中國特色刑事法律援助制度的立法完善

■孫道萃

在現階段，我國刑事法律援助的發展仍不平衡不充分，集中表現為范圍相對有限、地位不鮮明、質量提升有限、保障措施不力等。這為刑事法律援助現代化的立法完善明確了重點和方向。確立刑事法律援助是我國法律援助制度的基石，確保法律援助立法契合全面推進依法治國的新要求，可真正裨益于刑事司法人權保障體系。遵循充分保障辯護權的立法指導理念，建立健全犯罪嫌疑人、被告人與被害人的二元立法結構，有利于集中優化包括律師隊伍的專業化建設、法律援助質量評估等在內的保障措施，做好刑事法律援助立法的技術銜接。

2020年8月，全國人大監察與司法委員會發布《中華人民共和國法律援助法（草案征求意見稿）》（以下簡稱“草案征求意見稿”）并公開征求意見。2020年9月24日，全國人大監察與司法委員會舉辦“草案征求意見稿”專家座談會。這意味著法律援助立法又邁向新的階段。總體上看，“草案征求意見稿”既回應法律援助立法中的重大關切問題，但也遺留一些“未決”難題。其中，刑事法律援助制度的立法不足正是其一。從現代法律援助的緣起及其發展看，刑事法律援助制度是重中之重。［1］只有充分解決好刑事法律援助這一基礎性、根本性的問題，及時攻克發展不平衡不充分的問題，才能最大限度確保我國法律援助制度的全面實施與現代化發展，才能使法律援助法成為一部真正利國利民的現代化法律。

一、刑事法律援助不平衡不充分的立法挑戰

我國現代刑事法律援助制度的進一步發展，仍面臨不少阻力和困難。刑事法律援助的供給不足是重要原因。這也是刑事法律援助發展不平衡不充分的真實寫照。在全面推進依法治國的背景下，刑事法律援助的發展困局，不僅是法律援助制度發展中的短板，也是刑事司法人權保障制度不斷完善過程中的重大隱患。

在現階段，刑事法律援助的深入發展與全面實施，主要面臨以下困難和挑戰：

（一）刑事法律援助的覆蓋范圍仍顯狹窄

在實踐中，偵查、審查起訴、審判三個階段的律師辯護比率呈上升狀態，偵查階段律師辯護比率最低，審判階段律師辯護比率最高。［2］在審判階段，二審案件律師辯護比率又高于一審案件。［3］從實際需要看，提高一審的辯護率迫在眉睫，而且提高審前的辯護率亦是現實需要。這要求進一步擴充刑事法律援助的覆蓋面，擴大法律援助的范圍與對象。盡管《刑事訴訟法》（2012年修正）從四個方面擴大法律援助的范圍。但在實踐中，刑事法律援助的案件數量和受援人數并沒有實現預期的大幅增長。其主要原因是《刑事訴訟法》增加的援助對象增長潛力有限，刑事法律援助的覆蓋范圍仍然過于狹窄與保守。黨的十八屆四中全會決定明確要求，完善法律援助制度，擴大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效的法律幫助。因此，我國應繼續不遺余力地擴大刑事法律援助的覆蓋范圍。為此，我們必須從立法上加以規定，才能使其具有剛性的執行力。

（二）刑事法律援助與民事法律援助的發展失調

在民事法律援助蓬勃發展之際［4］，刑事法律援助有萎縮跡象，逐漸背離國家建立法律援助制度的本旨和初衷。刑事法律援助持續性、漸進性回落，其主要原因是國家層面對法律援助制度的價值定位存在一些誤區。在政府主導的法律援助制度建設中，因過于強調法律援助制度在保障民生方面的作用，導致對刑事法律援助彰顯和維護司法公正方面的作用未得到應有重視，刑事法律援助在整個法律援助制度中的核心地位更沒有得到充分認識。《關于完善法律援助制度的意見》（中共中央辦公廳、國務院辦公廳，2016年，以下簡稱《意見》）指出，法律援助制度是國家建立的保障經濟困難公民和特殊案件當事人獲得必要的法律咨詢、代理、刑事辯護等無償法律服務，維護當事人合法權益、維護法律正確實施、維護社會公平正義的一項重要法律制度。這雖然全面總結了中國特色社會主義法律援助制度的基本內容，但將法律援助制度視為國家的一項福利制度和民生工程，不免忽視刑事法律援助在法律援助制度中的核心地位。［5］

（三）刑事法律援助的辯護質量與評估存在不足

在現階段，部分刑事法律援助律師難以行使相關的辯護權利、刑事法律援助律師介入的時間比較晚、刑事法律援助律師難以遵守忠誠義務、刑事法律援助案件的辯護質量得不到國家機關的重視等問題仍未被徹底消除。［6］這導致辯護率較低、辯護質量較差、刑事法律援助辯護律師難以提出有效的辯護意見、法官很難采納刑事法律援助辯護律師的辯護意見等問題。提高刑事法律援助的辯護質量是當務之急，更是逐步提高法律援助覆蓋面后需要著重解決的重大課題。同時，我國法律援助制度已經從普遍建立機構發展到需要全面提升質量的階段。法律援助質量評估是提升法律援助質量、推動政府法律援助監管工作的手段和重要工具。刑事法律援助是法律援助制度的主要組成部分，抓住刑事法律援助質量這根主線，就抓住了法律援助的整個生命線。2012年，司法部開始在全國范圍內組織部分省份進行法律援助案件質量評估試點工作。從總體上看，刑事法律援助質量評估制度建設進展緩慢。我國應當建立與刑事法律援助制度相適應的質量評估機制，既指導刑事法律援助制度的提升和完善，也倒逼刑事法律援助制度的進一步發展。

