保護沖突研究綜述：概念、研究進展與治理策略

彭欽一 楊銳

隨著人類活動的擴張，以及對生態保護的重視程度不斷提高，“保護沖突”的概念逐漸興起，并在全球范圍內得到重視[1-4]。如何處理社會經濟發展與生態保護之間的關系，是中國國土空間規劃和自然保護地建設面臨的重要挑戰。一方面，中國正處于快速城鎮化的進程中[5-6]，至2030年，中國的城鎮人口預計將達到10.15億人[7]，部分區域對土地資源的需求持續上升；另一方面，中國是17個生物多樣性特豐國家之一[8]，具有極高的生物多樣性保護價值，同時，盡管中國陸地自然保護地覆蓋率已達18%[9]，但依然存在明顯的保護空缺，自然保護地面積需要進一步增長[9-10]。自然保護地的整合優化工作也表明，在自然保護地內，普遍存在的耕地、能源開發、基礎設施建設等人類活動與生態保護之間存在大量沖突[11]。如果不加以重視，保護沖突將會成為中國生態文明建設的阻礙。

保護沖突既是生態保護、土地利用規劃、自然資源管理等相關領域的關鍵課題[12-13]，也是國土空間規劃的重要課題。相關研究表明，隨著城鎮化的推進，中國城市正在逐步逼近自然保護地[14-15]，重要的自然棲息地正受到城鎮擴張、基礎設施建設、農田開墾等一系列人類活動的威脅。即使在國家級自然保護區內，也分布有531處建制鄉鎮和5 779個行政村[16]。這些人類活動很可能導致保護與利用的矛盾。保護沖突不僅會降低生態保護的成效[1]，也會對資源的可持續利用造成負面影響，阻礙社會經濟的正常發展。

因此，若想要實現國土空間規劃“科學布局生產空間、生活空間、生態空間”的目標，實現高質量發展，實現“人與自然和諧相處”的自然保護愿景[10]，就需要理解保護沖突，識別保護沖突的空間分布，并對保護沖突進行有針對性的規劃和管理。筆者將基于國內外保護沖突的研究，總結保護沖突的概念、產生原因和治理策略，為國土空間規劃提供參考。

1 保護沖突的概念

1.1 保護沖突的內涵

保護沖突（conservation conflict）是指2個或多個群體對保護對象持有相互抵觸的觀點而引發的心理對立或對抗性行為[2,17-18]，如果治理不當，保護沖突將對社會經濟發展、社會公平和生態保護造成極大阻礙[2,19]。

“保護沖突”最早于1996年出現在研究文獻中，被用于描述不同保護目標的保護措施之間的沖突[20]，之后多被用于描述保護行為與利用行為之間的沖突[1,21]，Redpath[2]于2013年對保護沖突的概念進行了總結，用來描述保護行為與其他人類活動之間的沖突。

綜上，保護沖突的概念主要關注人與人之間由于發展和保護的分歧引發的利益矛盾，極少部分研究也將此概念用于描述保護措施之間的沖突。

1.2 保護沖突與相關概念辨析

保護沖突與自然資源沖突（natural resource conflict），土地利用沖突（land use conflict）、人獸沖突（human-wildlife conflict）、生物多樣性沖突（biodiversity conflict）是相互關聯的概念（表1）。

表1 保護沖突相關概念辨析[2,17-18,22-27]Tab. 1 Comparison between the concept of conservation conflict and other related concepts[2,17-18,22-27]

從沖突主體上看，自然資源沖突、土地利用沖突、生物多樣性和保護沖突都是強調人與人的沖突，人獸沖突則是強調人與野生動物之間的負面影響。

從概念產生時間上看，人獸沖突和自然資源沖突由來已久，遠古時期便已出現“動物傷害控制”的管理措施[25]；土地利用沖突的現象在19世紀末期受到重視[28-29]，出現了法蘭克福“分級建筑規則”與美國“區劃”制度等治理措施[29]；生物多樣性沖突的概念出現于2009年，強調人獸沖突現象背后的人類利益沖突[19,30-31]；保護沖突概念首次出現于1996年[20]，隨后在生物多樣性沖突的基礎上發展而成，強調保護行為與其他人類活動之間的沖突，囊括了生物多樣性沖突、與保護相關的自然資源沖突、與保護相關的土地利用沖突等沖突類型[17]（圖1）。

