外部壓力下共識形成的政策邏輯

■曾 明 姜正華

受公共資源和決策者注意力有限性的影響，低能見度公共問題會出現(xiàn)政策供給不足的現(xiàn)象。在焦點(diǎn)事件引發(fā)的外部壓力下，政府決策者與政策參與者逐漸達(dá)成共識，完成低能見度公共問題政策供給從無到有再到完善的漸變，以求解決實(shí)質(zhì)性問題。外部壓力的差異以及同樣壓力下問題共識與備選方案共識的強(qiáng)弱不同，會產(chǎn)生不同類型的政策。政策供給漸變的邏輯始于焦點(diǎn)事件引發(fā)的外部壓力，成于持續(xù)外部壓力下的共識形成。

一、問題的提出

自拉斯韋爾的政策科學(xué)傳統(tǒng)肇始，無論是多源流模型、倡導(dǎo)者聯(lián)盟框架，還是政策學(xué)習(xí)與政策擴(kuò)散理論，公共政策理論的發(fā)展都主要立基于對政策活動和政策干預(yù)的研究，都有意無意地暗含著一個基本前提:政策主體的主觀能動性。［1］（P203-219）換言之,現(xiàn)代公共政策理論的認(rèn)識論基礎(chǔ)之一是研究可觀測的、有目的性的、真實(shí)的政策行動。［2］大量學(xué)者聚焦于政策的生成邏輯，對政策議程的建立展開了豐富的研究，認(rèn)為政策議程的創(chuàng)建是按照公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的價值取向及其事先“確定”的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對各種各樣的公共問題進(jìn)行“體察”和“認(rèn)定”,并根據(jù)認(rèn)定結(jié)果的輕重緩急對公共問題進(jìn)行排序，以便為下一步的決策活動安排日程。［3］（P30-40，P122）換言之，政府圍繞著其功能和使命建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，設(shè)計(jì)配套的運(yùn)行程序和制度，吸納認(rèn)同其價值觀念的官僚隊(duì)伍，在組織運(yùn)轉(zhuǎn)之中根據(jù)其偏好建立政策議程，并制定公共政策解決相應(yīng)的公共問題。然而，公共政策并非僅僅表現(xiàn)為行動，也可能表現(xiàn)為不行動。公共政策的著名定義之一就是政府決定做或者不做的事情。［4］政府面對公共問題有時候可能什么都不會做，或者僅僅象征性地敷衍了事，并不解決實(shí)質(zhì)性的問題。對決策者個人、公共組織、政府和政策網(wǎng)絡(luò)來說,當(dāng)一個在其管轄范圍內(nèi)的政策問題有若干可能的政策干預(yù)予以應(yīng)對而沒有做出干預(yù)時,即為“政策不作為”。［5］(P645-661)事實(shí)上，由于政府政策系統(tǒng)資源和注意力的有限性，存在大量未被政策系統(tǒng)常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)程序注意到，或者發(fā)現(xiàn)了但是在政策議程中排序較后尚未投入資源加以解決的低能見度的公共問題。但是，在某些時候政策系統(tǒng)解決公共問題的優(yōu)先次序會出現(xiàn)意外，某個不在政策議程排序之中的問題會闖入政策議程，或者某個在政策議程中排序比較靠后的問題會突破種種限制成為優(yōu)先解決的事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)政策供給從無到有再到完善的漸變。

本文研究的對象正是突破政策系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)程序，實(shí)現(xiàn)政策供給不足到政策漸進(jìn)完善的低能見度的公共問題。同時，運(yùn)用“過程追蹤法”對高校性騷擾政策從無到有再到完善的過程進(jìn)行追蹤，分析低能見度的公共問題政策供給的漸變邏輯。