（四）刑事辯護律師隊伍及其專業化建設相對薄弱

長期以來，刑事辯護律師數量發展不足，刑事辯護率低是集中表現。刑事案件律師辯護全覆蓋的試點工作對律師資源提出了新挑戰。一定數量的律師，特別是一定數量的以刑事業務為主的律師是刑事案件律師辯護的人力資源基礎。但是，刑事法律援助的專業隊伍建設仍任重道遠，律師資源總體不足、分配不均等問題亟待解決。

（五）城鄉二元制阻礙刑事法律援助的均衡發展

在我國，城鄉法律援助制度發展的不平衡不充分現象，直接決定人民群眾獲得法律援助服務的難易程度、服務質量，直接影響人民群眾的獲得感、幸福感。從實踐看，我國刑事案件主要發生在“大城市”（城鎮），也即主要發生在經濟更為發達、人口密度更大的地區，是以城鎮化、主要城市為存在場域，也是刑事法律援助資源被集中投放的區域。相比之下，廣大偏遠農村、經濟欠發達地區，就處于刑事法律援助資源稀缺或嚴重匱乏的狀態。這是城鄉二元結構導致刑事法律援助資源分配不均的具體體現。有觀點認為，我國都會區的刑事法律援助范圍可適當擴大，但從整體上看，刑事法律援助制度的發展應當優先考慮農村地區。［7］按照《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》的基本精神，實現農村與城鎮刑事法律援助的均衡發展是必然要求。在新時代背景下，法律援助立法必須積極回應社會主要矛盾，從制度上解決法律援助制度發展的不平衡不充分問題。

（六）刑事法律援助的社會參與及其運行機制不足

《刑事訴訟法》（1996年）與《法律援助條例》（2003年）等相繼頒行，使刑事法律援助制度改革“提檔加速”。但是，刑事法律援助完全依賴國家的支持，發展效果不盡如人意。盡管在國家責任下，政府負有支持法律援助發展的首要任務，然而，“政府主導模式”使刑事法律援助能夠分配到的司法資源受整體情況的影響，這也導致社會參與機制相對不成熟，使社會供給刑事法律援助的能力變得羸弱。

上述各種問題的存在，顯示刑事法律援助在各個環節上的乏力，是我國法律援助制度發展整體不足的具體體現，嚴重制約我國刑事法律援助制度的實施與發展。更重要的是，對司法人權保障制度的建設工程而言，刑事法律援助無疑也成為一個顯著的薄弱環節。當前，正值法律援助立法之際，應當轉化為建立健全有中國特色的（刑事）法律援助制度的歷史契機與功能。其中，上述不均衡不充分的問題，為從立法上全面完善刑事法律援助制度提供了最為直接的索引。

二、中國特色刑事法律援助制度的立法定位

在立法觀念上，我們必須樹立刑事法律援助是現代法律援助制度的基石之基本認識。只有從立法戰略布局準確設定刑事法律援助的地位和意義，才能從立法規劃、立法技術、立法表述、立法效果等方面，為刑事法律援助制度的現代化奠定基礎。

