公立醫(yī)院固定資產監(jiān)管難點與監(jiān)管實踐

□ 張萍 ZHANG Ping

財政部《關于進一步加強和改進行政事業(yè)單位國有資產管理工作的通知》（財資〔2018〕108 號）首次明確“各部門要切實履行好本部門國有資產的主體管理職責以及問題整改的主體責任，要把資產管理放在與資金管理同等重要位置，建立健全資產管理內部控制機制，強化職責分工、密切協調配合，形成管理合力”。《行政事業(yè)性國有資產管理條例》已于2021 年4 月1 日正式實施，是我國行政事業(yè)性國有資產領域的第一部行政法規(guī)，對于加強國有資產監(jiān)管，促進國有資產管理的法治化、規(guī)范化、程序化，構建安全規(guī)范、節(jié)約高效、公開透明、權責一致的國有資產管理機制具有重大意義。各級地方政府也相應推出資產管理政策和制度，對事業(yè)單位固定資產的監(jiān)管越來越嚴，要求也越來越精細化。

公立醫(yī)院是公益性事業(yè)單位，其固定資產是國有資產的重要組成部分，也是醫(yī)院開展醫(yī)療服務、預防保健和科研教學的有力支撐，公立醫(yī)院國有資產管理是否規(guī)范關系到資產使用效率、資產保值增值、醫(yī)院規(guī)模建設和醫(yī)療水平的提高，嚴重的可能造成國有資產的浪費和流失。加強公立醫(yī)院固定資產監(jiān)管，既是現代醫(yī)院管理的需求，也是提高資產運營效率、有效控制醫(yī)院成本的需要。珠海市公立醫(yī)院管理中心成立以來，代表舉辦人按規(guī)定的職責任務對市屬公立醫(yī)院的運營和人、財、物進行管理，針對公立醫(yī)院固定資產數量多、種類復雜，資產賬實不符的現象時有發(fā)生，主管部門監(jiān)管困難等問題，中心2020年將市屬公立醫(yī)院固定資產管理作為“兩項專項整治”重點工作來抓，著力推進市屬公立醫(yī)院固定資產管理規(guī)范化建設，經過1 年多努力，市屬公立醫(yī)院固定資產規(guī)范化管理取得初步成效。

公立醫(yī)院固定資產的特點

1.資產規(guī)模大，增長速度快。固定資產在公立醫(yī)院總資產中占比較高，數額較大，是公立醫(yī)院的主要資產，也是公立醫(yī)院開展醫(yī)療救治保健服務和科研教學的基礎[1]。公立醫(yī)院作為民生項目，近年來隨著政府投入政策的實施及財政支持力度的不斷加強，公立醫(yī)院固定資產投資得以快速發(fā)展。以珠海市公立醫(yī)療保健機構固定資產為例（表1），2015 年珠海市公立醫(yī)院固定資產221894.8 萬元，2020 年固定資產總額664081.0 萬元，年平均增幅24.51%。2020 年因新冠肺炎疫情固定資產投資呈井噴式增長。

表1 珠海市公立醫(yī)療保健機構固定資產情況

2.資產種類多，管理難度高。公立醫(yī)院開展臨床救治、預防保健和科研教學活動，需要不同類型的固定資產，種類繁多，除門診、住院部大樓、辦公用房屋等建筑和辦公事務用一般設備外，還有專門用于醫(yī)學臨床科研教學類的設備，包括醫(yī)用電子儀器、光學儀器及窺鏡、醫(yī)用超聲儀器、激光儀器設備、醫(yī)用高頻儀器設備、物理治療及體療設備、高壓氧艙、醫(yī)用X 線設備、醫(yī)用高能射線設備、醫(yī)用核素設備、臨床檢驗分析儀器等，涵蓋臨床、預防、科研、教學四大業(yè)務，涉及醫(yī)院所有部門，種類多、數量大、價值高，固定資產管理精細化要求更高[2]，管理難度大。

