紐約大都市區區域綠色空間規劃演進（1922—2020年）及啟示

王馨羽 李夢雨 劉煜 姚朋

1 總述

區域規劃是對一定空間范圍內經濟、社會和物質資源的綜合管理，它是由“區域”的空間實體和“規劃”的實踐構成[1]。區域綠色空間規劃是區域規劃的一部分，對協調社會系統與自然生態系統具有重要意義。國外對于多轄區的區域規劃實踐開始較早，如針對大都市地區、多中心城市地區和河流流域等開放地區。大倫敦地區及巴黎、紐約和芝加哥等城市的發展均得益于早期的區域規劃，針對區域綠色空間也進行了相關規劃，如環倫敦城市綠帶規劃、巴黎區域生態連續性計劃等[2-3]。如今，中國已經進入城鎮化建設的下半程，區域建設如都市圈及城市群的建設逐漸上升為國家重大戰略[4]。美國紐約大都市區近百年來致力于環境、社會、經濟協同的區域發展，其規劃從早期至今一直注重綠色空間規劃，對于生態文明建設背景下的中國區域綠色空間規劃具有重要借鑒意義。

美國紐約大都市區（New York metropolitan area）包括紐約州、新澤西州與康涅狄格州的一部分，面積約為33 669.8 km2（13 000平方英里），包含31個縣、782個城鎮，擁有2 355萬居民①。

紐約在20世紀20年代初開始了區域規劃的探索。1922年，紐約及其周邊地區區域規劃委員會（Committee on the Regional Plan）在賽奇基金會（Russell Sage Foundation）資助下成立；1929年，紐約區域規劃協會（Regional Plan Association, RPA）正式成立。1931年，區域規劃委員會并入紐約RPA，同時沿用其名稱。RPA是一個非營利性的、獨立的區域規劃組織，其主要工作為針對改善紐約大都市地區的經濟、環境和生活品質，制定指導該地區發展的長期計劃和政策。自20世紀20年代以來，RPA規劃研究所涉范圍不斷擴大（圖1），已為該地區制定了4次區域規劃（表1）。前2次區域規劃中，綠色空間規劃在各分卷中提及，第三次區域規劃中則集中在綠地策略提出。第四次區域規劃包含4個執行方向，綠色空間規劃集中體現在提升自然系統韌性與地區宜居性2個方向。已有部分學者對紐約大都市區區域總體規劃進行研究并提出對中國的啟示[9-12]，但對于百年來紐約大都市區綠色空間規劃針對性、系統性的研究較為欠缺。因此，筆者將基于4次區域規劃中的綠色空間規劃，總結規劃內容并挖掘演進規律，同時探索其對中國城市群及都市區區域綠色空間規劃的借鑒意義。

表1 紐約大都市區4次區域規劃比較[5-8]③Tab. 1 Comparison of four regional plans in the New York metropolitan area[5-8]③

1 紐約大都市區區域規劃研究范圍變化[5-8]②Variation of regional planning research scope in New York metropolitan area[5-8]②

2 紐約大都市區區域綠色空間規劃內容

2.1 第一次區域規劃（1929年）——以功能主義為導向的綠色空間增量規劃

20世紀20年代初，紐約的經濟、文化、人口發展迅速，紐約及其周邊地區的爆炸式發展在很大程度上是失控而缺乏規劃的，軌道交通的發展使得城市急速向郊區蔓延。隨著區域規劃在美國的興起，RPA提出“紐約大都市區”概念并在1929年發布第一次區域規劃——《紐約及其周邊地區的區域規劃》（Regional Plan of New York and Its Environs）。

第一次區域規劃的核心規劃理念為“再中心化”（recentralization）。該次區域規劃建立了較完善的交通和公園網絡，使區域范圍內22個縣共享重要的經濟、運輸和開放空間系統。在綠色空間規劃層面，RPA與公共機構協同組織土地利用從而實現大片自然區域的保護，使該地區的公園面積翻倍增長[13]18。

