青藏高原多災種自然災害綜合風險管理

王世金， 魏彥強， 牛春華， 張云飛

（1.中國科學院西北生態環境資源研究院冰凍圈科學國家重點實驗室/玉龍雪山冰凍圈與可持續發展野外科學觀測研究站，甘肅蘭州 730000； 2.中國科學院大學資源環境學院，北京 100049； 3.蘭州大學管理學院，甘肅 蘭州 730000； 4.蘭州新區消防救援支隊，甘肅蘭州 730000）

0 引言

自然災害是由自然事件或力量為主因造成的生命傷亡和人類社會財產損失的事件［1］。何謂自然災害風險？因不同學科背景和不同研究角度存在一定差異，導致不同學者和機構對自然災害風險內涵和表達產生了不同的理解和詮釋，但大多數學者從災害風險系統理論出發，認為自然災害風險是致災因子（hazard）、暴露性（exposure）和脆弱性（vulnerability）三者共同作用的結果［2］。按發生區域，可分為陸地自然災害與海洋自然災害。按持續時間，可分為突發性自然災害和緩發性自然災害兩大類。突發性自然災害具有發生突然、歷時短、爆發力強、成災快、危害大特點，如地震、火山、崩塌、滑坡、泥石流災害。緩發性自然災害是逐步發展而產生的災害，其危害程度逐漸加重，涉及范圍一般較廣，對生態環境影響較大，但不會在瞬時間摧毀建筑物和造成人員傷亡，如沙漠化、水土流失、生態災害等［3］。其中，部分災害具有交叉性或鏈式效應，如降雨、融雪、冰凌、風暴潮等氣象氣候因素可引起洪流、積水、冰湖潰決、融雪洪水等水事件，進而造成洪澇水文災害。洪澇水文災害的發生又會促發滑坡、泥石流等地質災害的發生［4］。如災害鏈（disaster chain）、級聯效應（cascading effect）、多米諾效應（domino effect）、連鎖反應（knock-on effect）、誘發效應（triggering effect），都在試圖描述“一種災害引發另一種災害”的現象，即原生災害誘發次生災害的事件［5］。

中國是世界上因自然災害死亡人數最多、經濟損失最為嚴重的國家之一［6］。中國的自然災害，特別是等級高、強度大的自然災害，常常可誘發出一系列次生自然災害，從而形成災害鏈［7-9］，而青藏高原則是中國地質災害的頻發區和重災區。青藏高原西起帕米爾高原，東至橫斷山脈，南自喜馬拉雅山脈南緣，北迄昆倉山祁連山北側，范圍為25°59′37″～39°49′33″N，73°29′56″～104°40′20″E，邊界總長度為11 745.96 km，面積為254.23×104km2［10］。青藏高原地處亞歐板塊和印度板塊結合處，第一階梯與第二階梯交匯處地勢突變，地質構造發育，地殼活動強烈，河流下切嚴重，山高谷深，干濕季節分明，為地質災害的發生提供了有利條件，并且伴隨著人口急劇增長，不當的生產生活和工程建設活動更是加劇了對環境的壓力，地震、滑坡、泥石流、地面塌陷或沉降更是高原災損最為嚴重的災種。

總體而言，青藏高原生態脆弱、環境敏感、防災減災能力較弱，往往受多種致災因子影響，各影響因子相互影響，相互促發，進而構成災害群、災害鏈，對高原社會經濟系統可持續發展威脅極大。近幾十年來，高原成為受全球變化影響最為顯著的地區之一。自然變異與脆弱的社會適應性是造成青藏高原乃至中國自然災害頻發的兩個主因。自然災害不僅受控于致災因子規模大小，而且與承災區暴露性、脆弱性息息相關。致災因子較難克服，但通過降低承災體暴露性、減小承災區脆弱性則可以減小或規避自然災害風險或損失。鑒于此，亟須對青藏高原自然災害孕災環境進行系統分析，揭示多災種自然災害時空特征，進而提出高原多災種自然災害綜合風險管控策略，以提升高原防災減災能力和促進高原經濟社會可持續發展。

1 孕災環境

孕災環境是指孕育自然災害的環境要素，包括地質構造背景、地形地貌、巖土性質、植被、氣候等自然要素及其交通、基礎設施、人口經濟等社會要素。自然災害災種不同，孕災環境不同，承災體各異，危害程度和方式異不同。

