫性，對政策目標更具有針對性，使政策工具與政策目標結合得更加緊密。最后，要完善農業現代化的配套政策和實施手段，提高政策工具的執行力和實施效力，構建具有中國特色的農業現代化政策工具體系。