上海城市發(fā)展戰(zhàn)略

唐子來

上海曾經(jīng)編制過五版城市總體規(guī)劃，城市目標定位都呈現(xiàn)出鮮明的時代烙印。第一階段的兩版總體規(guī)劃是1927年的《大上海計劃》和1946年的《上海市都市計劃》，突出港口和工商中心。1927年《大上海計劃》依據(jù)孫中山先生在《建國方略》中提出的東方大港設(shè)想，城市目標定位是“設(shè)世界港于上海”。在 1946年《上海市都市計劃》中，一批留學(xué)歸國的規(guī)劃師帶來西方的規(guī)劃理念，城市目標定位是“上海為港埠都市，亦將為全國最大工商業(yè)中心之一”。

第二階段的兩版總體規(guī)劃是1959年的《上海城市總體規(guī)劃》和1986年的《上海市城市總體規(guī)劃方案》，強調(diào)上海的國內(nèi)工業(yè)基地職能，當(dāng)時的歷史背景是“先生產(chǎn)、后生活”的國家發(fā)展思路和“冷戰(zhàn)時代”的國際發(fā)展環(huán)境。

1959年《上海城市總體規(guī)劃》提出：在妥善全面地安排生產(chǎn)和保證人民生活日益增長的需求的情況下，工業(yè)進一步向高級、精密、尖端的方向發(fā)展，不斷提高勞動生產(chǎn)率，使上海在生產(chǎn)、文化、科學(xué)、藝術(shù)等方面建設(shè)成為世界上最先進、最美麗的城市之一。1986年《上海市城市總體規(guī)劃方案》提出：上海是我國最重要的工業(yè)基地之一，也是我國最大的港口和重要的經(jīng)濟、科技、貿(mào)易、金融、信息、文化中心，還應(yīng)當(dāng)把上海建設(shè)成為太平洋西岸最大的經(jīng)濟貿(mào)易中心之一。

第三階段的時代背景是中國改革開放的深化和國際地位的不斷提升。1999年《上海市城市總體規(guī)劃》的國務(wù)院批復(fù)文件明確：上海是我國的直轄市之一，全國重要的經(jīng)濟中心。把上海建設(shè)成為經(jīng)濟繁榮、社會文明、環(huán)境優(yōu)美的國際大都市，國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心之一。經(jīng)過近二十年的不懈努力，“國際大都市”和“四個中心”的城市目標定位取得了顯著進展，上海的各類全球城市排名不斷提升，在國內(nèi)上榜城市中始終名列前茅。

“卓越的全球城市”作為上海城市目標定位，體現(xiàn)了世界經(jīng)濟格局的新變化和國家發(fā)展戰(zhàn)略的新要求。國際社會普遍認同，上海已經(jīng)進入全球城市行列，應(yīng)當(dāng)邁向卓越的全球城市。中國將會成為全球極為重要的經(jīng)濟體，上海理應(yīng)擔(dān)當(dāng)“全球城市”的使命，代表國家參與全球競爭和合作。《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》強調(diào)，提升上海全球城市功能。按照打造世界級城市群核心城市的要求，要加快提升上海核心競爭力和綜合服務(wù)功能，引領(lǐng)長三角城市群一體化發(fā)展，提升服務(wù)長江經(jīng)濟帶和“一帶一路”沿線國家的能力。

因此，邁向卓越的全球城市，不僅是上海的發(fā)展目標，更是國家發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分。“卓越的全球城市”不僅指經(jīng)濟影響力，還包含科技影響力和文化影響力。經(jīng)濟影響力無疑是全球城市的首要維度，金融和商務(wù)產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟影響力的核心領(lǐng)域，而科技影響力和文化影響力則同樣是全球城市的重要維度，不可或缺。

上海城市發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)考察當(dāng)前坐標和對標城市，在此基礎(chǔ)上思考未來發(fā)展策略。名目繁多的全球城市排行榜，是考察和解讀上海在世界城市體系中當(dāng)前坐標的有效參照，從中可以獲得三個基本結(jié)論：其一，在各類全球城市排行榜中，上海的地位都在逐年上升;其二，在全球影響力中，上海的經(jīng)濟影響力高于科技影響力和文化影響力;其三，在經(jīng)濟影響力中，上海的門戶城市屬性高于中心城市屬性。盡管上海境外跨國公司地區(qū)總部數(shù)量不少，但亞太地區(qū)總部占比很低，在滬跨國公司地區(qū)總部主要面向國內(nèi)市場。這表明，作為境外跨國公司分支機構(gòu)集聚地，上海是長三角地區(qū)乃至國家的“門戶城市”，發(fā)揮向外連接全球網(wǎng)絡(luò)和向內(nèi)輻射區(qū)域腹地的“兩個扇面”作用。

上海作為全球城市，既要強調(diào)經(jīng)濟和科技的創(chuàng)新支撐，又要關(guān)注人文支撐和生態(tài)支撐。除了發(fā)展機遇、環(huán)境標準、生活質(zhì)量，還要應(yīng)對氣候變化。并不是一味強調(diào)經(jīng)濟競爭力，還要老百姓生活好，要做有溫度的城市，改善城市的碳排放，關(guān)注氣候變化。