青藏高原腹地為夷平面，主要發育多年凍土，其凍土災害屬緩發性自然災害。喜馬拉雅山、岡底斯山、念青唐古拉山、唐古拉山、橫斷山、昆侖山、喀喇昆侖山、祁連山橫貫其中［11］。青藏高原東南部經由橫斷山脈連結鄰國緬甸和中國云南高原，并且與亞熱帶濕潤的四川盆地比鄰，其范圍包括邛崍山、大雪山、沙魯里山、高黎貢山等山脈，以及大渡河、雅礱江、金沙江、瀾滄江、怒江等河谷，成為獨特的高山峽谷地貌［12］。山大溝深的地形地貌，為青藏高原地質災害發育提供了物源條件和動力條件。

進入21世紀，青藏高原經歷了持續且更顯著的變暖，而且氣候變暖表現出明顯的海拔依賴性［13-15］。2000—2018 年期間幾乎每年的平均氣溫均高于1960—2000 年間的最高年平均氣溫［16-17］。1981—2006 年間，高原降水則呈現出較為明顯的年際間的波動性。2000—2018年間只有4年的降水量低于青藏高原的降水平均值，2010 年之后的8 年只有強厄爾尼諾的2015年低于平均值，2016—2018年的降水均遠超平均值，達到1961年以來的最高值［18］。夏季（6—8 月）的降水較為集中，占年降水總量的一半以上［16，18］。

青藏高原地表以發育大面積冰凍圈（地球表層連續分布且具一定厚度的負溫圈層，圈內的水體一般處于凍結狀態）為其主要特征，是中、低緯度地區冰川、積雪、多年凍土最發育地區［19］。近些年，青藏高原冰凍圈消退極為顯著。冰凍圈的快速變化為冰凍圈事件的發育和災害的形成提供了物源和水源條件。近期的氣候變暖加劇了冰川消融和凍土退化，使得冰湖和熱融湖塘出現了數量增多、面積增大趨勢。同時，降雨的增加，則加大了滑坡泥石流、冰湖潰決災害、凍土災害的發生概率［20-30］。

青藏鐵路縱貫青海、西藏兩省區，是溝通青藏高原與內地聯系的具有戰略意義的通道。然而，當前，除部分地區有鐵路和航空外，大部分地區的經濟發展基本依賴于公路運輸方式，鐵路僅聯系青藏高原的極少部分地區。青藏高原現代交通體系尚未完善，基礎設施總量不足，各種運輸方式存在有效銜接，防災減災仍然受交通網絡限制［31］。青藏高原邊緣地帶，以及西藏自治區一江兩河地帶是人口、路網、農田、基建等承災體分布最為密集的區域，這區域也是多災種自然災害頻發區。

特別地，青藏高原地區因海拔較高、年平均溫度較低、植被覆蓋度低、地上生物量相對較小等，草地的產草量較小、草地承載力普遍較低，因而牲畜空間分布相對較為稀疏，是我國牲畜密度最低的牧區之一。青藏高原地區尤其是廣大牧區對畜牧業的依賴度亦然很高。由于青藏高原地區的城市和城鎮的數量和規模均比較小，城鎮化率較低，畜牧業中對剩余勞動人口吸納有限，因而其發展總體上處于經濟起飛前的農業社會階段［32-33］。相對較低的經濟社會水平，形成了較弱的自然災害防范和減緩能力。

2 災害影響

青藏高原災害分布地域廣、災損大，呈頻發、群發、多發和并發趨勢，因地方財政薄弱，抵御災害能力極為有限，多災種自然災害嚴重影響至高原居民生命、財產安全，以及交通、基礎設施、農牧業生產等，使高原經濟社會遭受巨大破壞并潛伏多種威脅。