2.1.1 完善城市內外公園體系

第一次區域規劃中提出公園擴展計劃，將規劃與現狀公園、公園道、林蔭大道結合形成完整的體系（圖2）。公園系統包括兩大類：城市周邊地區公園以及紐約市內公園，依據其功能可分為袖珍公園和帶狀公園，其中帶狀公園通常為沿區域道路周邊而建成的公園。

2 重點規劃公園的分布[14]Key plan for park proposals[14]

城市周邊公園的規劃只涉及大型公園，從桑迪岬半島開始直至長島，共規劃了26個袖珍公園和29個帶狀公園。由于紐約市內缺乏未開發的土地等原因，紐約市內規劃的公園面積大多較小，主要為28個袖珍公園，帶狀公園僅5個。

2.1.2 規劃區域綠色線性空間

綠色線性空間的規劃體現在2個方面：1）規劃馬道與遠足小徑。RPA認為，一方面城市內部公園的騎行道應與郊區的騎行道連接拓展，另一方面遠足小徑應該規劃在邊緣區公園內、風景道旁以及連接公園系統的高速公路旁[5]360。2）提升海岸與濱水空間的開放性與自然吸引力。RPA建議政府保護偏遠地區的海灘，并將其轉變為向公眾開放的城市邊緣區公園（country park）。

2.1.3 明確功能性半開放空間

第一次區域規劃對已有的半開放空間的數量及類型進行了統計，包括高爾夫球場、鄉村俱樂部、陵園、大型莊園、停機坪和軍事保護區等。它們在區域規劃中的作用主要包括4點：1）提供公共空間；2）具有未來的娛樂潛力；3）對人口流動與分配有一定影響；4）具有提升社區美感與秩序的價值。

2.2 第二次區域規劃（1968年）——郊區化背景下的綠色空間保護與設立規劃

20世紀60年代初，紐約、康涅狄格、新澤西三州的范圍在大都市區內持續擴散，中心城市嚴重衰落，紐約大都市地區出現嚴重的郊區城市化。RPA在1968年制定了第二次區域規劃，將其規劃區域從22個縣擴展到31個縣，同時考慮了該地區不斷擴大的邊界中自然資源的管理[15]220。第二次區域規劃的核心規劃理念為“再集中”（reconcentration），其中心內容是保護開放空間，建設多中心體系，保持中心城區活力并遏制失控的城市化[13]25。規劃主要從總體格局、住房、貧困、自然環境和交通5個方面提出了策略[6]9。綠色空間規劃主要體現在《爭取開放空間》（The Race for Open Space）報告中對該地區自然開放空間的系統性保護（圖3），規劃主要關注開放空間的休閑游憩、生態保護及社區宜居三大用途。

3 第二次區域規劃自然開放空間規劃圖[6]17Second regional planning of nature open space[6]17

這一時期綠色空間規劃的主要挑戰為滿足社會發展對公園等開放空間的需求[16]，第二次區域規劃將該地區的永久性開放空間從1 554.0 km2（600平方英里）增加到4 403.0 km2（1 700平方英里）[17]，根據其用途可分為保護用地（conservation land）、休閑用地（recreation land）、住宅區開放空間（residential open space）3種類型。該項開放空間計劃主要從突出綠色空間的自然保護與游憩需求和住宅區綠色開放空間的設立與規劃2個方面出發。

2.2.1 突出綠色空間的自然保護與游憩需求

RPA在土地開發量飆升的背景下提出設立保護用地，這一類型用地包含濕地、河流泛洪區、暴雨蓄水區、野生動植物保護區等[18]。同時設立休閑用地，在保護自然景觀的前提之下將游憩需求置入自然空間。該類用地分為地方休閑區（local recreation areas）和全天候休閑區（all-day recreation areas），前者規模較小，多分布在靠近城市中心或人口較密集區，后者多包含縣立公園和州立公園。

2.2.2 住宅區綠色開放空間的設立與規劃

除上述類型用地外，規劃建議設立住宅區開放空間（residential open space）。規劃要求在縣和社區層面制定相應的住宅開放空間規劃，這類規劃涵蓋了屋頂、陽臺及可用的建筑群戶外區域。在人口稠密地區采用開放空間可用性、建筑集中性、設計靈活性等原則，以實現居住區開放空間的高效使用。在實施新的土地細分政策的地區，其住宅區規劃之初需分配一定占比的社區公園及開放空間。