（一）國際慣例的有益參照

刑事法律援助作為保障被控訴人訴訟權利的最重要的制度，始終受到聯合國層面官員的極大關注。法律援助是享有《世界人權宣言》第11條第1款所規定的其他權利包括公正審判權的基石，是行使這類權利的一個先決條件，并且是確保刑事司法程序基本公正而且得到公眾信任的一個重要保障。1966年，聯合國大會通過的《公民權利和政治權利國際公約》第14條第3（d）款規定，每個人除其他權利外，都應當有權：出席受審并親自替自己辯護或經由自己所選擇的法律援助進行辯護；如果沒有法律援助，司法機關要通知其享有這種權利；在司法利益有此需要的案件中，為其指定法律援助，而在其沒有足夠能力償付法律援助的案件中，不需要付費。1990年，聯合國第八屆預防犯罪和罪犯待遇大會通過《關于律師作用的基本原則》并規定：“指控機關應確保被指控人有權得到一名律師提供法律服務；指控機關應確保沒有能力聘請律師的被指控人，無償得到一名律師為其提供法律援助。”《聯合國關于在刑事司法系統中獲得法律援助的原則和準則》（2013年）摘自于國際標準和公認的良好做法，力求就刑事司法方面法律援助制度所應依據的基本原則向各國提供指導，并扼要列出高效和可持續的國家法律援助制度所需具體要件，目的是依照經濟及社會理事會2007年7月26日第2007/24號決議暨“開展國際合作以增進特別是非洲刑事司法系統中獲得法律援助機會”，增進獲得法律援助的機會。其中，“原則1.獲得法律援助的權利”規定，鑒于法律援助是以法治為依據并且行之有效的刑事司法系統的一個基本要件，是享有包括公正審判權等其他權利的基石，并且是確保刑事司法程序基本公正并且得到公眾信任的一個重要保障，各國應當盡最大可能在本國法律體系中保障獲得法律援助的權利，包括酌情在憲法中保障這一權利。“原則2.國家的責任”規定，國家應當把提供法律援助視為其義務和責任。“原則3.給涉嫌或被控刑事犯罪者的法律援助”規定，國家應當確保，被拘留者、被逮捕者、涉嫌或被控可處以徒刑或死刑的刑事犯罪者在刑事司法程序各階段均有權得到法律援助。……警察、檢察官和法官有責任確保向無力聘請律師和（或）境況脆弱的受其審問者提供獲得法律援助的機會。此外，“原則4.給犯罪受害人的法律援助”“原則5.給證人的法律援助”“原則6.不歧視”“原則7.迅捷有效地提供法律援助”“原則8.知情權”“原則9.救濟措施和保障措施”“原則10.公平獲得法律援助的機會”“原則11.符合兒童根本利益的法律援助”“原則12.法律援助服務人員的獨立性以及向其提供的保護”“原則13.法律援助服務人員的能力和責任”“原則14.伙伴關系”等對如何提供及時、有效的刑事法律援助作了具體規定。據此，基于國家公約以及國際刑事司法準則的基本要求，法律援助是公民的一項權利；特別是在刑事司法領域中，刑事法律援助制度是人權保障的最基本措施與要求，充分發揮律師的積極作用又是刑事法律援助的主要內容。這凸顯刑事法律援助的地位。

在區際刑事司法中，以法律援助制度相對發達的歐洲地區為例，刑事法律援助制度的長足發展與人權保障理念是高度契合的。歐洲國家共同探索建立具有普遍適用性的最低刑事程序標準，特別是最低刑事法律援助標準，以適用于這些法律傳統大相徑庭的司法管轄區。目前，關于刑事法律援助的歐盟和國際標準主要有《歐洲人權公約》、歐洲人權法庭的判例法［8］、歐盟“程序權利路線圖”等。這些文件和判例從不同角度規定在刑事訴訟的所有階段，犯罪嫌疑人和被告人都享有告知權、律師權、法律援助權、翻譯權等最低限度的權利及其適用標準，明確有關兒童等弱勢群體犯罪嫌疑人和被告人的特殊措施。［9］《歐洲人權公約》 第6條第3款詳細規定司法人權保障與刑事法律援助制度。凡受刑事犯罪的指控者具有下列最低限度的權利：“以被指控者所了解的語言立即詳細地通知其被指控罪名的性質以及被指控的原因；應當有適當的時間和便利條件為辯護做準備；由其本人或者由其選擇的律師協助替自己辯護，或者如果其無力支付法律協助費用的，則基于公平利益考慮，應當免除有關費用；詢問不利于被指控者的證人，并在與不利于被指控者的證人具有相同的條件下，讓有利于其的證人出庭接受詢問；如果其不懂或者不會講法院所使用的工作語言，可以請求免費的譯員協助翻譯。”這也非常鮮明地顯示刑事法律援助是司法人權保障體系的基本制度與必備內容。同樣地，刑事法律援助也是法律援助制度中的基本制度，具有基礎性的意義。

從世界各國和地區的經驗我們可以看出，刑事法律援助見證了近代法律援助制度的肇始，也是近現代法律援助制度中的基礎乃至核心的根本要素。刑事法律援助是人權保障的重要配套措施，特別是國際社會刑事司法領域保障人權的基本制度安排。

（二）我國刑事法律援助制度的立法根基

法律援助制度是中國特色社會主義法律體系中的基本社會保障法律制度，關系到每一個公民的基本權利以及基本公共法律服務。特別是在刑事司法領域，刑事法律援助是實現公正、人道和高效的刑事司法系統的一個基本要件。

在我國社會主義法律體系中，刑事法律援助制度之所以應當擺在一個非常高的站位，不僅是我國政治體制使然，也是我國全面推進依法治國的必然要求，更是刑事司法中的人權保障之基本體現。進言之，刑事法律援助制度的立法根基，主要包括以下內容：