第一，要追求全面發(fā)展，國際視野下的全球城市競爭力可以歸納為三個發(fā)展維度和四個支撐維度。提高城市經(jīng)濟影響力、科技影響力和文化影響力，打造廉潔公正的體制資本、精英匯聚的人力資本、綠色安全的環(huán)境資本、高效宜居的物質(zhì)資本。

第二，要明確上海的階段性建設(shè)進程。從國家門戶城市到區(qū)域門戶城市，從國家中心城市到全球中心城市，上海邁向卓越的全球城市任重而道遠，不可能一蹴而就。發(fā)展進程至少可以分為兩個階段，分別對標不同層級的全球城市。上海的第一階段發(fā)展目標，是從國家中心城市邁向亞太中心城市，從國家門戶城市邁向亞太門戶城市，主要對標中國香港和新加坡，也要借鑒紐約和倫敦的區(qū)域門戶城市屬性。上海的第二階段發(fā)展目標，是從亞太中心城市邁向全球中心城市，主要對標案例是紐約和倫敦，也可借鑒巴黎和東京的全球中心城市屬性。

第三，將城市發(fā)展與國家發(fā)展相結(jié)合，認清上海城市發(fā)展進程與國家總體發(fā)展進程密切相關(guān)，上海城市發(fā)展受到國家體制改革進程的決定性影響。只有伴隨著中國經(jīng)濟實力不斷強大，體制改革不斷推進，上海才有可能邁向卓越的全球城市。基于國家體制語境的決定性影響，在不斷深化地方體制改革的同時，更要積極爭取國家層面的體制改革試點，使試點首先落戶上海。

夜上海

邁向卓越的全球城市，上海的對標城市可以分為三個層級。作為全球中心城市和區(qū)域門戶城市的紐約和倫敦，是最高層級的對標城市;作為全球中心城市和國家門戶城市的巴黎和東京，是第二層級的對標城市;作為亞太中心城市和亞太門戶城市的中國香港和新加坡，是第三層級的對標城市。各類全球城市排行榜顯示，上海與對標城市的主要差距在于綜合競爭力，從跟跑到并跑、領(lǐng)跑，不是一蹴而就的。我們應(yīng)當(dāng)明確階段性目標，放眼長遠。實際上，形成明確的階段目標未必需要設(shè)置精準的達標時限，因為何時能夠達到目標并非僅僅取決于上海的自身努力，而是與外部發(fā)展環(huán)境密切相關(guān)的。

新一輪的城市總體規(guī)劃在發(fā)展模式上提出了轉(zhuǎn)型要求，上海和長三角發(fā)展都在轉(zhuǎn)型。新一輪的上海城市總體規(guī)劃提出三個轉(zhuǎn)型：第一是認識未來發(fā)展的不確定性，強調(diào)底線思維，包括人口底線、土地底線、生態(tài)底線、安全底線;第二是從外延拓展到內(nèi)涵提升的轉(zhuǎn)型，如何從城市有機更新的存量中尋求發(fā)展的增量？這與城市的生長周期有關(guān)，從城市生長期到城市成熟期，增量的新開發(fā)越來越少，而存量的再開發(fā)越來越多，歷史遺產(chǎn)是顯著升值的。第三是從剛性管控到彈性適應(yīng)的轉(zhuǎn)型，我們要與時俱進，認識未來發(fā)展的多種可能情景，強調(diào)城市規(guī)劃中的留白機制（戰(zhàn)略預(yù)留地）。留白土地不是說不能用，而是為應(yīng)對未來發(fā)展不確定性的彈性土地使用而暫時不用。

新一輪的總體規(guī)劃還采用了中央活動區(qū)的概念，形成全球城市的綜合功能承載區(qū)，包括金融商務(wù)、科技創(chuàng)新、文化藝術(shù)、零售購物、旅游休閑等。我們做了公眾意愿調(diào)查，發(fā)現(xiàn)公眾對創(chuàng)意城市、智慧城市、安全城市、宜居城市、關(guān)懷城市等都有著各種訴求，這些都是城市發(fā)展追求的目標。首先，要提高地鐵網(wǎng)絡(luò)密度。上海的一個問題是地鐵網(wǎng)絡(luò)密度不夠高，我們的地鐵系統(tǒng)比巴黎、紐約、倫敦都要新，但網(wǎng)絡(luò)密度有待提高。其次，我們要打造15分鐘社區(qū)生活圈。第三，滿足公眾對公共開放空間的需求，在5分鐘步行范圍內(nèi)要有公共開放空間。

最后，城市總體規(guī)劃實施的評估指標包括活力之城、人文之城和生態(tài)之城三個領(lǐng)域，我們正在密切觀察上海是不是正在邁向這些目標、是否需要調(diào)整相關(guān)策略。

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