2.1 地震

地震災害是中國自然災害眾災之首，災損巨大。地震也是滑坡泥石流乃至冰湖潰決災害發生的重要誘因。青藏高原及其外圍往往是地震頻發區。1970-01-01—2020-12-31 期間，青藏高原及周邊（74.00° ～108.00° E；24.00° ～40.00° N）共 發 生≥4.5級地震事件183起。其中，≥5.0級地震事件73起，占≥4.5 級地震事件總數的39.89%。在省域尺度上，青藏高原各省區中，≥5.0 級地震活動水平最高的西藏自治區35 次，占青藏高原同震級總數的46.58%。四川省、新疆維吾爾自治區、青海省次之（數據來源于中國地震臺網中心）?？梢钥闯?，近期青藏高原強震活動水平較高［34］，其頻發區主要集中在喜馬拉雅板塊邊界構造帶和板內斷塊區及其次級斷塊的邊界活動構造帶［35］。青藏高原最南部是印度板塊與歐亞板塊俯沖碰撞形成的喜馬拉雅現代造山帶，該沿線曾發生過多次8 級和8 級以上巨大地震，歷史最高震級達里氏8.6 級（1950 年察隅地震）。

圖1 1970-01-01—2020-12-31期間青藏高原及其周邊≥4.5震級地震震中空間分布（數據來源于中國地震臺網中心）Fig.1 Spatial distribution of earthquake epicenter of ≥4.5 magnitude over the Qinghai-Tibet Plateau and the surrounding during 1970-07-01—2020-12-31（Data from China Earthquake Networks Center）

2008 年5 月12 日，四川省汶川縣發生里氏8 級地震，此后地震災區還發生了上萬次余震，最高震級達6.4 級。此次地震屬淺源地震，是新中國成立以來災害性最為嚴重的地震，其傷亡人數僅次于1976 年唐山7.8 級地震，經濟損失和救災難度之大為歷史罕見。2010 年4 月14 日，青海省玉樹藏族自治州玉樹市發生7.1 級地震，造成2 220 人遇難。2015 年4 月25 日，青藏高原喜馬拉雅山南坡尼泊爾境內發生里氏8.1 級地震，共造成我國西藏自治區26人遇難，856人受傷，大量房屋等基礎設施遭受損壞。2021 年5 月22 日，青海果洛藏族自治州瑪多縣發生7.4 級地震，震源深度17 千米，是繼2008 年“5·12”汶川地震之后、在我國發生震級最高的一次地震。強震地震活動空間分布特征為地震工作布局和確定監視預報及預防工作的重點地區提供了重要事實依據。

2.2 滑坡泥石流

滑坡泥石流的發生主要驅動力是強降雨、冰雪洪水和冰湖潰決等，是固態和液態物質共同作用下，在有一定海拔高差的溝谷或坡面形成的歷時短，危害大的地質災害，其類型主要包括溝谷型泥石流和坡面型泥石流，還可以細分為滑坡壩潰決、工程棄碴潰決、尾礦壩潰決、冰湖壩潰決和堆積體滑塌侵蝕等類型［36-37］。青藏高原藏東南、川西地區和青海東部地區，尤其是雅魯藏布江中游地區、三江并流地區、橫斷山脈地區是滑坡泥石流的頻發區，也是高危險區，而人類活動較少的羌塘高原和柴達木盆地等高原腹地滑坡泥石流發生極少，屬低危險區（圖2）。四川省、云南省和西藏自治區位于青藏高原外圍，山體相對高差巨大、地殼活動頻繁，加之，降雨集中且強度大，極易誘發山體滑坡災害，其災害往往規模大、數量多和影響范圍廣［38-39］。

圖2 青藏高原滑坡泥石流災害點空間分布Fig.2 Spatial distribution of landslide and debris disaster sites flow in the Qinghai-Tibet Plateau

“青藏高原生態地質環境遙感調查與監測”項目（2003—2010 年）在高原開展了261.5 km2地質災害遙感調查。經分類統計，高原崩塌災害共計418個，滑坡災害663 個，泥石流災害2 178 個。結果表明，地質災害主要分布于西藏自治區、青海省和四川省境內，其次為新疆自治區、甘肅省和云南省。其中，崩塌和滑坡主要分布在雅魯藏布江中游地區、橫斷山脈地區和湟水河流域；而泥石流則主要分布于祁連山、昆侖山、喀喇昆侖山、喜馬拉雅山冰雪分布較多區。崩塌和滑坡常發生在公路兩側和河流兩岸，特別是河流侵蝕岸；而泥石流大多分布于山谷與平原交界處谷口附近［40］。2010 年甘肅省舟曲泥石流、2013 年四川省汶川七盤溝泥石流、2018 年金沙江上游連續發生的白格“10·10”和“11·3”滑坡堵江事件即為典型案例。