其一，刑事法律援助是國家責任理念的集中體現。保護公民的權利是現代法治國家的職責所在。在現代法律援助制度中，國家責任理念已經是國際社會的共識。只有國家才能集中力量建立健全法律援助制度，依法保護公民的權利。在國家責任理念的指引下，世界各國和地區已經陸續通過立法等方式，將受法律援助權作為公民的基本權利。［8］法律援助從最初的慈善行為，逐漸成為公民的一項權利，正好在刑事法律援助中體現得最為明顯。在權利的內容上，刑事法律援助是最基礎的部分，直接關系到公民最核心的合法權益。我國應當明確刑事法律援助屬于國家責任理念的基本內容，強調法律援助作為一項社會福利制度發展完善的必然要求，并特別要求刑事法律援助經費應當由國家財政統一足額撥付。［10］進言之，國家應當建立法律援助機構，提供法律援助經費，履行國家對人民的法律援助責任，而不再是辯護律師的個體責任。一般而論，國家負有提供（刑事）法律援助的責任主要表現為：一是刑事法律援助從審判階段向全部的司法程序擴展。二是法律援助對象由死刑案件、重罪案件，擴大到所有類型的刑事案件。三是法律援助對象從被追訴人擴大到被害人。現代刑事法律援助制度涉及國家、政府預算以及社會合作，特別是國家與政府之間的協同關系、政府各部門的合作等。國家責任理念的貫徹和落實，必須首先解決刑事法律援助制度及其實施問題。

其二，刑事法律援助是現代法律援助制度最重要的組成部分。從近現代法律援助制度的起源看，首先是在刑事領域得以扎根。刑事領域迫切需要國家提供均等的法律援助服務，進而實現司法公正。法律援助制度的發展，雖然伴隨范圍與對象的擴大，并延伸到民事領域與行政領域，也開始涉及非訴領域。但萬變不離其宗的是，刑事法律援助始終是法律援助的基本內容，也是各國與國際社會優先推進發展的部分。這是因為刑事法律援助制度主要規定的是犯罪嫌疑人、被告人獲得法律援助的權利。刑事法律援助制度是一個國家的司法人權保障的基本制度，是刑事訴訟程序的基本內容，是刑事辯護的必要組成部分。只有從司法人權保障的高度，才能科學審視并界定刑事法律援助制度的內涵及其功能。在此基礎上，我們應圍繞司法人權保障來推動刑事法律援助的發展。

其三，公正司法與刑事法律援助的相互“依偎性”。在傳統刑事訴訟活動中，訴訟對抗是基本特征。在司法人權保障的理念下，必須保持控辯雙方平等對抗，保障被追訴者的訴訟權利。公民能夠及時獲得刑事法律援助、有效辯護等權利是公民獲得法律平等權的最基本體現。刑事訴訟的特殊性質決定刑事法律援助有其特殊地位。刑事訴訟涉及公民的生命和自由兩項最基本的權利，刑事被告人的權利保障是國家人權保障的一項最重要內容。刑事訴訟法是僅次于憲法的人權保障法。保障被告人辯護權，發展刑事法律援助制度，體現了國家在打擊犯罪的同時對公民基本權利的充分尊重和人文關懷，是國家政治文明和法治水平的試金石。同時，法律援助是審判公正的重要保證。在現代刑事審判中，審判公正的實現必須依賴于控辯平等對抗。而受刑事指控的人“平等武裝”對抗國家龐大的追訴機器，有賴于律師的參與和有效幫助，以突破自身能力、專業、經驗的限制。刑事法律援助制度在整個司法制度中具有重要的地位。公民特別是刑事案件中受追訴的人享有公平審判的權利，刑事法律援助具有超越單純保護被追訴人的更為重要的價值，旨在實現公平審判及司法的正義。

三、刑事法律援助制度的立法完善思考

“草案征求意見稿”對刑事法律援助制度已有不少規定。但是，其中部分是直接繼承《法律援助條例》的內容，部分是對最新的刑事訴訟立法之“再確認”。盡管不乏一些新要素或新內容，然而，“草案征求意見稿”的相關規定不僅無法支撐起現代刑事法律援助制度的重要地位以及豐富內涵，也無法在實施環節為刑事司法人權保障提供全面的制度供給。我國應借此契機完善刑事法律援助制度。

（一）遵循充分保障辯護權的立法指導理念

日本學者曾指出：“刑事訴訟的歷史就是擴大刑事辯護權的歷史。”［11］在刑事辯護制度中，辯護權是核心，是犯罪嫌疑人、被告人在刑事訴訟過程中專門享有的程序性權利和最基本的訴訟權利，是為了防止國家司法權力濫用而配置的防御性權利。在控辯平等模式和追求司法正義的目標引導下，辯護權作為控辯審三方關系中不可或缺的部分，是刑事訴訟中存在的基礎。被追訴者在刑事訴訟中的活動主要集中在辯護方面，而訴訟權利的保護是通過行使辯護權得以實現。盡管辯護權是保障公民人身自由和安全的基礎性制度設置。但是，對于很多被追訴者而言，需要國家提供刑事辯護的法律服務。在當代刑事訴訟程序中，刑事法律援助制度為缺乏辯護條件或能力的犯罪嫌疑人、被告人提供幫助，對于保障被追訴者的辯護權具有積極意義，是刑事辯護制度是否完備與有效的重要制度保障，是保障實體公正和程序公正的重要手段。［12］正是由于刑事法律援助是辯護權的核心支撐與基本實施要素。作為保障刑事辯護權的法律制度，它是一個國家人權保障發展水平的重要標志。刑事法律援助已成為世界多數國家法律援助制度的重要組成部分，更是刑事訴訟中辯護權實現的重要途徑。刑事法律援助制度建立與否及其發達程度，正日益成為法制健全、社會文明進步的標志。《意見》已經明確指出，法律援助是維護社會公平正義的一項重要法律制度。我國應當加強刑事法律援助工作，注重發揮法律援助在人權司法保障中的作用，保障當事人合法權益。