3.資產更新淘汰快，固定資產堆積多。隨著公立醫(yī)院的快速發(fā)展和政府對公立醫(yī)院的財政支持，部分公立醫(yī)院追求就醫(yī)舒適、設備先進，加上醫(yī)院改擴建等原因醫(yī)院對未到期資產或仍可使用資產進行了更新淘汰，資產浪費率與閑置率上升，增加了醫(yī)院管理成本，降低了醫(yī)院固定資產管理效率，又因資產未到期處置，致使資產堆積，保管困難，易造成國有資產流失。

4.資產管理專業(yè)性強，對管理人員素質要求高。醫(yī)院日常保管和維護資產專業(yè)性強，醫(yī)院在進行資產管理時，醫(yī)療儀器設備使用具有特殊性，特別是放射設備、壓力設備等特種設備日常保管和維護，需要專門的專業(yè)知識，對醫(yī)院資產管理人員的素質要求高[3]。醫(yī)院工作人員的專業(yè)素質和管理水平對醫(yī)院資產管理效率產生直接的影響。

5.資產使用時間長，長期監(jiān)督跟蹤管理難。醫(yī)院固定資產資產使用時間長，部分資產使用期長達20 年，醫(yī)院資產管理人員流動大，加上信息化管理手段跟不上，醫(yī)院“三賬一卡”制度執(zhí)行不到位，管理分散，缺乏內部監(jiān)管機制和考核機制，長期監(jiān)督跟蹤管理難。

公立醫(yī)院固定資產監(jiān)管的難點

1.公立醫(yī)院對固定資產管理的重要性不夠重視。醫(yī)院固定資產的日常管理需要各部門相互協調配合，但醫(yī)院領導和各部門管理人員思想認識不到位，責任心不強，管理水平不高，不注重流程細節(jié)管理，管理部門和崗位設置不合理，部門之間職責不清，業(yè)務事項互相推諉情況嚴重，缺乏固定資產全生命周期管理的意識；醫(yī)院普遍存在重增量管理、輕存量管理，雖有管理制度但執(zhí)行不到位，內部監(jiān)管流于形式，事前、事中、事后管理往往處于失控狀態(tài)[2]，增加了主管部門的監(jiān)管難度。

2.缺乏醫(yī)療行業(yè)固定資產管理的標準規(guī)范。由于國家對醫(yī)療設備的名稱、必須具備的結構和功能、維護要求等標準不統(tǒng)一、不明確，導致不同生產廠家的醫(yī)療設備品名不一，使用耗材不一，維護要求不一等比較普遍的現象[3]，缺乏醫(yī)療行業(yè)資產管理相關指引和規(guī)范，導致主管部門在進行資產監(jiān)管時特別是資產處置時只能參照一般固定資產來處理，標準較難掌握，又無專門的醫(yī)療設備技術鑒定部門或機構出具設備性能鑒定意見，一些特種設備如電梯僅有部件的報廢標準而無整機的報廢標準，使得資產處置申報審批時相關主管部門難予掌握標準，難予給出指導性的意見。

3.信息化監(jiān)控手段跟不上。公立醫(yī)院固定資產專業(yè)性強，種類繁多，且采取分部門管理，缺乏統(tǒng)一、完善、標準化的信息平臺[4]，使得醫(yī)院各部門資產數據不統(tǒng)一，部分醫(yī)院歸口管理部門和使用部門未設立專門的臺賬和分類清單，無法掌握設備的整體情況和使用情況，醫(yī)院購置環(huán)節(jié)論證不充分隨意購買；保管、使用、維護未設立專門臺賬致使責任不清；處置審核環(huán)節(jié)走過場；未定期對資產進行盤點，固定資產家底數不清、賬實不符經常發(fā)生[5]，導致會計核算不準確，影響醫(yī)院內部的成本管理、預算管理和績效考核[6]，無法為主管部門對醫(yī)院固定資產的監(jiān)管和分析評價提供有力的數據支持。