2.3 冰湖潰決洪水

冰湖潰決災害是指在冰川作用區，因冰湖區冰/雪崩、強降水、冰川躍動、地震等外部或冰磧壩內死冰消融、堤壩管涌擴大等內部因素激發冰磧湖自身狀態失衡而潰決，引發潰決洪水或泥石流，危及居民生命、財產、基礎設施等經濟社會系統，是高原頻發災種。1930s 至今，高原發生40 余次冰湖潰決災害。其中，近60% 以上冰湖潰決災害事件發生在喜馬拉雅山東南坡亞熱帶山地季風氣候區的吉隆、聶拉木、亞東南部區域，以及中東部海洋型與大陸型冰川分布交匯帶的海洋型冰川區［41］（圖3）。過渡帶上的冰磧湖壩體海拔較高，植被稀少。同時，冰川活動性較高，特別是在盛夏至晚秋，冰川常以冰崩或冰滑坡形式落入冰湖，從而激起涌浪，漫過冰磧壩，使堤壩潰決。

圖3 青藏高原潛在危險性冰（磧）湖（藍色）及其災害點（紅色）空間分布Fig.3 Potentially dangerous moraine lakes（blue mark）and disaster sites（red）on the Qinghai-Tibet Plateau

近10 年，喜馬拉雅山地區新增5 次冰湖潰決災害，分別是折麥錯（2009-07-03）、嘎錯（2009-07-29）、然則日阿錯（2013-07-15）、貢巴通沙錯（2016-07-05）、金烏錯（2020-06-25）冰湖潰決災害。其中，2013 年7 月15 日，嘉黎縣尼屋鄉然則日阿錯冰湖發生潰決，形成洪水與冰川泥石流災害，致使下游14個行政村不同程度受災，大片農田被淹、房屋沖毀、牲畜沖走，經濟損失達2 億元［26，41］。時隔7 年，2020年6 月25 日嘉黎縣尼屋鄉金烏措（吉翁措）冰磧湖潰決，此次災害淹沒或沖毀農田382.43 畝，從尼屋鄉政府通往14 村約43.9 km 道路基本被沖毀，總投資840萬元的已完工45% 的依噶景區項目全部被淹沒［42］。自20 世紀90 年代以來，青藏高原冰川普遍快速退縮，冰湖逐年迅速擴張，一些高危冰湖潰決可能性在增加?？梢哉f，在一定的外因作用下，青藏高原潛在危險性冰磧湖發生潰決洪水乃至泥石流災害的可能性亦然很大［43］。

2.4 牧區雪災

雪災是指降雪量過大、雪深過厚、積雪期及低溫日數持續時間過長，且缺乏飼草料儲備和應急狀態之下，因饑寒、冷凍所引發人員、牲畜傷亡及其經濟環境遭受損失的氣象自然災害。雪災的發生不僅受降雪量、氣溫、雪深、積雪日數、草地類型、牧草高度等自然因素的影響，而且與畜群結構、飼草料儲備、雪災準備金、區域經濟發展水平等社會因素息息相關［44］。從高原地區的災害發生歷史來看，在過去的50 多年間（1961—2015 年），青藏高原規模以上記錄的雪災事件436 起（以牲畜死亡60 萬作為大規模損失，60 萬以下作為小規模損失的標準），其中大規模的雪災年份為6 年，分別為1974 年、1975 年、1979 年、1982 年、1989 年、1995 年（圖4）。近些年，青藏高原雪災頻次增加明顯［45］。從牲畜的死亡規模上來看，雖然近些年的災害中以小規模災害頻發為主，但總的死亡數量在逐年增加。這也顯示出雪災在青藏高原地區的高風險性和破壞性。從各個省累計的牲畜總死亡數量來看，青海省歷年牲畜死亡規模最大，占青藏高原牲畜死亡總數的67.80%，西藏自治區次之，占總數的25.30%。也就是說，青藏高原的雪災主要發生在青海省，而四川、甘肅、新疆和云南的災害損失較?。▓D4）。在規模以上災害記載中（死亡1 萬頭牲畜及以上），青海省海西地區的烏蘭縣發生雪災次數最高，規模以上災害有15 次之多，另外青海省的玉樹、達日、瑪沁、那曲、西藏自治區的錯美、隆子、錯那等縣都是雪災的高發區，給當地的畜牧業造成了很大的威脅［45］。