《法律援助條例》在刑事司法人權保障方面的規定相對薄弱，既未能充分將刑事法律援助對辯護權的基礎作用予以全面確認，也未能就新時代有效辯護對刑事法律援助的新要求作出規定。這導致刑事法律援助供給辯護權行使的有效維度受損，對全面推行刑事辯護的全覆蓋工作亦是不利。有鑒于此，針對“草案征求意見稿”中，筆者有以下立法完善建議：

第一，對“草案征求意見稿”第2條(概念定義)作如下補充性修改：本法所稱法律援助，是指國家為保證公民在遇到法律問題或者權利受到侵害時能夠獲得及時有效的法律幫助，由法律援助機構依照法定程序為經濟困難公民和符合法定條件的當事人無償提供法律援助服務的社會基本保障制度。刑事法律援助是基礎的法律援助制度。其理由為：一是明確法律援助是一項“社會基本保障制度”。現代法治國家普遍認為，法律援助是一項國家責任，是國家一項保障人人享有實質公平正義的“社會基本保障制度”。這也是中國特色法律援助制度的本質內涵所在。國務院頒發的國發〔2017〕9號《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》第八章“基本社會服務”規定，“國家建立完善基本社會服務制度，為城鄉居民提供相應的物質和服務等兜底幫扶，重點保障特定人群和困難群體的基本生存權與平等參與社會發展的權利。本領域服務項目共13項，具體包括：……法律援助……”。二是黨的十八屆四中全會決定，增加法律援助服務的根本任務是為保證公民在遇到法律問題或者權利受到侵害時能夠獲得及時有效的法律幫助。應當完善法律援助制度，擴大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效的法律幫助。這是法律援助立法的基本指導思想，應予以確認。三是應當明確刑事法律援助是我國法律援助制度的基礎，是衡量我國現代法律援助制度是否完備和健全的重要指標，并作為國家責任與政府義務應首先被完成的內容。

第二，對“草案征求意見稿”第22條“犯罪嫌疑人、被告人的刑事法律援助”作如下補充性修改：犯罪嫌疑人、被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，本人及其近親屬可以向法律援助機構申請法律援助。刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人有下列情形之一，沒有委托辯護人的，人民法院、人民檢察院、公安機關應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護：（一）未成年人；（二）盲、聾、啞人；（三）尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人；（四）可能被判處無期徒刑、死刑的人；（五）適用普通程序審判案件的被告人；（六）不認罪的犯罪嫌疑人、被告人；（七）缺席審判案件的被告人；（八）死刑復核案件的被告人；（九）法律法規規定的其他情形。人民法院審理強制醫療案件，被申請人或者被告人沒有委托訴訟代理人的，人民法院應當通知法律援助機構指派律師為其提供法律幫助。對于可能被判處無期徒刑、死刑的案件，法律援助機構應當指派具有五年以上刑事辯護執業經歷的律師擔任辯護人。對于未成年人案件，應當指派熟悉未成年人身心特點的律師擔任辯護人。理由為：一是主旨修改為“犯罪嫌疑人、被告人的刑事法律援助”，表明“通知指派”情形并非以被告人為中心展開的，凸顯以人為本的法治理念。二是增加“犯罪嫌疑人、被告人申請法律援助”并作為該條第一款，對犯罪嫌疑人（被告人）是否可以主動申請法律援助予以規定，彌補在立法技術上欠缺辯護方申請法律援助的內容，強化保障“公民獲得法律援助權利”。三是將“不認罪的被告人”改為“不認罪的犯罪嫌疑人、被告人”。在不認罪情形下，偵查階段、審查起訴階段的犯罪嫌疑人的合法權利最容易遭受侵犯，在獲得法律援助上更具有緊迫性、亟須性。將公安司法機關應當通知法律援助機構提供法律援助服務的對象從“不認罪的被告人”延展至“不認罪的犯罪嫌疑人、被告人”，能夠有效推進刑事辯護的全覆蓋，也將極大裨益于犯罪嫌疑人的權利保障。四是增加“適用普通程序審理的被告人”作為公安司法機關通知指派情形之一。基于“控辯平等對抗”原則，在適用普通程序審理時，一旦被告人沒有委托辯護律師，法律援助機構可以通過指派法律援助律師，彌補控辯雙方力量嚴重失衡，保障被告人辯護權等合法權利的實現。這不僅是刑事普通庭審程序構造的要求，也是保障被告人辯護權的表現。五是增加“死刑、無期徒刑案件法律援助律師資質”并作為第三款，促進實現死刑、無期徒刑案件中法律援助服務的有效性。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》第13條指出，對于可能被判處無期徒刑、死刑的案件，法律援助機構應當指派具有一定年限刑事辯護執業經歷的律師擔任辯護人。實踐證明，具有五年以上執業經驗的刑事辯護律師具有豐富的辯護經驗，能夠切實在死刑、無期徒刑案件中提供有效、高質量的法律援助服務。六是增加“對未成年犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助特殊要求”并作為第四款。這不僅與《刑事訴訟法》中專門設置的未成年人刑事案件訴訟程序及第277條的規定保持一致，也強化法律援助工作中對未成年犯罪嫌疑人、被告人的特殊關懷與訴訟權利的充分保障。