二、文獻(xiàn)綜述

政策資源的有限性決定了某個時間段政府只能將一部分公共問題納入政策議程制定政策解決方案，而不能對其余的問題制定政策加以解決。在具體決策之前,政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍［6］(P86-99，P207)，根據(jù)其偏好設(shè)立政策議程。林德布洛姆（Lindblom）的漸進(jìn)主義決策理論認(rèn)為，對那些需要決策的問題采取漸進(jìn)推動而不是通過綜合的變革性的措施來改善現(xiàn)存政策，每次的決策都是在原來的基礎(chǔ)上進(jìn)行微調(diào)，一步一步地把政策向前推進(jìn)［7］(P79-88)。約翰·金登（John Kingdon）的多源流理論主要研究“為什么會存在有些問題受到了許多關(guān)注，而另一些問題則被忽視的情況”［8］(P15)，并從問題溪流、政策溪流和政治溪流分析了問題能否得到關(guān)注并能否提上政策議程的條件，認(rèn)為一個來自低能見度的項(xiàng)目被提上政策議程需要危機(jī)的發(fā)生，以吸引公眾和決策者的注意力。鮑姆加特納和瓊斯（Baumgartner and Jones）的間斷-均衡框架［9］關(guān)注公共政策的長期變化，認(rèn)為政策領(lǐng)域發(fā)生的變化與生物進(jìn)化相似，在通常情況下政策具有穩(wěn)定性和漸進(jìn)性的特點(diǎn)，但是偶爾也會出現(xiàn)重大的變化，并用注意力、信息、政策形象、機(jī)構(gòu)變遷等概念對政策的變遷進(jìn)行解釋。但是，多源流理論和間斷-均衡框架立足于美國的政治制度和背景，其通過黨派競爭打破政策壟斷實(shí)現(xiàn)政策變遷的解釋并不能很好地解釋中國政策變遷的現(xiàn)象。從20世紀(jì)90年代后期開始,中國學(xué)者從原來的引進(jìn)、介紹、修正國外政策過程理論和議程設(shè)置理論，逐漸開始立足于中國國情對政策議程設(shè)置模式進(jìn)行了本土化的嘗試，主要形成了“壓力—回應(yīng)”模式和共識模式。

“壓力—回應(yīng)”模式認(rèn)為外部壓力打開了封閉的政策議程設(shè)置，使得公共議程有機(jī)會進(jìn)入政策議程。王紹光認(rèn)為在20世紀(jì)90年代之前，中國議程設(shè)置一般采取的是“關(guān)門模式、動員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式”五種模式,外壓模式比較少見。但是，在20世紀(jì)90年代之后隨著專家、傳媒、利益相關(guān)群體和大眾的影響力越來越大,外壓模式頻繁出現(xiàn)。［6］政府在外部壓力下開始對公共議程進(jìn)行回應(yīng)。趙靜和薛瀾把政府在外部社會焦點(diǎn)事件影響下，直接將相關(guān)政策議題納入決策程序的議程設(shè)置過程稱為回應(yīng)式議程設(shè)置模式。［10］(P42-51，P126)回應(yīng)式議程設(shè)置的發(fā)生機(jī)制表現(xiàn)為一個連續(xù)被動的“倒逼”啟動模式，短期內(nèi)出現(xiàn)的政策挑戰(zhàn)形成對政府的社會壓力，是公共政策議程的問題來源。由于問題識別、利益協(xié)調(diào)與行政能力的不足，政府難以主動地從這些挑戰(zhàn)中挑選問題，而焦點(diǎn)事件與政策精英影響著政策議題的選擇。鑒于親民政府形象的樹立和行政問責(zé)的制度化，政府需要快速地開啟政策議程以回應(yīng)社會壓力。［11］

共識模型認(rèn)為公共議程之所以能夠轉(zhuǎn)化為政策議程，在于決策者對議題達(dá)成共識。陳玲提出中國政策過程的一個重要特征是對“共識”的目標(biāo)訴求。［12］(P46-62)共識型決策，就是由各決策主體、社會團(tuán)體和大眾尋求廣泛參與和一致同意的決策過程。共識模式允許盡可能多的利益相關(guān)者商討政策，所有參與者都有平等機(jī)會反映他們的訴求、貢獻(xiàn)他們的意見和智慧，決策的產(chǎn)生是各方參與者貢獻(xiàn)力量的結(jié)果，目標(biāo)在于盡量減少分歧，積累共識，尋求各方面的同意。［13］(P45-59)一項(xiàng)政策要經(jīng)過反復(fù)論證、廣泛討論之后才會出臺，在此過程中，思想庫、行業(yè)協(xié)會、社會公眾的介入，使得政策問題不斷被重新定義。［14］(P59-72，P187)在不斷的協(xié)商和討論過程中，各方致力于探索如何實(shí)現(xiàn)更大的包容性與參與性，并將不同的政策偏好“集結(jié)”起來，通過政治系統(tǒng)的整體協(xié)作實(shí)現(xiàn)有效決策。［15］(P36-51)對于公共議程達(dá)成共識進(jìn)入政策議程的影響因素，王國華和武晗的研究顯示，焦點(diǎn)事件能否觸發(fā)議程取決于議題與決策者達(dá)成共識及共識的程度，而能否達(dá)成共識不僅受到聚焦能力以及社會壓力的影響，還受到議題屬性和決策者信念體系間的互動和影響。［16］(P36-47，P170)趙靜等認(rèn)為由于缺乏方案競爭的政治基礎(chǔ)和決策舞臺，達(dá)成共識是政策出臺的唯一標(biāo)準(zhǔn)，共識決策的程度受到政策目標(biāo)多元化、政策風(fēng)險程度和政策方案多樣性的影響。［10］(P59-72，P187)