4.缺乏有效的公立醫(yī)院固定資產績效評價體系，主管部門監(jiān)管手段單一。目前主要是通過醫(yī)院內部控制和內部監(jiān)管等對醫(yī)院資產進行監(jiān)督管理，而醫(yī)院內部監(jiān)管流于形式，公立醫(yī)院內部控制評價體系也僅僅是有制度，未得出有效結論，發(fā)現的問題未予以整改，未對內部控制機制進行優(yōu)化等[7]。主管部門對公立醫(yī)院固定資產的監(jiān)管主要限于大型醫(yī)用設備的采購財政資金投入的審核、基建項目相關設備的采購，以及公立醫(yī)院固定資產處置的審核。由于缺乏有效的評價體系沒有開展相關考核工作，醫(yī)院固定資產監(jiān)督管理工作缺乏指揮棒。

5.主管部門指導監(jiān)督需進一步加強。2002 年珠海市政府改革，設立珠海市財政國庫支付中心，履行市直屬黨政機關事業(yè)單位會計核算職能，衛(wèi)生主管部門不再單獨設立財務部門，只設1 名報賬員，對下屬公立醫(yī)院的財務管理由辦公室兼管。由于沒有專門的財務人員，主管部門指導監(jiān)督力度不夠，致使醫(yī)院資產的內部管理長期得不到重視，甚至出現較大管理漏洞。

公立醫(yī)院固定資產監(jiān)管初步實踐

1.從制度上規(guī)范公立醫(yī)院固定資產管理流程。珠海市公立醫(yī)院管理中心擬定《珠海市直屬公立醫(yī)院固定資產管理暫行辦法》，對公立醫(yī)院固定資產管理機構及其職責、固定資產日常管理（包括購置、驗收、保管、使用、維修、清查、檢查、考核、獎懲）、固定資產處置、監(jiān)督檢查與法律責任作了相應規(guī)定，進一步明確了市屬公立醫(yī)院作為政府會計主體，承擔占有、使用和管理本院固定資產的責任。醫(yī)院固定資產管理實行統(tǒng)一領導、歸口管理、分級負責、責任到人的管理體制。三級甲等公立醫(yī)院須設立國有資產管理委員會，醫(yī)院財務科（部門）負責醫(yī)院國有資產的統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌協調醫(yī)院國有資產的各項工作，嚴格落實固定資產管理“三帳一卡一標簽”制度，也進一步明確了醫(yī)院固定資產內部監(jiān)管責任。以制度的形式督促各醫(yī)院完善制度，明確醫(yī)院各部門職責，強化內部監(jiān)管責任。

2.強化主管部門監(jiān)督主體責任，加強政策業(yè)務培訓指導。多次組織市屬公立醫(yī)院總會計師、財務、內審相關人員、資產管理員學習國家、省、市有關國有資產管理辦法，學習《關于印發(fā)〈珠海市市直行政事業(yè)單位國有資產處置管理暫行辦法〉的通知》（珠財〔2015〕258 號）、《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令第427 號）、《行政事業(yè)性國有資產管理條例》（中華人民共和國國務院令第738 號），通過培訓，強化意識，進一步學習規(guī)范固定資產報廢流程，明確工作人員違反國有資產管理的規(guī)定，擅自占有、使用、處置國有資產應當承擔的相關責任。強化醫(yī)院依法依規(guī)管理國有資產。充分認識醫(yī)院固定資產是醫(yī)院開展臨床科教研活動的重要物質保障，作為國有資產，管理不善將造成國有資產流失，且需承擔相應責任。同時，加強業(yè)務指導和政策解釋，促進醫(yī)院規(guī)范管理固定資產。

3.創(chuàng)新監(jiān)督方式，委托第三方機構開展以查促建，落實整改，提高醫(yī)院資產管理水平。通過公開招標委托第三方會計師事務所對市屬公立醫(yī)院固定資產管理情況進行審計，并到現場督導，聽取工作進展和問題反映，針對審計發(fā)現存在的問題分析原因，現場提出整改建議，督促醫(yī)院實時整改、限時整改、創(chuàng)造條件整改。各醫(yī)院針對審計報告發(fā)現的管理制度未及時根據業(yè)務實際更新、資產全面盤點執(zhí)行不到位、報廢/待報廢資產未及時處理、資產標簽不完整、報廢資產未分類堆放等問題進行了及時整改和持續(xù)整改，并向市公立醫(yī)院管理中心提交了整改報告，中心通過檢查的方式核實各醫(yī)院的整改情況并督促整改。