圖4 1961—2015年間文獻記錄的青藏高原規模以上雪災（有牲畜死亡記錄）損失情況：歷年牲畜死亡總數（紅色為牲畜死亡60萬頭以上年份，藍色為損失小于60萬頭年份）（a）；歷年各省累計牲畜死亡總數（b）；以重大雪災（死亡1萬頭牲畜及以上）次數統計的前19個災害高發縣（c）Fig.4 Losses caused by snow disaster（recorded with livestock deaths）in the Qinghai-Tibet Plateau during 1961—2015：the annual livestock losses and the trend，note the yellow（large-scale losses）is the annual losses above 600 000 and the blue（small-scale losses）is the annual losses below 600 000（a）；the total losses in each province from 1961 to 2015（b）；the heavy snow disaster（losses above 10 000）times of the top 19 counties from 1961 to 2015（c）

3 綜合風險管控

青藏高原對全球變暖貢獻微乎其微，卻受全球變暖影響極為嚴重。全球變暖將加劇自然災害強度與頻度，高原多災種自然災害受多致災因子共同影響或作用，以及各災種之間的相互關聯性、鏈發性及其群發性影響，其單災種風險管控措施不足以反映高原多災種綜合風險管控策略。高原受多致災因子共同影響，各災種承災體多有重疊之處，亟須加強多災種自然災害綜合風險管控。

3.1 管控思路

自然災害風險管理是根據風險識別、評估結果，利用行政決策、戰略、組織運行技能和能力去減緩、降低及處置自然和相關環境災害影響的全過程，其目標在于以最小成本實現區域最大安全保障。按照災害風險管理過程，總體上可以分為三部分：風險分析、風險評估、風險管控。其中，風險管控是規避和處置風險的主要方式。風險管控應立足預防，兼顧災中應急管理。

多災種自然災害綜合風險管控思路主要是決策者通過加強成災機理研究，利用工程和非工程措施，進行防范、減緩或規避自然災害風險的過程。其中，成災機理研究是防災減災的基礎，更是提升防災減災決策能力的關鍵。工程和非工程措施在多災種自然災害中的應用則是減輕或消除災害損失的具體措施［46-47］，二者在防災減災中往往相互補充。決策支持能力的提升將有效提高工程-非工程措施在防災減災的效應。其中，成災機理包括致災事件概率估算、災害形成機制、災害鏈演進過程等。工程措施如：地震災害避難場所設置、滑坡-泥石流導流壩、防洪堤的修建或加固、冰湖壩體加固與泄洪槽修建、牧區牲畜暖棚修建等。非工程措施如多災種致災事件預警或預報、數據共享、多部門協商、群測群防、社區教育與培訓、災害保險、災前預防與減緩規劃等。防災減災決策能力包括：多災種高風險研判能力、各部位或各級地方政府防災減災協同性及其效度、防災減災規劃落地效果、災害應急能力、災后恢復能力等（圖5）。

圖5 多災種自然災害綜合風險管控策略Fig.5 Comprehensive risk management and control strategies for multi-hazard natural disasters

3.2 管控策略

綜合風險工程措施相對具體，本研究主要側重于非工程策略的提出。其中，非工程防災減災策略在一定意義上可以指導工程措施的設置和修建，同時可以提升工程措施的抗災標準。

3.2.1 實時監測/觀測

面對多種自然災害的預防，最重要的是做好前期風險評估與預測、預報和預警工作，而自然災害預測、預報和預警的前提則是自然災害實時監測/觀測戰略的實施。有效的災害預報系統包含四個要素：風險知識庫、監測預警服務、信息傳播與交流功能及響應能力，在許多國家這四個要素均需加強［48］。雖然完全避免災害造成的損失在目前技術水平下幾乎是不可能的，但借助遙感衛星、無人機、雷達、通訊等高新技術，通過實時監測/觀測戰略，建立災害預警系統則可以降低這方面的損失［49］。同時，多災種致災事件實時監測/觀測也是災害概率、致災體規模程度估算的基礎。

例如，在強降水過程中，要組織氣象、水利、國土、交通部門，每周開展雨情分析，根據可能降水的區域、頻次、強度，提前做好應對和預防工作，特別要注意大雨、暴雨天氣和降雨常發生區域山洪、滑坡、坍塌、泥石流災害的研判分析和應對。要加快建立天氣信息發布和預警體系，把極端天氣情況通過手機、網絡、廣播電視等及時通告到各部門、各縣、各鄉鎮領導及各村、組干部，并督促他們及時組織群眾，采取防范措施。