這些研究取得了豐碩的成果，然而卻將壓力和共識分開進(jìn)行研究。“壓力—回應(yīng)”模式認(rèn)為政策議程的設(shè)立是外部壓力的結(jié)果，但是該模式不能解釋在外部壓力下仍舊有不少公共議程未能進(jìn)入政策議程的現(xiàn)象。共識模式雖然明確了達(dá)成共識是政策出臺的唯一標(biāo)準(zhǔn)并且對達(dá)成共識的影響因素進(jìn)行了研究，但是屬于對政策議程后半階段的決策進(jìn)行解釋，未能解釋政策系統(tǒng)是如何注意到原本并不在其關(guān)注范圍的低能見度的公共問題。現(xiàn)有研究未能分析外部壓力和共識之間的關(guān)系，以及外部壓力和共識在政策供給漸變中的合力作用。本文試圖構(gòu)建“壓力—共識”框架，對低能見度的公共問題政策供給從無到有再到完善的漸變現(xiàn)象進(jìn)行解釋。

三、政策供給漸變的“壓力—共識”分析框架

（一）外部壓力開啟低能見度的公共議程

外部壓力來源于執(zhí)政黨對長期執(zhí)政正當(dāng)性的需要。民眾是政府權(quán)力的賦予者，也是政府服務(wù)的主要對象［17］(P61-65)，現(xiàn)代國家治理的根本目的是要建立政府主導(dǎo)下的社會多元主體良序互動和協(xié)同治理機(jī)制，有效回應(yīng)社會的需求和期望。［18］(P61-63)政府需要通過關(guān)注和回應(yīng)公民的訴求，尋求公共政策的合法化和合理性。［19］(P39-46，P154-155)這種需求和期望通過利益相關(guān)者的施壓、非政府組織的卷入、大眾傳媒的轉(zhuǎn)型和互聯(lián)網(wǎng)的興起，使?jié)撛诘膲毫D(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)壓力。［12］尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，焦點(diǎn)事件引發(fā)傳統(tǒng)媒體和新興媒體的互動，將問題暴露在決策者的視野之中。即一個重要的事件把例行的日常問題轉(zhuǎn)化為一種普遍共有的、消極的公眾反應(yīng)，公眾反應(yīng)反過來成為政策問題的基礎(chǔ)，而政策問題隨之引起焦點(diǎn)事件。［20］如果政治家或官員不能主動地回應(yīng)及解決公共問題或者解決得不夠理想，那么就要面臨巨大的社會壓力。［21］(P75-82)因此，焦點(diǎn)事件把與公眾正在考慮的議題合一，形成壓力，推動問題進(jìn)入決策。觸發(fā)機(jī)制是壓力的催化劑，而壓力引起人們要求新的公共政策或改變現(xiàn)有的公共政策［22］(P30-32)，促使低能見度的公共問題進(jìn)入政策議程，激活政策供給漸變的觸發(fā)機(jī)制。