1 保護沖突與相關概念的關系Relationship between the concept of conservation conflicts and related concepts

2 保護沖突產生的原因

保護沖突是社會經濟發展和生態環境退化的結果，難以避免。主要有以下3個原因。

1）人類和其他生物都趨向于在生產力高的區域聚集，因此存在人與自然對土地的競爭。不論是在全球還是在洲際尺度，生物多樣性豐富的區域常常伴隨著較高的人口密度，面臨較大的發展壓力[1,32-33]。

2）土地等自然資源有限，并且生態系統服務具有多功能性，例如，適合耕種的土地可能也具備重要的生態功能[13,23]。一方面，人類聚落的發展伴隨著對土地的大量需求，而隨著自然棲息地的不斷喪失，城鄉發展和生物多樣性保護都迫切需要更多的土地；另一方面，許多適合城鎮建設的土地同時具備不可替代的生態價值[34]。

3）自然資源保護和利用往往涉及多方利益，不同利益相關者價值觀不同，看待保護對象的視角不同，資源利用的偏好也不盡相同，往往存在分歧，容易形成保護沖突[2]。

3 保護沖突的研究進展

3.1 保護沖突的研究對象

保護沖突在不同尺度都有所體現，包括微觀的社區尺度和區域尺度等。在微觀的社區尺度，國外研究不僅關注自然保護地內的社區，也關注其他重要生態區域的保護沖突[2,17,19]，并且注重歸納保護沖突的表現形式、作用機制和協調策略[2-4,21]等方面。國內研究主要聚焦于國家公園和自然保護地，主要關注保護沖突在自然保護地內的作用機制和表現形式[35-37]等方面，未來的研究需要進一步拓展保護沖突的研究范圍，加強對保護沖突協調策略方面的研究。

在區域尺度，保護沖突往往是社會經濟發展的意愿與生態保護措施之間的沖突，例如，道路等基礎設施建設、城鎮產業發展與生態保護的沖突；大量鄉鎮甚至部分縣城被劃入自然保護地中，不僅給保護區的保護和管理工作帶來了極大阻礙，也令城鎮的建設和發展受到眾多嚴苛的制約[38]。目前國內外的研究較少關注區域尺度的保護沖突，在區域尺度，城鄉發展、居民的生產生活以及自然保護地的保護管理存在哪些特征，如何協調，有待更進一步的研究。盡管國內對保護沖突的理論研究較為缺乏，但是中國有大量的實踐經驗和優秀案例，無論是生態空間規劃、自然保護地規劃、城市邊緣區規劃等方面的研究與實踐，都對保護沖突的某些方面有所回應，未來需要在已有實踐的基礎上，進一步總結優秀經驗，提煉出有效的規劃與治理模式。

3.2 保護沖突的空間識別與預測

保護沖突的空間識別與預測是協調沖突的前提[2]。部分研究開始探索保護沖突的空間識別和評價方法，主要是將保護要素和人類利用要素通過定性或定量的方法進行疊加分析，最終識別保護沖突的空間分布。國內的研究主要使用定性的方法，用于三生空間交疊沖突的研究[39-40]；近年來國外研究在定性方法的基礎上，也開始探索用定量方法來評價保護沖突的風險。

定性的保護沖突識別研究往往將疊圖法與多準則評價（multi-criteria analysis, MCA）或其他相關的空間數據相結合，對沖突進行識別。例如，Schumacher等[41]使用多準則評價對研究區域內的人類活動強度進行定量評價，進而將人類活動強度指標和物種豐富度指標分為4檔，疊加得到保護沖突的二維圖譜； McCloskey等[34]將多準則評價與貝葉斯網絡（bayesian belief networks, BBN）相結合，對生態保護重要性與建設用地適宜性做出評價，進而將生態保護適宜性高的區域與建設用地適宜性高的土地進行疊加，得到高沖突風險區域。使用多準則評價方法可以產出較高精度的要素評價結果，但是不同要素的權重設置存在一定的主觀性，會影響評價結果的準確性。雖然疊圖法能夠得到高沖突風險區域，但是無法進一步比較高沖突風險區域內的沖突水平，不利于進一步精細化的保護沖突管理。隨著研究方法的進步，人工神經網絡算法[42]，以及Zonation[43]、Marxan[44]等系統保護規劃軟件也可被用于要素評價，從而提升評價結果的準確性。