3.2.2 信息共享

數據信息共享是自然災害防治及應急工作在政府、非政府、科研部門、社區不同層面的基礎性保障。數據包括災種及其防災減災相關資料、信息、知識等，數據共享是災害風險信息共享的基礎，是進行及時、合理防災減災的前提，是政府、科研單位和社區共同協作的基礎，是一個全方位戰略。災害風險降低工作中要優先考慮數據、信息與工具的共享，以提升風險降低的能力。災害風險評估的有關數據必須做到全方位共享，以便相關人員制定政策、提升防災減災意識［23］。特別地，災害風險的降低工作往往需要國家級數據庫作為支撐，而這一數據庫的建立必須從最基層的行政單位開始完善，且小區域的數據庫需要與省級數據庫匹配，各省級數據庫又必須與國家級數據庫相匹配［48-49］。國家級的數據庫為各級行政部門的災害數據管理工作提供了參考，且高效的信息收集、共享系統有助于人們獲取有關災害影響與可用救災資源的實時數據。同時，要加強各利益相關者的協作與力量整合，就必須在二者之間建立良好的交流機制，加強真實信息的有效共享。例如，要建立組織有序的跨部門、一體化的自然災害管理信息系統，就需要有真實有效災害信息的共享與交流［50］。

總體上，多災種自然災害防災減災需要通過各種形式的交流活動在決策者和專家之間、各國和地區之間共同分享，實現資源共享，才能提升多災種自然災害風險管理能力。

3.2.3 部委會商

部委會商貫穿于災害風險防范及其災害管理的全過程，該過程對于預警預報、數據共享及其應急預案和備災準備戰略的實施具有決定性作用，只有各類災種自然災害相關部委達成防災減災及其災害管理一致性意見，其其他戰略才能逐一落實或實施［51］。部委會商其目的在于通過各部門的實時溝通，以明晰多災種自然災害的風險源及其風險演變過程。更進一步，部委會商需要一個臨時的專門的災害管理部門，因多災種自然災害風險管理相關政策的制定、實施需要一個權威機構在國家層面進行調控，發揮政策協同效應以保證政策有效實行。兵庫行動框架也指出須確保災害風險降低工作在國家及地方層面的政策優先性，這就勢必要求政府部門之間加強溝通交流。

多災種性質決定了災害分部門管理造成的職能分散、職能交叉問題嚴重。因此，相關涉災部門亟需建立多災種自然災情會商制度，發揮本部門的專業資源優勢，并同時吸納其他部門在數據信息資源方面的優勢。中國自然災害管理實施自上而下的行業垂直管理模式。例如，干旱、洪澇、洪水災害隸屬于水利部，熱帶氣旋、低溫冷凍雨雪、雪災、冰雹等屬于氣象局，風暴潮、海冰、海潮、海浪和海霧災害屬于海洋局，地震、火山噴發災害屬于地震局，滑坡、泥石流、山崩、地陷、地裂等災害屬于自然資源部，農業病蟲害屬于農業農村部，而林火災害則屬于國家林業和草原局。盡管當前成立了應急管理部，但一些災害具有鏈式作用，仍然分屬不同部門管理。例如，強降雨屬于氣象局、引發洪水屬于水利部，洪水導致滑坡泥石流則隸屬于自然資源部，當成災時則隸屬于應急管理部。這種災害管理模式優點是有利于發揮各部門專業優勢，弊端是造成職能分散與職能交叉使各部門災害管理方式各異，缺乏橫向聯系，合作與交流困難［52］。

因此，仍然有必要強化多災種自然災害部委會商機制，使多災種自然災害在統一管理、運行體系下得以防范與治理。

3.2.4 群測群防

群測群防是指發動社區群眾參與自然災害的監測、預防、預報工作的一種途徑，是中國當前山地災害社區風險管理的“雛型”。多災種自然災害特點決定了村級社區是防御的前沿和主體，如何發揮社區群眾力量是防御多災種自然災害的關鍵。要加強自然災害風險管理決策支持系統與災害防治計劃的建設實施，需通過決策支持系統提升政府、學者與公眾間的協作程度。聯合國國際減災戰略（UNISDR）（2010—2015）強調“要以組織與協作的角度來理解與減輕災害風險”，而這種組織與協作是基于公民組織與民間團體的。要建立起當地的聯合性組織，各部門要理解自己在防災減災工作中的角色。高效的災害應急響應工作需要通過多級、多維、多部門的協作來完成［51，53］。