（二）共識推動低能見度的公共議程變現(xiàn)為公共政策

有的焦點(diǎn)事件并不能開啟政策議程，即使開啟政策議程也未能產(chǎn)出政策，主要是政策系統(tǒng)尤其是主要決策者缺乏共識。政策過程的實(shí)質(zhì)，是行為主體之間的利益妥協(xié)、意見融合直至形成一定程度的共識。［14］(P59－72)共識可以指在一個社會中由于共同接受的基本價值和信仰系統(tǒng)而形成的一致意見，具體來說就是針對公共政策問題的一致意見。［23］在中國，雖然公共政策的參與者越來越多，共識的范圍也越來越廣，但是最終起決定作用的還是政府。只要民主治理仍然需要政府在其中發(fā)揮主導(dǎo)性或基礎(chǔ)性作用，那么從嚴(yán)格的意義上講，政府回應(yīng)本身就遠(yuǎn)比公民參與重要得多。［24］因?yàn)椴还芄駞⑴c的程度如何，它的效果最終還是取決于政府及其官員如何回應(yīng)［25］,取決于決策者是否真正認(rèn)可外部壓力下進(jìn)入其視野的公共問題和解決方案。共識過程即意見收斂的過程,它與信息流動的方向、官僚組織的層級、參與政策制定的組織及網(wǎng)絡(luò)等均相關(guān)。［12］(P46-62)同時，其也受到協(xié)商次數(shù)、官僚組織的等級序列和目標(biāo)差異性、意見群體的多元化程度和利益相關(guān)者的數(shù)量、政策自身的風(fēng)險程度［26］(P63-77)，以及焦點(diǎn)事件中議題的意識形態(tài)相關(guān)性等因素的影響［15］。因此，在外壓模式下啟動的低能見度公共議程，可能只是決策者采取的化解壓力的臨時性行動，并未形成共識，一旦壓力消解政策行動可能終止，而并未解決實(shí)質(zhì)性的問題。因此，政策參與者需要保持持續(xù)的外部壓力，使決策者真正認(rèn)識到問題的嚴(yán)重性，不斷完善并提供成熟可操作的政策方案，促進(jìn)與決策者間的共識形成，從而推動決策者下決心調(diào)動資源解決實(shí)質(zhì)性問題，這樣才能真正地實(shí)現(xiàn)政策供給由從無到有再到完善的漸變。

（三）政策供給漸變的“壓力-共識”分析框架

根據(jù)上文分析，本文提出了政府政策供給漸變的邏輯分析框架（如圖1）。由于政策資源的有限性，以及決策者注意力的有限性，政策系統(tǒng)在同一個時間段內(nèi)只能關(guān)注并優(yōu)先解決符合其偏好的公共問題，而較難關(guān)注并解決低能見度公共問題。但是，在焦點(diǎn)事件等外部壓力下，低能見度公共問題會進(jìn)入政策系統(tǒng)和決策者的視野并達(dá)成共識，被提上政策議程得到政策供給。低能見度公共問題的政策供給存在三種情形：政策供給不足、低效率政策和實(shí)質(zhì)性政策。

圖1 政策供給漸變的邏輯分析框架

“壓力缺乏—共識缺乏”下的政策供給不足。政策系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行的制度，以及篩選公共問題進(jìn)入政策議程的程序，都是相對理性和固定的。處于金字塔頂端的決策者的時間和精力都是極為稀缺的資源，同時能夠抵達(dá)決策者的通道也是極為有限的。［27］（P26-37）在某一個時間范圍內(nèi)政策系統(tǒng)和決策者只能根據(jù)其偏好關(guān)注其認(rèn)為重要的公共問題，而過濾掉其認(rèn)為不重要的公共問題。低能見度的公共問題在常規(guī)條件下本身聚焦能力不足，相關(guān)利益群體對政策系統(tǒng)和決策者的影響力較弱，難以進(jìn)入政策議程，導(dǎo)致政策供給不足。

“壓力產(chǎn)生—共識激發(fā)”下的象征性政策。由于焦點(diǎn)事件的爆發(fā)、專家學(xué)者的建言并通過政策系統(tǒng)內(nèi)部向決策者施壓，政策系統(tǒng)和決策者開始關(guān)注到低能見度的公共問題。但是，由于時間短、認(rèn)識不足、備選方案準(zhǔn)備得不充分，以及利益群體的利益尚未得到平衡，利益相關(guān)者、問題發(fā)現(xiàn)者和傳遞者、政策管理部門、決策者對問題和備選方案尚未達(dá)成共識，這時政策系統(tǒng)會采取回應(yīng)式議程和象征性政策對壓力進(jìn)行回應(yīng)。象征性政策是相對于實(shí)質(zhì)性政策而言的。實(shí)質(zhì)性政策提供的是具體的、有形的資源或?qū)嵸|(zhì)的權(quán)力,涉及公共資源和利益的分配；而象征性政策更多的是通過價值引導(dǎo)、政策宣稱或確立愿景等來描述政策方向,或?qū)?shí)踐進(jìn)行理念引領(lǐng)。［28］(P153-163)由于政策議程與媒體議程會互相影響，即使政府出臺象征性政策也會更加得到媒體的關(guān)注，利益相關(guān)者會借此機(jī)會繼續(xù)擴(kuò)大影響，促使政策系統(tǒng)繼續(xù)完善政策。