（二）建立健全犯罪嫌疑人、被告人與被害人并重的二元結構

在我國刑事訴訟制度下，自1996年《刑事訴訟法》以來，被害人就是刑事案件的當事人；作為當事人一方，被害人是刑事訴訟活動的重要參與者，依法享有一系列重要的刑事訴訟權利。在我國法制傳統及司法實踐中，我們也一直高度重視被害人的權益保護。盡管在刑事法律援助的緣起之初，受援對象主要是被追訴者。但是，在現代法律援助制度中，被害人的刑事法律援助之強化是必然趨勢。這也是現代刑事法律援助制度謀求更均衡、充分發展的關鍵一環，與現代刑事訴訟制度的發展理念亦是一致的。為了避免“被告人有權獲得法律援助律師的幫助，被害人卻只能自己請律師”等不公正現象，此次法律援助立法應當立足我國實際國情和民眾期待，強化被害人的法律援助權利，以提供同等的刑事法律援助。

“草案征求意見稿”第23條集中規定被害人的法律援助權利。但是，該項規定存在兩方面的問題：一是遺漏與刑事案件一并審理的“附帶民事訴訟案件的當事人”的法律援助問題。刑事案件的被害人同時提起附帶民事訴訟請求，由于附帶民事訴訟不屬于刑事法律援助的范圍，即便被害人有法律援助律師協助，但就民事部分，卻得不到應有的法律援助服務是不合理的。二是被害人只享有申請法律援助的權利，而不像被告人一樣，享有法定的獲得法律援助的權利。這種不公平現象在未成年人刑事案件中表現得尤其突出。在未成年人刑事案件中，未成年被告人無論經濟困難與否，只要沒有委托辯護人，我們都必須依法為其指派法律援助律師提供辯護；而同為未成年人的被害人一方，卻不一定能夠得到法律援助服務。這種不對稱的法律援助權利模式，使被害人無法在個案中充分感受到公平正義。

我國應當根據國情強化被害人的法律援助權利。筆者建議對“草案征求意見稿”第23條“被害人的刑事法律援助”作如下補充性修改：公訴案件的被害人及其法定代理人或者近親屬、自訴案件的自訴人及其法定代理人、附帶民事訴訟的當事人，因經濟困難或者其他原因沒有委托訴訟代理人的，可以向法律援助機構申請法律援助。被害人是未成年人且沒有委托訴訟代理人的，人民法院、人民檢察院、公安機關應當通知法律援助機構指派熟悉未成年人身心特點的律師為其提供法律援助服務。其理由為：一是本條原主旨為“申請類法律援助”，旨在明確“被害人申請法律援助”情形，但是，直接標明本條應當是“被害人的刑事法律援助”的主旨更為妥適，也與“犯罪嫌疑人、被告人的刑事法律援助”的條文相呼應，突出“辯護方-被害人”的刑事法律援助理念與立法設計邏輯。二是擴大被害人法律援助的范圍，將“刑事附帶民事訴訟的當事人”納入申請法律援助的主體范圍中，有利于解決長期以來刑事附帶民事訴訟當事人申請法律援助無法可依的窘境。三是賦予特定類型的被害人獲得法律援助的法定權利，其中就包括未成年被害人。被害人是未成年人且沒有委托訴訟代理人的，人民法院、人民檢察院、公安機關應當通知法律援助機構指派熟悉未成年人身心特點的律師為其提供法律援助服務。五是增加“其他原因”作為兜底條款，作為被害人提起申請法律援助法定情形之一。“其他原因”作為被害人提起申請法律援助法定條件之一，有助于解決實踐中多樣的被害人未能委托代理人的情形，有利于充分保障被害人獲得法律援助的權利。六是增加一款“公安司法機關為未成年被害人通知指派法律援助律師”，作為本條第二款。與未成年人犯罪嫌疑人、被告人的獲得法律援助權利的保障相比，以往的法律援助條例、法規等規范性文件并未就未成年被害人獲得法律援助的權利給予足夠、充分關懷。而作為弱勢的被害人群體，未成年被害人更需要及時、強有力的法律援助以保障其合法權益。專門增設上述條款，旨在更好地保障未成年被害人應然的法律援助獲得權，并以公安司法機關通知指派的強制性規定予以明確化。更重要的是，法律援助機構還應當指派熟悉未成年人身心特點的律師為其提供法律援助服務，用來修復未成年被害人的身心創傷，有效保障其各項合法權利的充分實現。