群測群防是多災種自然災害有效的監測預報方式，是防災減災的最好途徑。群測群防體系能對大范圍多災種自然災害隱患點實施監測和預警。群測群防能進行超前預報，及時發現險情，進行預警自救，最大限度地減少人員傷亡和災害損失。根據“屬地管理，分級負責”的原則，各縣（市）、鄉人民政府要進一步完善轄區內多災種自然災害群測群防網絡。一是加強群眾性監測工作，對每一處地質災害隱患點，均要落實專人進行監測，簽訂監測責任書［26］。二是對多災種自然災害危險點，要設立警戒標志，劃定范圍禁止人員通行。三是制定每個隱患點的具體防災預案，監測中一旦發現險情，及時啟動防災預案。為保證群測群防體系的順利實施正常運行，提高廣大干部群眾參與災害群測群防的積極性，地方財政部門要安排一定的專項經費和災害監測設備。

3.2.5 防災教育培訓

社區是多災種自然災害發生的最前沿陣地，也是多災種自然災害風險管理的對象。2003 年，聯合國人類住區規劃署在莫桑比克部分地區開展了名為“學會與洪水共存”的教育訓練計劃，致力于向社會各界教授諸如“洪水的誘因、洪水災害風險的種類、防災減災技術、應急計劃、社區自組織、災害響應”等方面的知識教育與培訓。社區風險管理包括社區全過程參與管理及其社區的防災減災、應急處理的宣教與培訓。社區的廣泛參與有助于政府災害管理行動實施，也有助于社區對災害管理措施達成共識。2020 年底，共有個3 463 社區入選“全國綜合減災示范社區”名錄。其中，青藏高原入選85社區。

防災意識淡薄比災害更可怕。社區災前準備工作的充分與否及居民對抗災裝備的熟悉程度對具體的防災減災救災工作有巨大的影響。要充分利用各種手段，運用現有知識、創新能力與教育手段，宣傳普及多災種自然災害防范知識，增強群眾防災減災意識；學校、醫院、車站、電站及村莊，要組織開展避災演習，約定逃生號令，明確逃生路線；要加強對村莊災害預報員的知識培訓，明確工作要求，落實待遇，嚴格獎懲，督促他們積極有效地開展工作；要設立災害報告電話和網站，鼓勵群眾發現異常，主動、迅速報告，對報告有功的人員，要給予表揚和獎勵。

3.2.6 保險承擔

保險是系統性降低自然災害風險的有效手段之一，當然，保險僅轉移了自然災害災損，并未降低或消除自然災害損失。在高收入國家，自然災害造成的損失中有30% 可以得到保險補償，而在低收入國家這一比例僅為1%。在運用保險手段降低自然災害風險時，還需考慮使用相關資金時的機會成本［54］，因為自然災害保險業具有以下劣勢：1）風險區財產所有人很少能夠按照自己面臨的風險程度來支付保費；2）社區私人保險在災害高危區有時難以獲得；3）盡管一些地區商業災害保險服務已經開展，但自愿購買率較低；4）在一些環境下保險可以起到降低損失的作用，但是道德風險，即指參與合同的一方所面臨的對方可能改變行為而損害到本方利益的風險的存在被認為會增加損失。

保險已成為全球重要的防災減災管理方法。公私合作是保險交付和利益相關者能力建設的重要手段。政府要通過合適的政策發揮推動作用，通過適當的監督和評價過程起管理作用，鼓勵跨越傳統保險效力考慮災害風險減少和適應的保險效益［55］。對于貧困社區，非政府組織（NGOs）則可以為保險服務提供和加強以社區為基礎的保險方法提供有效手段。當然，國家在制定保險政策時可以為學校、醫院等公益性設施的災后重建提供優惠，當貧困人群無法支付保險費用時，小額信用貸款和其他一些社會基金可以發揮同等作用［47］。自1964年新潟發生7.5 級地震后，日本即刻頒布了地震保險法，該保險體系建立在政府支持下的再保險，并經歷了多次改進和細化，包括修訂保險費率［56］。