“壓力持續(xù)—共識形成”下的實(shí)質(zhì)性政策。在實(shí)質(zhì)性政策階段，由于前期象征性政策的低效率，公共問題未能得到有效解決，外部壓力會持續(xù)產(chǎn)生，政策系統(tǒng)主體經(jīng)過前期的研究、溝通和協(xié)商，對問題的重要性、解決問題的必要性和備選方案的選擇達(dá)成了共識，最終出臺實(shí)質(zhì)性政策，實(shí)現(xiàn)低能見度公共問題政策的有效供給。

四、高校反性騷擾政策供給漸變的“壓力—共識”分析

高校性騷擾問題長期存在，但是作為低能見度的公共問題較長時間未能引起公眾和媒體的廣泛關(guān)注，也未能納入政策議程出臺有關(guān)政策。近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和歐洲“ME TOO”運(yùn)動蔓延到中國，高校性騷擾問題焦點(diǎn)事件不斷爆發(fā)。2014年9月，教育部在《關(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長效機(jī)制的意見》中，首次明確高校教師不得“對學(xué)生實(shí)施性騷擾或與學(xué)生發(fā)生不正當(dāng)關(guān)系”，高校反性騷擾政策開始了從無到有并漸進(jìn)完善的過程。

（一）高校性騷擾問題存在但長期得不到政策系統(tǒng)關(guān)注

教育部在2014年首次將嚴(yán)禁對學(xué)生性騷擾寫入文件，但并不意味著高校性騷擾問題才剛剛出現(xiàn)。調(diào)查研究表明，2014年之前高校性騷擾問題一直存在。一是發(fā)生率較高。2006年湖南省女大學(xué)生遭遇性騷擾的比例為44.25%［29］（P28-33），2012年上海市大學(xué)生遭受同學(xué)、朋友、網(wǎng)友、同事、陌生人言語性騷擾的比例為28.48%［30］(P407-409)。二是形式多樣。這些調(diào)查包括的性騷擾形式有講“黃段子”、發(fā)色情短信、強(qiáng)行身體接觸或言語侵犯、故意讓對方看色情圖片、長時間注視身體敏感部位、對私人生活表現(xiàn)出超乎尋常的興趣和關(guān)注、強(qiáng)制異性學(xué)生喝酒等［31］。三是影響惡劣。無論其嚴(yán)重程度如何，都會對經(jīng)歷這些行為的人的心理和身體健康造成負(fù)面影響，也對高校教師群體形象產(chǎn)生了很大的沖擊，對高校聲譽(yù)影響甚大。

從近20年來大學(xué)生性騷擾事件曝光情況看，高校性騷擾事件在2013年之前一直保持著低能見度的狀態(tài)。高校性騷擾問題在教育領(lǐng)域中屬于遠(yuǎn)離教育核心功能的問題，自身較難吸引政策系統(tǒng)的關(guān)注，使決策者對高校性騷擾的問題認(rèn)識不清，解決問題的緊迫感不強(qiáng)，在缺乏焦點(diǎn)事件等引發(fā)的外部壓力下高校性騷擾問題較難進(jìn)入政策議程。

在2014年之前，只有兩個法律法規(guī)明確反對性騷擾，且既未對性騷擾進(jìn)行明確界定，也未明確主體責(zé)任以及如何處理，可操作性不強(qiáng)。2005年出臺的《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)師德建設(shè)的意見》提出嚴(yán)厲懲處敗壞教師聲譽(yù)的失德行為，2011年首次頒布的《高等學(xué)校教師職業(yè)道德規(guī)范》提出不得有不利于學(xué)生健康成長的言行，不得損害學(xué)生的合法權(quán)益，自覺抵制有損教師職業(yè)聲譽(yù)的行為。但是，這兩份文件都未明確指出性騷擾問題，國內(nèi)也沒有大學(xué)制定學(xué)校反性騷擾政策，高校反性騷擾存在政策供給不足的情形。

（二）高校性騷擾問題焦點(diǎn)事件促使政策系統(tǒng)出臺象征性政策

高校性騷擾事件的曝光度在2014年迎來了轉(zhuǎn)折。2014年之前媒體合計(jì)報道4起高校性騷擾事件，其并未引發(fā)范圍廣泛的輿情，2014年集中報道了4起高校性騷擾事件并引發(fā)輿情（見表2）。

表1 媒體報道高校性騷擾事件數(shù)

