新形勢下我國農村土地產權改革與經濟發展策略

摘 要 在闡述我國農村土地產權制度內涵的基礎上，分析農村土地產權制度存在的農村土地流轉的法律法規不夠健全，中介組織不夠健全、信息流通不暢，農村土地產權的對應關系有待進一步明確，土地流轉相關法律不完善等困境，提出賦予農民土地處分實權、促進農地流轉，完善和促進土地股份合作，完善土地征收政策，促進土地流轉政策實施，完善農村土地權益保護體系等措施。

關鍵詞 土地產權制度;土地產權改革;農村經濟發展

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.36.034

耕地和水資源匱乏是當前我國的一項基本國情。目前，我國耕地面積約1.22億公頃，人均耕地面積約953.81 m2，不及世界平均水平的1/3[1]。土地改革初期，承包由集體到戶的農村土地政策有效地調動了農戶進行土地生產的積極性，極有力地促進了中國農村生產力的迅速發展，為推動中國現代農業及國民經濟的發展進步作出了重要的貢獻[2]。由于目前中國農村人多地少的社會實際情況，在客觀上已出現了大量農村土地嚴重分散的尷尬局面，約束著當地農戶利用耕地進行投資的行為，也影響著中國大面積規模化農用機械的推廣和應用，導致出現農民生產土地規模相對較小，生產單位占地面積雖大但實際產值較少的情況。

在我國農村土地產權制度的發展過程中，農村集體土地使用產權制度管理問題一直嚴重制約著我國農村集體經濟的發展。因此，全方位分析新形勢下農村土地產權改革與農村經濟發展狀況，深度剖析其所暴露出來的各種問題，并根據實際情況制定相關的解決對策[3]。

1 我國農村土地產權制度的內涵

土地主體產權是我國土地產權制度與國家土地產權政策的一個核心問題，土地主體產權的確定是土地產權流轉的重要基礎和基本前提，土地的產權歸屬更是直接決定了土地產權制度必須具備的基本社會性質。在更加科學合理地規劃農村土地的基礎上，對鄉村農業用地經過轉化后成為農村綠化地、林地及農村建設工業用地等要素進行嚴格的限制，使農村耕地的總面積始終保持在一個動態平衡的狀態[4]。為盡快實現農村土地綜合利用經營方式由粗放式經營向集約化經營方式轉變，需要加大農村科技資金投入和扶持力度，促使我國農村土地區域集體經濟實現健康可持續發展，保證農村土地資源能夠得到持續高效化的利用。

2 農村土地產權制度的困境

2.1 農村土地流轉的法律法規不夠健全

土地流轉是指農戶土地承包使用權的資產流通和土地轉移，即擁有土地合法承包權和經營權的當地農戶將自己的土地經營權轉讓，出售給當地其他農戶或其他經濟利益組織，但仍然保留了農戶對土地的合法承包權，流轉對象僅限于農戶土地的合法使用權利，并未進行土地轉移。但截至目前，我國并沒有正式出臺關于加強土地產權流轉管理方面的相關中央或地方立法，也沒有出臺相應的中央或地方規章制度[5]。

2.2 中介組織不夠健全，信息流通不暢

目前，我國農村土地產權流轉還沒有完全形成統一的產權流轉服務中介組織，沒有一個網絡化、多功能的農村土地中介營銷服務體系，農村土地整合流轉與經營信息的整合流轉對接途徑并不暢通，且信息輻射面狹小，常常發生部分農民有意向流轉土地，但卻一直找不到適當的農村土地受讓方。農村土地信息整合流轉運營空間狹小，提高了農村土地流轉運營成本。同時，某些農民盡管已進行了土地的整合流轉，但其流轉范圍總是局限在本村內，這在一定程度上也直接影響了農村土地信息整合流轉活動的活躍程度、規模和效益，限制了土地整體流轉活動的區域及范圍。

2.3 農村土地產權的對應關系有待進一步明確

要實現土地行為主體與農民土地所有財產關系的明確，需要具體且清晰地界定土地所有產權制度，并且還需要使之具有一定的實踐指導意義。然而就目前我國部分偏遠農村地區農業土地主體產權制度結構來看，仍然存在著農村土地產權使用主體不明確，土地產權歸屬關系不夠明確，土地主體產權制度呈現出結構較為混亂的情況。由于以往我國農村土地所有產權流轉主體模糊不清，造成農村土地產權流轉管理中的集體利益分配主體被完全架空，實際權益被空虛化，進而直接導致目前我國鄉村農民集體土地所有產權很難完全適應現代市場經濟的社會發展要求，對現代農村地區的經濟社會發展造成嚴重阻礙[6]。

2.4 土地流轉相關法律不完善

土地資源流轉過程是通過地租、地價2種價格驅動機制直接刺激整體土地資源集中的流轉過程。土地合法流轉不但需要政策指導方針的引領扶持，還需要土地行政相關法律法規層面的全力保障。土地私下產權轉讓這種違法行為缺少相關法律的約束，農戶無法及時對所有權屬土地轉移進行合法登記，既埋下了引發產權轉讓糾紛的巨大隱患，也增大了政府土地轉讓管理工作的難度。

3 完善土地改革，促進農村經濟發展的思路

3.1 賦予農民土地處分實權，促進農地流轉

市場經濟下，資源流動是最基本的要求，只有促進資源流動才能實現配置優化。穩定的土地承包關系并不代表凝固化，也不是對土地權利市場流轉的排斥。土地由行政主導下的均田制轉變為引入市場機制的土地資源配置，以及以此為基礎的農戶之間的土地權利流動是目前我國農村經濟市場化縱深發展的必然選擇。