在保護沖突的定量評價方面，國內研究鮮有涉及，而國外研究則通常將參與式地理信息系統（public participate GIS, PPGIS）與沖突二元識別框架[45]（圖2）相結合。沖突二元識別框架基于土地價值與保護利用偏好對沖突進行識別，避免了前人研究從土地價值或保護利用偏好單個角度出發，只強調價值沖突或者利用偏好沖突的缺陷[45]。PPGIS方法通過讓利益相關者在地圖上標注點位，得到土地價值和土地利用偏好，進而識別沖突，被廣泛運用于區域層面的土地利用沖突和保護沖突的研究[45-49]。但是，PPGIS方法得到的空間數據有限，會影響結果的準確性，也限制了該方法運用的精度與尺度。因此，使用該方法的保護沖突分析通常集中在區域尺度，分析結果無法覆蓋整個研究區域且精度較為粗糙[44-45]。

2 沖突二元識別框架[45]The two-dimensional framework of conflict[45]

4 保護沖突的治理策略

根據加爾通的“沖突三角”模型，保護沖突的治理有3種途徑[50]（圖3）。1）以行為控制為切入點，對利益群體的行為進行規范，減小沖突的負面影響[51]；2）以態度轉化為切入點，轉化沖突團體的態度，達成共識；3）以協調目標為切入點，消解目標之間的不兼容性，從根源上解決矛盾。在實際操作中，3種策略往往相互結合，在不同情形下各有側重。

4.1 行為控制

建立完備的生態保護法律體系，對重要生態區域進行用途管制，能夠有效避免其他人類利用活動與生態保護之間的沖突。例如，加拿大不列顛哥倫比亞省在重要的流域內頒布法律明確禁止石油、天然氣、煤礦的開采，避免了礦產資源開發與荒野保護之間的沖突[52]；例如，都江堰風景名勝區通過實行分區分層的空間管控，協調風景名勝區保護與城市發展之間的沖突[53]。

建立健全覆蓋全域的國土空間用途管制，精細管理分區，明確不同管理分區內允許的建設活動與限制性的建設活動。例如，中國香港通過法定圖則的形式，明確不同生態空間中允許的用途以及需要審批的空間用途，實現約占全域50%生態空間的有效保護，協調了生態保護與城市建設訴求之間的沖突[54]；再如，通過將風景名勝區內的鄉村進行分類，實施不同的規劃管理策略，從而實現統籌協調[55]。

對野生物種的活動空間進行限制和引導，減少人類活動空間與野生動物活動空間的沖突。例如，加拿大班夫國家公園，通過設立野生動物遷徙廊橋與涵洞，在高速路上設立圍欄，避免了道路交通與野生動物的碰撞；通過為社區設立電圍欄，在熊出沒的區域設立警示牌，有效減少了人熊沖突[52]。

4.2 態度轉化

通過對各年齡段人群的宣傳教育，實現生態保護的“主流化”，讓利益相關者意識到生態環境的重要性，更容易達成生態保護與人類利用活動的共識。

建立多機構、多主體的治理體系。沖突往往因為涉及多個利益相關者而變得復雜，且常由于利益相關者缺乏有效溝通而加劇。歐盟“Natura 2000”等大量實踐證明，公眾參與能夠有效地解決保護過程中出現的問題，并促進沖突治理[56]，同時，越早將利益相關者納入規劃決策過程，越容易形成有針對性的策略和綜合性的解決方案[57]。

4.3 目標協調

結合保護目標的管理需求，發展相關產業，將生態保護轉化為財富，從而實現生態保護和發展的雙贏。例如，陜西洋縣根據朱鹮保護的需求，發展有機農業，打造朱鹮品牌，協調了傳統農業生產與朱鹮保護的沖突；許多風景名勝區通過發展生態農業、生態旅游、特色工業等方式，將生態保護轉化為經濟發展的機遇，實現保護與利用的共贏[55]。