2.3 第三次區域規劃（1996年）——點線面一體的全域綠色空間網絡規劃

經濟大蕭條后的50年，大都市地區的環境與社會公平問題日益嚴重，其發展可持續性與國際地位受到威脅[19]。1996年，RPA發布第三次區域規劃：《危機挑戰區域發展》（A Region at Risk）。規劃提出“3E計劃”（Three E’s），即通過投資與政策來重建大都市地區的經濟（economy）、環境（environment）和公 平（equity）。RPA從 綠 地（greensward）、中心（centers）、機動性（mobility）、勞動力（workforce）和管治（governance）5個方面提出策略[7]81。其中綠地策略（圖4）保證區域內的森林、水域、農田等綠色基礎設施得到永久保護[10]，主要包括建立區域性保護區、再投資城市公共空間和構建區域綠道網絡3個方面內容。

4 第三次區域規劃綠地規劃總圖[7]104Third regional planning of greensward summary map[7]104

2.3.1 建立區域性保護區

“綠地”策略的核心是對11個區域性景觀和濱水地帶進行保護，覆蓋區域主要的供水流域、地下水和地表水資源。規劃認為保護工作需協調土地利用規劃與區域自然資源管理，地方州府需依據州級規劃框架制定相應規章制度。RPA將11個區域性保護區組成的系統定義為城市蔓延限制區，同時建議區域性保護與本次區域規劃機動性策略中的“高鐵系統”（regional express rail）及中心策略相結合，以實現形態緊湊、用地集約、自然資源友好的城市發展模式。

2.3.2 再投資城市公共空間

“綠地”策略對城市公園、公共空間和自然資源進行再投資，恢復并創造新的社區空間及濱水空間。第三次區域規劃較第二次區域規劃而言，更著眼于區域內城市生態系統的改善和綠色基礎設施的保護，而非建設新的公園。其主要包括以下3個方面內容。

1）RPA沿該地區繁榮的濱水區創建新型公共空間，并通過民眾或政府發起的相關規劃以增強城市濱水區的公共通達性。如規劃新澤西海濱步道項目作為哈德遜河沿岸總體再開發項目（圖5）的一部分，提升濱水空間的可達性。

5 哈德遜河下游多項大型再開發項目（包括海濱步道項目）[7]109The lower Hudson River is the site of several important redevelopment initiatives, including a waterfront walkway[7]109

2）RPA在環境欠佳的居住區修復及建立公園，以提升現存公園建設水平和每千人擁有的公園面積。同時，RPA提出實施社區管理策略和私人資金募集，緩解公園建設項目預算短缺的問題。

3）RPA通過將綠色基礎設施保護融入城市規劃項目及資金支持，以實現城市地區森林資源質量的提高。

2.3.3 構建區域性綠道網絡

綠地策略提出建立連接城市、郊區和保護區的區域綠道網絡，由步行道、自行車道和自然資源走廊構成的區域綠道形成了一種新型區域交通系統，將濱水區或城市中心區外的大型自然系統與城市再連接。

2.4 第四次區域規劃（2017年）——以全球氣候變化與居民健康福祉為導向的綠色空間規劃

2008年金融危機之后，紐約大都市區的經濟逐步得到恢復。在2014年《脆弱的成功》（Fragile Success）報告中，RPA總結了大都市區當前面臨的生活水平不平等、氣候變化挑戰及基礎設施系統落后等主要問題[20]。第四次區域規劃（圖6）于2017年發布，該次規劃以區域轉型為核心規劃理念，以公平（equity）、繁 榮（prosperity）、健 康（health）、可 持 續（sustainability）為核心價值觀并提出61條相關建議，其中對于綠色空間的提議集中在提升自然系統韌性與地區宜居性兩方面。

6 紐約大都市地區2040年規劃總圖[8]The New York-New Jersey-Connecticut region in 2040[8]