若想實現農村土地的自由流轉，應進一步進行土地權利的界定，將土地產權的實質權利交給農民，使農民具有真正意義上的土地占有、使用、收益和處分的權利。土地處分權的缺位是目前影響農村土地流動的最大絆腳石，為有效促進農村土地流轉，不斷推進農村經濟發展，使農民擁有土地處分的實權十分必要。土地處分權主要有承包經營權的出租、抵押、入股等，只有具備完整的承包經營權，才能形成土地使用權流轉的市場機制，促進農村土地利用率提升[7]。

3.2 完善和促進土地股份合作

農村土地承包制長期不變更政策使土地承包成為農民生存的保險，但是土地承包中承載著的社會保障功能同時也對經濟功能的發揮造成一定的限制。農村家庭土地承包只能有限地發揮農民原有的生產能力和積極性，但卻無法解決制約農業生產力水平的根本問題。土地股份合作，可理解為土地的經營權、承包權和所有權相分離，在不改變承包戶和集體經濟組織之間的承包關系的基礎上，將農村土地進行折股分配，使農民獲得個體擁有權，而土地的規劃與開發由集體統一實行。這種方式能夠促進農村土地規模化、集中化應用，不但能夠擴大土地經營的規模性，更有助于土地參與至市場經濟之中，促進農業經營企業化發展。

3.3 完善土地征收政策

完善農村土地征收政策，應做好以下4方面工作。1）應在法律上有明確的規定，承認農村集體土地所有權和國家土地所有權是平等的財產所有權，二者均體現出所有者對土地財產的占有權、使用權、收益權和處分權等。土地財產的流轉應遵循等價和平等原則，以法律為前提進行土地的流轉和土地關系調整。2）應對公益性用地及公共利益中的經營性用地進行明確的區分，二者之間存在著本質的差別。公益性土地更加強調土地的非營利性，是無償為社會服務的。而公共利益中的經營性用地則不同，其中含有較為明顯的商業形式。因此，公益性用地應嚴格根據國家規定由政府征用，直接向土地使用者提供土地。而非公益性用地則應以市場公平原則為前提被政府統一征用，實行市場化機制提供用地。3）應尊重農民集體土地財產權利。在市場經濟背景下，土地的流動和產權的轉移應符合市場公平原則，征地補償標準的制定不但要考慮土地的現實用途，還應保障農民分享土地的收益。4）應遵照市場化原則完善失地農民安置問題。對于土地被征收的農民，所在地政府應對其進行積極的培訓和就業指導，個人和集體均應拿出一部分土地收益為失地農民提供幫助[8]。

3.4 促進土地流轉政策實施

現階段，農村人口向城市流動是較為普遍的社會現象，但這些人群通常都保留農村承包的土地，享受農村土地承包的權利。隨著時代的發展，必須解決好農村流動人口與土地之間的關系，使其能夠更加安居樂業，享受到土地流轉帶來的收益和好處。國家應對進城打工的農村村民給予一定的幫助和補償，若農民可通過土地經營權出讓方式換取原始積累，則更能夠刺激農民進城務工。例如，國家可將進城務工的農民土地經營權購買過來，使其能夠徹底離開土地開啟另外一種生活，同時又能保證以務農為主業的農民不斷擴大種植規模，增加經濟收益和提高生活質量。

3.5 完善農村土地權益保護體系

我國現行的土地產權法律法規有《中華人民共和國土地管理法實施條例》《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國土地管理法》等，這些法律法律在維護廣大農民的合法權益方面具有重要作用。但關于保護農村土地財產權益的法律法規仍然不夠完善，已經制定的法律條款未能夠得到有效的落實，在土地管理工作中以政策替代法律的現象比較普遍，致使農民群眾的合法權益未能夠獲得有效的保障。因此，國家立法部門應積極完善農村土地產權的相關條款，保證權利主體能夠合法支配自己的權益，并充分行使權利。具體而言，國家相關部門應展開廣泛的調查和研究工作，針對農村土地的實際情況，完善土地流轉的法律體系，對農村土地的流轉權利及義務進行明確的界定，加強相關法律法規的宣傳，提升農民群眾的法律意識。

4 結語

我國應繼續推動農村地區實行土地集體產權制度的改革，進一步明確我國農村土地的合法所有權使用主體，并強化農村土地的合法物權使用性質，促進我國農村土地自由流轉。此外，推動我國農村土地集體產權制度改革發展要抓住因地制宜這一改革重點，強化我國農村地區集體土地的合法所有權主體責任和意識，為推動我國農村土地集體產權制度改革發展提出具有建議性的策略，切實有效保障我國農民切身利益，促進我國農村集體經濟快速發展。

參考文獻：

[1] 楊蕓云.論新形勢下我國農村土地產權改革與農村經濟發展[J].時代金融，2014（20）：290.

[2] 王杭林.新形勢下的我國農村土地產權改革與農村經濟發展分析[J].智庫時代，2018（6）：43.

[3] 王凌君.新形勢下農村土地產權改革與農村經濟發展[J].農業工程技術，2017（5）：7.

[4] 李燕.關于新形勢下的我國農村土地產權改革與農村經濟發展分析[J].經濟管理（全文版）：15.

[5] 劉長鑫.我國農村土地產權制度改革研究[D].蚌埠：安徽財經大學，2012.

[6] 程之勝.我國農村土地產權制度改革與創新探析[J].黨政干部論壇，2008，28（11）：49.

[7] 趙得萍.新形勢下的我國農村土地產權改革與農村經濟發展[J].農業開發與裝備，2016（12）：21.

[8] 高洪濤.新形勢下農村土地產權改革與農村經濟發展的思考[J].商情，2017（40）：129.

收稿日期：2021-11-13

作者簡介：虎秀玲（1976—），女，寧夏彭陽人，本科，經濟師，研究方向為農業經濟。E-mail：93064096@qq.com。