3.2.7 災前規劃

災前規劃是防災減災的第一道防線，也是預防未來自然災害風險的綱領性指導方針。在青藏高原，承災區多處于河谷低洼地帶，這一區域往往是居民點、農田耕地、交通通信網絡、水利電力工程、城鎮村落的集聚區域，也是多災種自然災害潛在風險區。當前，亟需開展災前在建、擬建、改建、擴建工程災評規劃，規劃中應標明工程所處地理環境、災害發生概率、設防標準等，明確哪些區域屬于禁止開發區、哪些區域可以進行建筑物建造及工程活動。在此基礎上，要提升傳統建筑標準、建筑防洪標準、防震設計標準，以應對自然災害對其的破壞。

災前規劃的前提則是對自然災害風險進行系統評估。風險評估有助于政策制定者因地制宜地明確風險管理與樹立減輕脆弱性的目標［55］。在災害風險評價工作中，可以借鑒當前較為成熟的定量、半定量和定性評估方法體系，提升災害風險識別和評估能力，最大程度地服務于區域防災減災規劃［56］。風險評估結果可作為區域發展規劃、決策的基礎性參考資料。同時，災前規劃還需結合其他城市規劃、土地利用規劃、旅游規劃等，使多規合一。為使多災種自然災害風險管理具有較高有效性，國家有關降低自然災害風險的規劃必須融入分地區、分部門的整體發展規劃之中。另外，災前規劃還需考慮社區民眾的參與。盡管一些區域做出了有關城市、村鎮發展與擴張的總體規劃，但是由于制定規劃過程中缺乏與村民及一些相關團體的討論與溝通，在規劃具體實施過程中往往不能取得理想的效果［49］。

4 結論

青藏高原地形、氣候條件特殊，其災害類型具有明顯地域特性。喜馬拉雅山、念青唐古拉山中東段南部地區以冰湖潰決/泥石流災害為主，川西阿壩州、甘孜州、甘肅省隴南市、甘南州南部大部分區域以滑坡泥石流災害為主，成都以北汶川-九寨溝一帶則以地震災害為主，而三江源地區、那曲地區、海北州則以牧區雪災風險為主，青藏鐵路-公路沿線以凍土災害為主。青藏高原斷裂構造十分發育，新構造活動強烈，地層巖性復雜多變，風化剝蝕作用極強，巖體破碎，水汽交換強烈，為自然災害提供了良好的孕災條件。高原自然災害總體上點多面廣，表現出了高強度與高頻率、突發性、季節性、周期性、群發性和鏈生性等特點［57］。高原災種多樣，本文主要論述范圍較為廣泛的災種，其他災種如干旱、洪澇、冰/雪崩、冰川洪水/泥石流、冰雹、風災、道路結冰、凍土災害等（從略）［58-60］。高原自然災害頻發，災情嚴重，其潛在危害巨大，應未雨綢繆，及早防范。

面對多種自然災害綜合風險，最重要的是做好前期風險評估與預測、預報和預警工作，而自然災害預測、預報和預警的前提則是自然災害實時監測/觀測戰略的實施。數據信息共享是自然災害防治及應急工作在政府、非政府、科研部門、社區不同層面的基礎性保障。災害風險降低工作中要優先考慮數據、信息與工具的共享，以提升風險降低能力。多災種性質決定了災害分部門管理造成的職能分散、職能交叉等問題。建立多災種自然災害災情會商制度，可發揮多部門、多信息源、多技術與方法優勢。多災種自然災害特點決定了村級社區是防御的前沿和主體，發揮社區群眾力量進行群測群防是防御多災種自然災害的關鍵。同時，需強化防災減災基礎知識的社區宣傳和普及，增強其防災、避災、減災意識和自我保護能力。社區的廣泛參與有助于政府災害管理行動實施，也有助于社區對災害管理措施達成共識。災前規劃是主動應對和防范自然災害的措施，做好在建、擬建、改建、擴建工程災評規劃，趨利避害，可提升基礎設施防災減災標準。多災種自然災害具有群發、鏈發、并發特點，不可能全部預測或預防，而保險承擔措施便是災害風險防范的最后一道防線，該措施旨在最大限度地減小自然災害風險程度［61］。