2.4.1 應對氣候變化問題

為應對海平面上升與溫室氣體排放對自然系統產生的嚴重威脅，第四次區域規劃主要提出以下兩類措施。

1）彈性規劃濱水沿岸。海濱地區部分社區由于海平面上升和氣候影響極易遭受洪災，RPA提出彈性概念，以建立長期的區域災害適應能力[21]。擬建的梅多蘭茲國家公園為彈性計劃項目之一，將依據海岸線變化重新劃定公園邊界以保護該地區脆弱的生態系統[22]。

2）解決城市熱島問題。RPA提議各州應采取策略以緩解城市熱島效應，包括完善綠色基礎設施、基于社區的高溫緩解計劃以及熱反射建筑材料的廣泛使用。社區層面的綠色降溫計劃應當制度化，如俄勒岡州波特蘭市通過“Treebate”計劃來提升社區的綠化覆蓋率緩解社區高溫[23]。

2.4.2 創建健康宜居場所

RPA認為隨著地區的發展，政府需要在提供平等住房和就業條件的同時創建改善居民健康和福祉的場所，其措施主要包括以下2個方面。

1）再利用郊區空間。隨著人們對城市生活步行適宜性的需求增長，依賴汽車交通的郊區空間由于可達性不足導致其利用率下降。政府應當修訂和推廣土地利用條例范本以鼓勵郊區空間轉型，如將未充分利用的商業地帶和工業園區改造成步行適宜的街道景觀，成為該地區開放空間系統的一部分。此外，RPA提議引入“混合出行”（combined mobility）的交通方式連接郊區空間與整個地區的公交網絡[24]。

2）擴大和改善城市公共空間。規劃將擴大諸如紐約等較擁擠城市的公共空間，如重新開放長久封閉的街道和地下通道，并將部分私人所有的空間整合到公共領域，用以緩解城市核心區街道與公園的擁堵問題。

3 紐約大都市區區域綠色空間規劃演進特征

RPA自成立以來共發布了4次區域規劃成果，期間還進行了一系列專項研究，均卓有成效。在區域綠色空間規劃方面，推動了開放空間系統的形成、綠色基礎設施的完善、自然生態系統的保護和彈性宜居地區的建立。筆者關注其對于綠色空間的規劃，對4次區域規劃的異同點及演進特征進行如下闡述。

3.1 同質性——以社會問題為導向，以專項研究為支撐

盡管所處時代的背景、理論的發展不同，紐約大都市地區綠色空間規劃的內在驅動力是一致的——旨在解決當前面對的社會問題。4次區域規劃均體現了對于不同時期社會需求的回應，如第一次區域規劃中為應對經濟繁榮背景下城市過度蔓延而規劃公園體系；第二次區域規劃中為遏制城市中心功能衰退和郊區城市化嚴重的問題進行再集中規劃，以保持中心城區的活力；第三次區域規劃將環境與經濟、公平三者整體考慮以營造系統性的區域綠色空間保護；第四次區域規劃關注氣候變化帶來的挑戰而提出的彈性概念。

同時，RPA在4次區域規劃期間共發布了397個專項研究報告，可分為住房及鄰里規劃（housing ＆ neighborhood planning）、交通規劃（transportation）、能源與環境（energy ＆environment）和城市管理（governance）4類專項研究領域[25]，各類專項研究中均有涉及綠色空間規劃相關的研究報告（表2）。綠色空間規劃主要在能源與環境規劃中涉及，包括對于區域自然生態系統的保護以及綠色可持續性的城市環境的營造；住房及鄰里規劃研究領域中，綠色空間的規劃主要為街區公共空間規劃以及社區公園規劃，并將其納入區域綠色空間系統中考慮；綠色空間規劃在交通規劃與城市管理的研究領域中不是主要內容，前者將線性的綠色空間規劃與區域交通網絡和城市公共交通導向開發（transit-oriented development, TOD）規劃結合，使交通規劃成為實現地區發展、氣候適應性改善及環境可持續的一種途徑。后者對整個大都市地區的宏觀分析以及管理對策的前瞻性研判，并采取多主體參與等途徑來實現更具人本主義的綠色空間規劃。

表2 紐約大都市區4次區域規劃綠色空間規劃相關專項研究[25]Tab. 2 Specialized research on green space planning of four regional programs in New York metropolitan area[25]