2014年發(fā)生的4起高校性騷擾事件都引發(fā)了媒體的報道，受到社會的廣泛關(guān)注。其中，廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院教師容某、廈門大學(xué)教師吳某某性騷擾女學(xué)生事件對教育部出臺《關(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長效機(jī)制的意見》起到了促進(jìn)作用。除了媒體報道，在吳某某事件中，256位來自國內(nèi)外的高校教師、學(xué)者和學(xué)生參與聯(lián)署的兩封公開信分別寄給廈門大學(xué)校長和教育部部長，呼吁徹查這一性騷擾事件，建議教育部以此事為契機(jī)，制定出臺《高等教育學(xué)校性騷擾防治管理辦法》，同時建議廈門大學(xué)率先建立高校性騷擾防范機(jī)制。［32］廈門大學(xué)為了回應(yīng)校友和公眾的呼吁，曾組織起草了學(xué)校性騷擾防治辦法，并提交學(xué)校審議。在征求教育主管部門的意見時，教育主管部門認(rèn)為高校性騷擾問題尚未嚴(yán)重到需要出臺專門條例的程度，出臺專項(xiàng)的制度反而會引起社會對高校性騷擾問題過多的關(guān)注。但是，高校性騷擾問題已經(jīng)引起了公眾的廣泛關(guān)注并吸引了教育主管部門的注意力。隨著高校性騷擾的信息量增長迅速，高校性騷擾的輿情也接連爆發(fā)，將低能見度的高校性騷擾問題顯性化，使教育管理部門對高校性騷擾問題有了初步的認(rèn)識，并感受到來自社會和媒體的壓力。為了回應(yīng)社會的關(guān)切，教育部將高校性騷擾防治政策首次嵌入《關(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長效機(jī)制的意見》中，表述為宣示性、禁止性的規(guī)定。這只是一種象征性政策，對高校性騷擾的概念、發(fā)現(xiàn)機(jī)制、處理標(biāo)準(zhǔn)、救助機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制等都未進(jìn)行具體的規(guī)定，可操作性較差、執(zhí)行難度較大，不能實(shí)質(zhì)性解決高校性騷擾問題。

在《關(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長效機(jī)制的意見》出臺后1個月，四川美術(shù)學(xué)院退休教師王某某、北京大學(xué)教師余某某性騷擾女學(xué)生輿情事件接連爆發(fā)。北京大學(xué)的學(xué)生和教師向?qū)W校提出出臺專門的反性騷擾政策，北京大學(xué)為了回應(yīng)師生的呼吁，組織專家組起草實(shí)施辦法并經(jīng)幾次審議，但是最終未能出臺。未能出臺的原因主要有專家對高校性騷擾的概念未達(dá)成共識，教育部尚未制定有關(guān)高校性騷擾專項(xiàng)政策，只是將制定專項(xiàng)的反性騷擾政策作為回應(yīng)師生、消解壓力的一種舉措。經(jīng)過長時間的論證和上會程序后，公眾的注意力已經(jīng)轉(zhuǎn)移，來自師生、媒體的壓力得到消解，回應(yīng)式議程終止?？梢?，在外部壓力下，決策者雖然注意到了高校性騷擾問題，但是對問題和備選方案并未形成共識，建立回應(yīng)式議程和象征性政策作為消解壓力的舉措，并未能解決實(shí)質(zhì)性問題，高校性騷擾的輿情會繼續(xù)爆發(fā)。

（三）高校性騷擾問題共識推動出臺實(shí)質(zhì)性政策

2014年教育部將高校性騷擾問題嵌入《關(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長效機(jī)制的意見》，是在外部壓力下建立的一種象征性政策，決策者和政策參與者對高校性騷擾問題和備選方案并未達(dá)成共識，高校性騷擾問題未能得到解決。2016年美國演藝界反對性騷擾的“Me Too”運(yùn)動發(fā)展成為一場全球公民社會運(yùn)動，從2017年底開始，以王敖教授等為代表的跨國網(wǎng)絡(luò)開始參與中國的公共空間，并因“徐鋼事件”“陳小武事件”“沈陽事件”等逐步發(fā)酵，且在2018年六七月份借由學(xué)術(shù)圈、公益圈和公知圈的持續(xù)爆料而成為中國網(wǎng)絡(luò)公共空間內(nèi)的社會運(yùn)動。［33］中國高校性騷擾引發(fā)的輿情事件呈增長態(tài)勢，并在2018年達(dá)到20起，引起了社會公眾、媒體、專家、人大代表、政協(xié)委員的廣泛關(guān)注，給決策者帶來持續(xù)的高壓。