同時，筆者建議在“草案征求意見稿”第29條“免予經濟困難審查”中增加一款特殊的規定：公民因經濟困難可以申請法律援助，具有下列情形之一的，免予審查經濟困難狀況：無固定生活來源的殘疾人、老年人等特定群體的；正在接受社會救助、司法救助或者屬于優撫對象的；主張見義勇為產生的民事權益的；農民工申請支付勞動報酬、工傷賠償的；在人民法院通知為被告人指派法律援助律師的案件中，被害人因經濟困難而申請法律援助的；法律法規規定的其他事項。理由為：在人民法院通知為被告人指派法律援助律師的案件中，被害人因經濟困難而申請法律援助的，應當免于經濟困難審查，徑行提供法律援助，以保證法庭審理中被害人與被告人享有同等的法律援助權利，而不是差別性的法律援助服務。

（三）全面優化刑事法律援助保障措施

再好的刑事法律援助制度設計，也需要好的保障措施作為配套，才能使制度的預設功能發揮最大功效。法律援助立法應當高度重視保障措施建設，從經費、人員以及機構建設等方面加以強化。這是刑事法律援助行深致遠的關鍵所在。關于經費保障的立法問題，由于涉及我國經濟社會發展的諸多方面，在此不詳述。

1.人才隊伍專業化建設。《意見》也強調提高法律援助保障能力的內容，加強機構隊伍建設。其中，既包括探索法律援助隊伍專業化、職業化發展模式，加強法律援助人才庫建設；也包括多渠道解決律師資源短缺地區法律援助工作力量不足的問題，充實縣區法律援助機構辦案人員等等。法律援助人才隊伍建設應當是立法重點。

《法律援助條例》對法律援助人才隊伍的規定相對薄弱，特別是沒有從全局上，為法律援助律師隊伍及其專業化發展設定強制性、普遍性的指導性規定。為此，可以在“草案征求意見稿”第46條“經費保障”之后，增加一條，規定國務院、省級人民政府應當統籌協調律師資源跨區域提供法律援助服務。也即增設第XX條（人力資源保障）國務院、省級人民政府及有關部門可以組織律師跨行政區域提供法律援助服務。律師資源匱乏地區，可以實行年薪制的公職律師制度。國務院、省級司法行政部門應當積極利用互聯網技術，為經濟欠發達地區提供必要的人力支持和智力支持。其理由為：針對律師資源的不充分不均衡問題，可以由國務院、省級人民政府通過在律師資源匱乏地區實行年薪制的公職律師制度，來統籌實現律師跨行政區域提供法律援助服務，解決偏遠地區律師少、無律師的問題。此外，應當積極利用當前互聯網技術、網絡平臺、大數據等手段，嘗試遠程、線上援助等模式，保障經濟欠發達地區的法律援助人力資源。

同時，筆者建議對“草案征求意見稿”第47條“培訓”作如下補充性修改：縣級以上人民政府司法行政部門應當有計劃地按年度對法律援助人員進行輪訓，提高法律援助人員專業素質和服務能力。理由為：應當明確專業培訓的具體要求。為確保法律援助人員能夠像檢察官、法官一樣，與法律發展保持同步，應當建立必要且強制性的“年度輪訓”制度。即每名法律援助人員每年必須有機會至少參加一次培訓，而不應像以往那樣，只是個別法律援助人員能夠獲得培訓機會。

2.案件質量評估體系。在法律援助的初始階段，主要工作是擴大法律援助的覆蓋面。在新時代，律師在法律援助案件中需要提高案件質量，不斷提供更優質的法律服務，以滿足人民群眾的需求。《意見》也特別強調要提高法律援助案件質量：一是推進法律援助標準化建設。二是加強法律援助質量管理。為此，2019年3月，司法部發布首個全國刑事法律援助服務行業標準暨《全國刑事法律援助服務規范》（以下簡稱《規范》）。《規范》規定全國刑事法律援助服務行業標準的適用范圍和主要內容。行業標準共9章，涉及服務原則、服務類型、法律咨詢、值班律師法律幫助、刑事法律援助、服務質量控制以及承辦階段歸檔材料目錄。《規范》細化了刑事法律援助的服務要求，如規定刑事法律援助案件的承辦律師“不得損害受援人的合法權益”“應確保每個訴訟階段至少會見受援人一次”“應當參加庭審，發表辯護意見并提交書面辯護意見”，以及單獨設置章節規定了未成年人案件辦理規范等。

在行政管理職責中，應當明確法律援助服務質量評估與監督屬于行政管理職責事項。為此，筆者建議對“草案征求意見稿”第6條“司法行政部門職責”作如下補充性修改：國務院司法行政部門監督管理全國的法律援助工作。省級人民政府司法行政部門對本行政區域的法律援助工作行使以下監督管理職責：（一）規劃本行政區域法律援助事業發展布局；（二）制定法律援助經費預算計劃；（三）編制本行政區域法律援助律師名冊并公告；（四）制定法律援助服務的評估標準、質量監管措施等規則；（五）法律法規規定的其他職責。理由為：一是根據轉變政府職能、建設人民滿意的服務型政府的改革要求，司法行政部門的行政管理職責是制定相關政策和標準，實施監督管理。立足我國法律援助二元化管理，應明確司法行政部門的行政管理職責與法律援助機構的法律服務職能。法律援助的行政管理職責應該由省級人民政府司法行政部門統一行使，確保省級行政區域內法律援助制度的均衡發展。二是在行政管理職責中明確法律援助服務質量評估與監督屬于行政管理職責，避免法律援助機構“自我評估”，既當運動員又當裁判員。