3.2 異質性——自然觀、研究視野與規劃目標的轉變

3.2.1 自然觀：從功能主義到生態優先

自然觀是世界觀的一部分，是用以化解人與自然關系矛盾的普遍原則與哲學依據[26]。RPA自成立起便致力于保護區域范圍內的自然環境，其綠色空間規劃理念的自然觀在百年間發生了從功能主義到生態優先的轉變。第一次區域規劃建立公園體系與游憩道系統，來滿足城市爆炸式增長過程中對于綠地的需求。第二次區域規劃中呼吁保護自然資源，提出城市周邊的國家公園概念，并創建了一個近百萬英畝的開放空間系統。1992年《地球憲章》（The Earth Charter）影響了21世紀的環境觀念，RPA意識到不應以單一領域的“縱向”眼光看待區域問題，環境保護是經濟發展過程中不可或缺的部分而非其對立面。第三次區域規劃將環境保護上升到一個新的高度并提出綠地策略，采取重建自然生態系統的方式營造受保護的開放空間，強調人與自然的和諧發展。第四次區域規劃提出彈性規劃概念，并提出5R原則——重建（rebuilding）、抵制（resisting）、保留（retaining）、恢復（restoring）、撤退（retreating），讓城市在應對不確定的自然災害時更具韌性。

3.2.2 研究視野：從區域一體化到全球共識化

大都市區（metropolitan area）在美國屬于統計范疇上的劃分，并非修改美國現有行政區劃體系[11]。RPA較早意識到紐約是一個巨大的區域經濟系統和自然生態系統中的一部分，并在紐約及其周邊地區進行統一區域規劃。自第二次區域規劃起區域視野擴大，將規劃面積增加為原來的2.3倍，由22個縣拓展至31個縣。第三次區域規劃之后，紐約大都市地區重新確立了其在國家乃至國際舞臺上的重要地位。第四次區域規劃中，RPA致力于應對氣候變化挑戰并組建國際咨詢委員會，從全球化的角度應對人類面臨的問題。

3.2.3 規劃目標：從提升綠色空間容量到聚焦人居環境品質

第一、二次區域規劃重在擴大公園面積，并在城市中增加點狀和線狀的開放空間。第三次區域規劃開始著重提升綠地品質，從森林資源、雨水循環、基礎設施等方面提高景觀品質和生態效益。而第四次區域規劃則上升到人居環境的品質提升，提出經濟性、包容性、宜居性的發展目標，在增強整個區域環境韌性的同時創建兼具宜居性與可持續性的社區。總體來看，4次區域規劃中反映出RPA對于綠色空間規劃策略從追求綠色空間容量的提升轉變為綠色空間的高品質發展。

4 結語

RPA在紐約大都市區近1個世紀的探索實踐表明，對都市區綠色空間的整體規劃可兼顧大城市及其周邊地區的協調發展。21世紀以來，中國逐步開展城市群建設和區域規劃工作，城市群已成為中國推進新型城鎮化的主體形態[27]，然而城市群建設導致區域綠色空間面臨著生態侵蝕、結構失衡、總量銳減等問題[28]。通過對紐約大都市地區4次區域規劃綠色空間規劃的內容及其演進特征分析，從空間范疇、規劃內容、規劃方法、組織方式4個方面，提出對中國城市群及都市區區域綠色空間規劃的啟示。

4.1 空間范疇——跨越行政藩籬，樹立區域統籌理念

城市間的聯系在步入快速城市化階段之后愈發緊密，中國已出現京津冀、長三角、珠三角等跨區域聯動發展的城市群。黨的十九大報告提出深入實施區域協調發展戰略，進一步要求在區域綠色空間規劃層面應當突破行政邊界，尋求跨區域合作體制，在市域、省域乃至城市群域樹立區域統籌理念。RPA的經驗表明了綠色空間規劃的區域途徑在區域生態資源管治及區域綠色空間聯動保護方面具有生態戰略意義。面對國土空間規劃進入“多規合一”新時代的大背景，融合區域協調規劃建立多元化、多層次的綠色空間規劃體系，同時為區域內不同行政區劃形成差異性、特色化的綠色空間發展提供上位支撐。