建立多樣化的生態補償機制。多樣化的生態補償是緩解保護沖突的重要措施之一[2,58]，尤其是將市場力量納入生態補償，不僅對自然保護地管理，也對空間規劃起到了重要作用。例如，美國的“濕地緩解銀行”、澳大利亞的“生物多樣性信用”等做法，通過建立生物多樣性的信用，與開發建設活動掛鉤。開發活動需要擁有足夠的“信用”才能得以實現，這意味著當一個區域的生態環境被開發建設活動干擾時，已有另一個區域的生態環境得到了相應的優化，從而利用市場手段協調國土空間開發和生態保護的沖突[10]。

4.4 科研與監測

科學研究與監測是對保護沖突進行有效治理的基礎。通過科學研究明確不同保護對象的保護需求，明確兼容的開發活動，是生態保護與發展協調的基礎，國內部分國家公園和風景名勝區已經建立了較為完善的信息化監管系統[53]。另一方面，保護沖突具有動態性、復雜性、不確定性等特征[3-4,59]，監測和評估是保護沖突治理的關鍵環節[59]，有效的監測體系能夠幫助管理者和利益相關者識別未來的沖突風險，為制定適應性的沖突治理策略提供必要信息。

5 結語

保護沖突的協調是自然保護地整合優化和國土空間規劃面臨的重要課題。在自然保護地整合優化及后續的管理中，科學地劃定分區，準確識別不同類型的人類活動，從而對人類干擾進行控制，在實現保護目標的同時，實現社區居民的社會經濟發展，是未來研究和實踐的重要內容。同時，國土空間規劃也對不同類型空間的協調性提出了更高的要求。國土空間規劃需要統籌布局生態空間與農業、城鎮空間，并實現生態保護紅線與永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管制邊界的協調，然而，保護沖突的存在將會增加協調的難度。由于土地利用的多功能性，部分區域可能存在多種適宜功能[60]，因此，在實際規劃中，生態保護空間和人類活動空間會出現一定的交叉重疊，無法準確界定。需要強調的是，純粹的行為控制往往無法完全消除沖突隱患[51]，需要從法律、市場、教育、行政等方面建立一攬子的治理措施。如果保護沖突治理不當，沖突區域也將會成為國土空間規劃和自然保護地體系規劃面對的棘手問題；如果處理得當，則將成為協調保護與利用的有力抓手。然而目前，國內學者對保護沖突的重視較為不足，研究也較為欠缺。

從研究角度來看，對保護沖突的研究主要集中在風景園林學、生態學等學科，主要從自然保護的角度進行案例研究，而從人類利用角度出發的相關研究較為欠缺。保護沖突的成因復雜，涉及社會、經濟、生態等各方面，因此，對保護沖突的研究和管理需要多學科的合作[19]，包括但不限于風景園林學、城鄉規劃學、生態學、社會學、經濟學、公共管理學、人類學等。

從研究內容上看，對保護沖突的研究主要集中在自然保護地尺度的案例研究，缺乏國土或區域尺度保護沖突的研究，缺乏對保護沖突空間分布的預測與識別方法的研究。為了實現國土空間保護和利用的協調，應加強中國多尺度保護沖突空間分布研究、自然保護地保護沖突風險等方面的研究。此外，應加強對保護沖突熱點區域，即存在較高保護沖突風險的區域的空間識別。保護沖突熱點區域可能是自然棲息地等重要生態空間，也可能是城鄉過渡帶、生態過渡帶等混合用地，以及農田、建設用地等人類主導的景觀。因此，應加強中國保護沖突熱點區域的生態價值與發展潛力分析、保護沖突熱點區域的威脅因素分析、保護沖突規劃協調策略研究、保護沖突熱點區域的空間用途管制與監測等方面的研究。雖然保護沖突的存在不可避免，但可以通過規劃和管理的手段降低其消極影響，實現人居環境與生態環境的和諧。

圖表來源(Sources of Figures and Table)：

圖1由作者繪制，圖2改繪自參考文獻[45]，圖3改繪自參考文獻[50-51]。表1由作者根據參考文獻[2, 17-18,22-27]整理。