同時，“草案征求意見稿”可以增加一個新的條文，也即第XX條“案件質量監督管理”省級司法行政部門應當建立法律援助服務質量第三方評估機制。法律援助機構應當督促、監督法律援助人員及時有效辦理法律援助事項。理由為：2017年8月，司法部《關于推進公共法律服務平臺建設的意見》提出，要“引入第三方評估機制，由第三方評估機構圍繞服務事項覆蓋度、辦事指南準確度、服務方式融合度、服務結果滿意度等評估指標，對公共法律服務過程進行綜合性全方位分析評判”。2019年，《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》重申了要“建立公共法律服務質量評價制度，探索引入第三方評估機制”。基于此，一是為了便于區分法律援助的“管理職能”和“服務職能”，應具體、明確規定評估系管理職能。二是法律援助機構不能對法律援助服務質量進行內部評價，而應由省級司法行政部門統籌建立一套中立第三方評估機制，進行外部的獨立評估。

（四）優化立法技術的銜接

刑事法律援助制度與《刑事訴訟法》《律師法》以及其他一些基本法之間有著密切的聯系，同時大量的立法解釋、司法解釋以及行政法規、規章條例也涉及刑事法律援助制度。因此，在立法技術上，要做好規范性法律文件的銜接。

例如，“草案征求意見稿”第二章“法律援助機構和人員”第13條“值班律師”規定，法律援助機構可以在人民法院、人民檢察院和看守所等場所派駐值班律師，為當事人提供法律幫助。第三章“法律援助范圍”第27條“值班律師法律幫助”規定，值班律師依法為當事人提供法律咨詢、程序選擇建議、申請變更強制措施、對案件處理提出意見等法律幫助。這些規定與《刑事訴訟法》（2018年修訂）、《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》（最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部，2019年）基本重復或系對已有規定的“照抄照搬”。基于此，我們可以對“草案征求意見稿”第13條、第27條做統合規定，也即對第13條“值班律師”作如下技術性修改：法律援助機構可以在人民法院、人民檢察院和看守所等場所派駐值班律師，依法為當事人提供法律幫助。“依法”以概括性的立法技術，統合已有規定的銜接，也為未來修改后的適用提供依據。

又如，第四章“法律援助程序”之第28條“通知指派”規定，人民法院、人民檢察院、公安機關辦理刑事案件，發現當事人有本法第22條規定情形的，應當及時通知法律援助機構指派律師。法律援助機構收到通知后，應當及時指派律師并通知人民法院、人民檢察院、公安機關。第29條“保障值班律師履職”規定人民法院、人民檢察院、公安機關應當保障值班律師依法向當事人提供法律幫助，告知當事人有權約見值班律師，并為當事人約見值班律師和值班律師了解案件有關情況提供必要的便利。第30條“權利告知”人民法院、人民檢察院、公安機關和有關部門在辦理案件或者其他事務中，應當及時告知公民有依法申請法律援助的權利。根據2009年全國人大常委會法制委員會文件法工委發布的《立法技術規范（試行）》的有關規定，法律條文的相互引用是經該權威規范認可的一項成熟的立法技術。其中，第7.1條還特別指出：“具體指明適用某部法律的，為了避免以后法律修改可能出現的條文不對應問題，一般不出現具體條文的序號。”考慮到《刑事訴訟法》屬于基本法，對于人民法院、人民檢察院、公安機關辦理刑事案件具有基礎性的規范作用。為避免因《刑事訴訟法》《律師法》的修改而導致“法律援助法”的相關規定失效或被迫頻繁作出修改，此次立法在條文設計時，應該注意與刑事訴訟法相關規定的銜接，保留一定的延展性和包容性。不宜對具體的法律援助程序等內容做過多過細的重復性規定，而應當采用條文引用的方式。基于此，筆者建議將第28條至第30條有關刑事法律援助的程序性規定合并為一條原則性規定。也即修改為第XX條“原則性規定”規定：在刑事案件中，法律援助的權利告知、通知指派等程序，按照刑事訴訟法的相關規定進行。除本法另有規定外，國務院司法行政部門可以就辦理法律援助的程序作出規定。

四、結語

法律援助制度地域發展的不平衡不充分的現象表現得尤其明顯。東西部地區之間、同一省市不同區縣之間法律援助制度發展的不平衡不充分現象，直接影響著人民群眾獲得法律援助服務的難易程度、服務質量，直接影響人民群眾的獲得感、幸福感。在新時代條件下，法律援助立法應當積極回應社會主要矛盾，從制度上解決法律援助制度發展的不平衡不充分問題。刑事法律援助是一個國家法律援助制度的基石。對于刑事法律援助的發展困局，我國應借此契機予以全面疏解。唯有如此，才能建立健全具有中國特色的社會主義刑事法律援助制度。