在強(qiáng)大的壓力下，政策決策者和參與者更加關(guān)注高校性騷擾問題。學(xué)術(shù)界對高校性騷擾問題的研究逐步加深，為決策者進(jìn)行決策提供了理論支撐。人大代表和政協(xié)委員也開始重視高校性騷擾問題，對教育管理部門逐漸重視高校性騷擾問題起到很大的促進(jìn)作用。同時，高校性騷擾問題變得更加復(fù)雜化，有境外勢力借此攻擊中國的高等教育制度和成果，高校性騷擾上升為意識形態(tài)領(lǐng)域的問題，由低能見度的邊緣問題上升為影響國家教育形象的重要問題。教育管理部門面臨的壓力越來越大，認(rèn)識逐步加深，解決高校性騷擾問題由外部壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)部動力。

在持續(xù)的外部壓力下，高校反性騷擾的“象征性政策”漸進(jìn)完善為“實(shí)質(zhì)性政策”。在共識形成后，2018年11月教育部發(fā)布了更嚴(yán)厲的《新時代高校教師職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則》，其中明確要求高校教師“不得與學(xué)生發(fā)生任何不正當(dāng)關(guān)系，嚴(yán)禁任何形式的猥褻、性騷擾行為”，并提出了非常嚴(yán)厲的懲罰和責(zé)任追究措施。2019年12月，教育部等七部門印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新時代師德師風(fēng)建設(shè)的意見》，將高校性騷擾作為師德師風(fēng)問題進(jìn)行系統(tǒng)治理，逐步建立起一套成體系、可操作、高效率的政策群，使其成為實(shí)質(zhì)性政策。2020年5月，《民法典》對“性騷擾”的概念、責(zé)任和舉措進(jìn)行了規(guī)定，明確“違背他人意愿，以言語、文字、圖像、肢體行為等方式對他人實(shí)施性騷擾的，受害人有權(quán)依法請求行為人承擔(dān)民事責(zé)任”。同時規(guī)定：“機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校等單位應(yīng)當(dāng)采取合理的預(yù)防、受理投訴、調(diào)查處置等措施，防止和制止利用職權(quán)、從屬關(guān)系等實(shí)施性騷擾?！边@一法律條文為教育管理部門出臺專項(xiàng)的高校反性騷擾政策提供了法律依據(jù)。

五、進(jìn)一步的討論：外部壓力下不同共識形成的政策類型

盡管在焦點(diǎn)事件帶來的持續(xù)外部壓力下，決策者對高校性騷擾問題和解決方案的共識由弱到強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了政策供給從無到有再到完善的漸變。但是，其政策類型的變化，除了壓力的強(qiáng)弱外，也受到共識程度差異的影響，具體如圖2所示。

圖2 外部壓力下共識與政策類型關(guān)系

（一）備選方案弱共識和問題弱共識產(chǎn)生回應(yīng)式議程

高校性騷擾并非教育領(lǐng)域的核心問題，通常并不能吸引決策者關(guān)注。當(dāng)高校性騷擾焦點(diǎn)事件發(fā)生后，政府的輿情處理機(jī)制使決策者開始關(guān)注高校性騷擾問題，要求回應(yīng)化解輿情。由于事件的突發(fā)性，一方面，高校性騷擾問題的危害性并不能完整得到體現(xiàn)，決策者可能將其作為偶發(fā)性事件，解決問題的動力不足，共識較低；另一方面，學(xué)界對高校性騷擾問題研究不夠，政府對高校性騷擾問題的政策方案儲備不足，倉促之下提出的備選方案難以讓決策者滿意。為了消解壓力，決策者建立回應(yīng)式議程進(jìn)行輿情應(yīng)對，低能見度公共問題雖然開啟了政策議程，但是待焦點(diǎn)事件平息后政策議程終止，問題未能得到解決，表現(xiàn)為有效政策供給不足。

（二）備選方案和問題共識不一致產(chǎn)生象征性政策

高校性騷擾備選方案的充分性和決策者對問題的認(rèn)識是不同的“溪流”，存在備選方案弱共識、問題強(qiáng)共識和備選方案強(qiáng)共識、問題弱共識兩種情形。一是備選方案弱共識、問題強(qiáng)共識。當(dāng)高校性騷擾焦點(diǎn)事件再次爆發(fā)，決策者對問題性質(zhì)的嚴(yán)重性有較為充分的認(rèn)識，但是由于政策議題受到社會的特殊關(guān)注，公共決策在外部壓力下將面臨巨大的“時間約束”，政府在有限的時間和資源條件下，只能做出一個倉促的政策理念或方向選擇，出臺象征性政策。二是備選方案強(qiáng)共識、問題弱共識。當(dāng)高校性騷擾焦點(diǎn)事件再次發(fā)生時外部壓力重新出現(xiàn)，盡管利益相關(guān)者或研究者可能有充分的政策準(zhǔn)備，但是決策者在對問題嚴(yán)重性認(rèn)識不足時，并不愿意投入過多資源解決問題，仍舊出臺象征性政策，為后續(xù)政策完善預(yù)留空間，最終未能解決實(shí)質(zhì)性問題，表現(xiàn)為政策低效率。