4.開展公立醫(yī)院大型醫(yī)療設備綜合績效評價。珠海市公立醫(yī)院管理中心連續(xù)3 年對珠海市屬公立醫(yī)院大型醫(yī)療設備進行綜合績效評價，通過設備管理狀態(tài)、設備配置效率、社會效益、經濟效益等4 個維度對市屬公立醫(yī)院大型醫(yī)療設備進行綜合績效考核，初步建立了符合珠海市公立醫(yī)院自身特點的大型醫(yī)療設備管理績效評估體系和投資效益考核體系，客觀反映醫(yī)療設備的管理水平，在充分考慮設備購買必要性、可行性、先進性的同時，從財務角度分析投資回報期考慮大型設備的投資效益，以此加強醫(yī)院大型醫(yī)療設備購置的規(guī)劃性，促進醫(yī)院加強大型醫(yī)療設備的使用和成本核算的精細化管理。

5.嚴格固定資產報廢實物清點核查。針對醫(yī)院普遍存在重增量管理、輕存量管理導致資產賬實不符等的情況，在市屬公立醫(yī)院上報報廢資產時嚴格實物清點核查，促進醫(yī)院對固定資產管理制度的認識，規(guī)范資產報廢流程，加強固定資產實物管理，嚴把實物清點關，促進各醫(yī)院分類堆放報廢資產，按季度或半年清理報廢資產并及時按規(guī)定流程上報處理，防止待報廢資產積壓庫存，造成管理困難和國有資產流失。對不符合報廢條件的資產督促醫(yī)院再利用或以捐贈等其他方式進行處置，提高資產利用率。

6.相互學習，促進提高。市公立醫(yī)院管理中心組織市屬公立醫(yī)院財務、設備管理、資產管理、信息化管理負責人到中山大學附屬腫瘤醫(yī)院現場學習固定資產管理經驗，同時通過召開現場會，在市屬公立醫(yī)院推廣學習借鑒本地區(qū)醫(yī)院好的做法，市中西醫(yī)結合醫(yī)院作了專題經驗匯報，部分醫(yī)院在會后組織各管理科室代表，前往做得好的醫(yī)院進行了實地學習和借鑒，完善了單位管理流程和相關制度。通過相互學習，促進固定資產管理水平的提高。

結論

通過1 年多的管理，增強了市屬公立醫(yī)院對固定資產管理的重視程度，各醫(yī)院對現有的規(guī)章制度進行重新梳理，對相關管理制度進行修改完善更新，明確了醫(yī)院各相關部門管理職責，各醫(yī)院對現有固定資產進行了全面清點，對固定資產的數量，使用狀況及完好程度進行了核對和登記，徹底摸清“家底”，掌握固定資產占用情況、質量情況及分布情況。注重了實物資產管理，實行分類堆放，部分醫(yī)院如珠海市中西醫(yī)結合醫(yī)院初步建立了固定資產實物管理與獎懲制度掛鉤；醫(yī)院加強了院內固定資產業(yè)務培訓，進一步增強了各科室資產管理員對政策和相關業(yè)務的認識和了解，提高了他們實際工作的能力，促進了醫(yī)院內部固定資產規(guī)范化和精細化管理。

公立醫(yī)院固定資產管理仍是國有資產管理的重點難點，《行政事業(yè)性國有資產管理條例》進一步明確了主管部門對所屬單位國有資產管理工作的管理、指導和監(jiān)督責任。本中心作為主管部門，面對規(guī)模龐大、種類繁多、技術要求高的公立醫(yī)院固定資產，將在下一步修訂和完善市屬公立醫(yī)院固定資產管理相關管理制度和工作指引，組建專家組，建立市屬公立醫(yī)院固定資產考核通報制度，合理制訂考核指標，加強對公立醫(yī)院固定資產的考核管理并進行通報，加強日常監(jiān)督，保障醫(yī)院國有資產的安全、完整，促進醫(yī)院固定資產的整體運營水平的提高。