4.2 規劃內容——空間層面注重多尺度統籌，時間層面建立動態化預測系統

中國的多個城市群、都市區的綠色空間規劃仍停留在區域的宏觀層面，缺少區域內多層級精細化的綠色空間規劃體系，且大多缺乏規劃的時效性和動態性[29]。RPA在大都市地區綠色空間規劃中將不同行政區劃層面、不同尺度的綠色空間形成聯系緊密、管控精細的綠色空間系統，在區域層面通過保護和連接自然區域以保持生境完整，如自然保護區、國家公園、海岸線及河流廊道等；在城市與地方層面通過區域綠道網絡串聯各種尺度的綠色空間，如城市公園、小微尺度的城市公共空間等。同時，RPA在大都市區區域綠色空間規劃中對該地區的未來進行情景模擬與演變預警，使規劃成果更具動態性。當前中國的綠色空間規劃已經擴大為更具社會屬性的公共政策規劃[30]，中國應在協同國土空間規劃的基礎上，自上而下形成都市區內宏觀、中觀、微觀層面綠色空間的統籌規劃，并形成動態預測、靈活調控的綠色空間規劃系統，從而實現其生態效益最大化和規劃內容可持續。

4.3 規劃方法——構建以多學科專項研究與前沿性科學評估為支撐的方法體系

在國土空間規劃背景下，多方法、多學科的規劃方法更適用于中國現階段的綠色空間規劃。RPA在紐約大都市區區域綠色空間規劃的進程中，協同多學科的科研組織，立足數百份專項研究報告，以更具科學性的規劃方法指導其規劃。在最近一次對于海岸線生態恢復的研究中，RPA與羅格斯遙感和空間分析中心、牙買加海灣彈性研究所等科研組織進行合作[31]。RPA在其規劃過程中采取前沿、科學的方法，已形成了較為完善的方法體系。中國在綠色空間規劃中應適當綜合城市規劃學、風景園林學、生態學等專業領域前沿研究成果與技術方法，在此基礎上搭建規劃方法的研究平臺，以專項研究為支撐，形成適用于中國的綠色空間評估與規劃方法體系。

4.4 組織方式——鼓勵民眾參與、技術合作以及社會資本投入

近100年來，RPA一直以第三方組織的角色影響著紐約大都市地區綠色空間規劃及政策制定，聯合來自政府、商業和社會組織的領導人及專業人士進行規劃研究，并倡導公眾參與模式。同時，RPA作為非營利性組織，通過公益機構、社會募集、建立專項基金、財政資金扶持等途徑實現規劃的經濟支持。中國在進行區域綠色空間規劃進程中，應當努力構建由政府及非政府組織多方治理的區域規劃模式：1）完善民眾參與運行機制。中國應突破停留于民意調查的淺層參與階段的局限性與形式化[32]，實現基于合作性與決策性的實質參與。2）組織多學科合作與技術參與模式。中國應協同高校、科研機構，融合多學科研究分析指導綠色空間規劃。3）吸引社會公私多方資本投入。中國應適當改變政府單一主導的方式，調動民眾積極性，積極鼓勵社會資本的參與，并尋求多方技術力量的合作，進而從科學性、互動性、時序性上形成更加合理的規劃。

注釋(Notes)：

① 數據引自紐約城市規劃實驗室（metroexplorer.planning.nyc.gov）和美國人口普查局（www.census.gov），人口數據統計截至2020年。

② 圖中時間節點為規劃研究范圍首次劃定時間。

③ 表中時間節點為各次區域規劃首次發布時間，規劃面積及人口數據整理自4次區域規劃文件。

圖表來源(Sources of Figures and Tables)：

圖1為作者根據參考文獻[5-7]繪制；圖2為作者改繪自參考文獻[14]；圖3為作者改繪自參考文獻[6]；圖4引自參考文獻[7]；圖5由作者根據參考文獻[7]繪制；圖6引自參考文獻[8]；表1為作者根據參考文獻[5-8]資料整理繪制；表2為作者根據參考文獻[25]資料整理繪制。