（三）備選方案和問題強(qiáng)共識產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性政策

焦點(diǎn)事件持續(xù)爆發(fā)促使外部壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)部動力，強(qiáng)共識推動實(shí)質(zhì)性政策。一方面，高校性騷擾焦點(diǎn)事件持續(xù)爆發(fā)激活“政策沉淀”，使那些實(shí)際存在但尚未被決策者察覺的問題，通過焦點(diǎn)事件的聚焦和網(wǎng)絡(luò)媒介的傳播擴(kuò)散，加劇政策問題的暴露。高校性騷擾由教師的個人道德問題上升為教師形象、教育形象并擴(kuò)大為意識形態(tài)領(lǐng)域的問題，引起了決策者對問題的強(qiáng)共識，不得不正視問題并實(shí)質(zhì)性解決。另一方面，高校性騷擾焦點(diǎn)事件持續(xù)爆發(fā)會促進(jìn)備選方案的完善。高校性騷擾問題在持續(xù)的焦點(diǎn)事件下，由媒體議程到公眾議程并上升為政策議程，不斷吸引利益相關(guān)者、研究者、人大代表、政協(xié)委員等的關(guān)注和研究，政策方案越來越完備，可操作性越來越強(qiáng)，最終形成決策者的強(qiáng)共識。決策者在內(nèi)部動力的驅(qū)使下，出臺實(shí)質(zhì)性政策，完成了政策供給從無到有再到完善的漸變。

六、結(jié)論與展望

低能見度公共問題會出現(xiàn)政策供給不足。政府資源的有限性和決策者的“有限理性”導(dǎo)致其在一定時間內(nèi)只能關(guān)注并解決一部分公共問題。低能見度公共問題具有模糊性，往往得不到政策系統(tǒng)和決策者的關(guān)注。同時，低能見度公共問題又具有沖突性，在政策目標(biāo)和利益上會與主流價值觀和強(qiáng)勢利益群體的利益產(chǎn)生沖突，使其在常規(guī)條件下難以進(jìn)入政策議程并獲得政策供給。

政策供給的漸變始于焦點(diǎn)事件引發(fā)的外部壓力。低能見度公共問題在焦點(diǎn)事件爆發(fā)時會在短時間內(nèi)引起社會廣泛關(guān)注，給政策系統(tǒng)和決策者帶來解決問題的壓力。為回應(yīng)社會關(guān)切消解外部壓力，決策者開始將該問題納入政策議程。但是，政策過程隨著壓力的變化而變化，壓力消失議程終止，壓力持續(xù)議程持續(xù)。

政策供給的漸變成于外部壓力下的共識。持續(xù)的焦點(diǎn)事件引發(fā)持續(xù)的外部壓力，提升決策者對問題的認(rèn)識，推動備選方案的完善，并轉(zhuǎn)化為決策者解決低能見度公共問題的動力。決策者在壓力下根據(jù)對問題和備選方案達(dá)成共識的強(qiáng)弱程度，會分別產(chǎn)生“回應(yīng)式議程”“象征性政策”和“實(shí)質(zhì)性政策”，逐漸完善政策解決低能見度公共問題，實(shí)現(xiàn)政策供給的漸變。

需要說明的是，雖然目前有了明確的高校性騷擾政策文本，但是專項(xiàng)治理高校性騷擾的政策仍未出臺。而這一政策是否能真正有效遏制高校性騷擾，還需要進(jìn)一步觀察。另外，低能見度公共問題政策供給并非都是漸進(jìn)式的，在壓力急劇增長、共識迅速形成的條件下，政策系統(tǒng)有可能直接出臺實(shí)質(zhì)性政策解決問題。本研究的理論框架運(yùn)用過程追蹤法在高校性騷擾問題中得到了驗(yàn)證，但是還需要進(jìn)一步的案例驗(yàn)證或者實(shí)證研究，這些都有待在下一步展開。