法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職能及人員構(gòu)成之立法討論

■顧永忠

《法治社會建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025）》明確要求完善法律援助制度，抓緊制定出臺法律援助法。全國人大監(jiān)察與司法委員會目前正在牽頭起草《法律援助法草案》。其中，關(guān)于法律援助機(jī)構(gòu)的問題備受關(guān)注，也是立法討論過程中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。關(guān)于法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)規(guī)定“縣、區(qū)級人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)。市級以上人民政府司法行政部門根據(jù)需要設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)”。關(guān)于法律援助機(jī)構(gòu)的職能，應(yīng)采取概括+列舉的方式，規(guī)定“法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實(shí)施法律援助工作”，并對其他具體情形予以明確。關(guān)于法律援助機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成，應(yīng)當(dāng)在擴(kuò)容的原則下，凸顯專業(yè)化建設(shè)等內(nèi)容。

2020年12月，中共中央印發(fā)《法治社會建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025）》，指出“黨的十九大把法治社會基本建成確立為到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)之一，意義重大，影響深遠(yuǎn)，任務(wù)艱巨。為加快推進(jìn)法治社會建設(shè)，制定本綱要”，其中明確提出“健全公民權(quán)利救濟(jì)渠道和方式，完善法律援助制度和國家司法救助制度，制定出臺法律援助法，保障困難群眾、特殊群眾的基本公共法律服務(wù)權(quán)益”。2020年9月下旬，全國人大監(jiān)察與司法委員會召開座談會，聽取有關(guān)學(xué)者專家對《中華人民共和國法律援助法（草案征求意見稿）》（以下簡稱“草案征求意見稿”）的意見和建議。筆者應(yīng)邀參加了座談會就有關(guān)問題發(fā)表了意見和建議。本文僅就其中法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)立的幾個基本問題展開討論。

一、關(guān)于法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)立

“草案征求意見稿”第11條規(guī)定：“縣級以上人民政府司法行政部門根據(jù)需要設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)。”①根據(jù)該規(guī)定，法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)遵循兩項要求：一是從縣級到國務(wù)院的各級司法行政部門都可以設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)；二是是否設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)由四級司法行政部門根據(jù)需要而確定。這一規(guī)定的實(shí)質(zhì)是對各級司法行政部門是否設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)并無剛性要求。這與2003年公布至今仍然有效的國務(wù)院《法律援助條例》的相關(guān)規(guī)定幾乎完全一致。如果說17年前的《法律援助條例》如此規(guī)定是符合當(dāng)時實(shí)際情況的，那么，17年后準(zhǔn)備出臺的法律援助法如果還是這樣規(guī)定，就不符合當(dāng)前我國上下對法律援助制度的認(rèn)識程度、法律法規(guī)對法律援助制度的規(guī)定和需求、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的水平以及17年來法律援助事業(yè)本身的發(fā)展程度。

黨和國家對法律援助制度一直非常重視。特別是黨的十八大以來，我國在歷次黨的重要文件上都對法律援助制度的完善發(fā)展提出要求指明方向。2013年11月黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》把“完善法律援助制度”作為完善人權(quán)司法保障制度，國家尊重和保障人權(quán)的一項重要內(nèi)容。2014年10月黨的十八屆四中全會決定不僅在宏觀上明確指出要建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，而且還對法律援助制度的完善提出具體要求“對不服司法機(jī)關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實(shí)行由律師代理制度。對聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍”。2015年6月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，從宏觀上和微觀上對如何完善法律援助制度提出全面規(guī)劃和要求，“成為黨和國家建立和完善中國特色社會主義法律援助制度的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，是當(dāng)前和今后一個時期指導(dǎo)我國法律援助事業(yè)發(fā)展和完善的綱領(lǐng)性文件”［1］。正是在以上背景下，國家最高立法機(jī)關(guān)將國家法律援助法納入立法規(guī)劃，2020年12月中央出臺《法治社會建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025）》，明確提出“制定出臺法律援助法”。

再從有關(guān)法律法規(guī)對法律援助的規(guī)定和實(shí)際需求來看，當(dāng)前較2003年《法律援助條例》出臺時的情況已經(jīng)是天壤之別。據(jù)司法部法律援助中心統(tǒng)計，2003年全國共辦理各類法律援助案件166433件［2］，而2018年全國共辦理各類法律援助案件1452534件［3］，增加8.7倍。再以刑事法律援助為例，在1996年3月修改2003年開始施行的刑事訴訟法中，刑事法律援助制度剛剛建立，法定法律援助的對象只限于自己沒有委托辯護(hù)人的未成年被告人，盲、聾、啞被告人以及可能被判處死刑的被告人，但都限于審判階段。雖然2003年《法律援助條例》對刑事法律援助的范圍在刑事訴訟法規(guī)定的基礎(chǔ)上有所擴(kuò)大，即犯罪嫌疑人在偵查階段因經(jīng)濟(jì)困難沒有聘請律師、公訴案件的被害人因經(jīng)濟(jì)困難沒有委托訴訟代理人的，可以向法律援助機(jī)構(gòu)申請法律援助。但在實(shí)踐中，由于各方面原因?qū)嶋H申請并被提供法律援助的案件非常有限。據(jù)有關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)計，2003年全國共辦理刑事法律援助案件67807件［2］。2012年刑事訴訟法第二次修改，大大擴(kuò)展了法定法律援助的范圍，在原有三類人基礎(chǔ)上又增加了尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人和可能被判處無期徒刑的人，并且提供法律援助不限于審判階段，一直延伸到偵查階段和審查起訴階段。不僅如此，還明確規(guī)定不符合法定法律援助條件的當(dāng)事人也可向法律援助機(jī)構(gòu)申請法律援助，經(jīng)審查符合法律援助條件的應(yīng)當(dāng)提供法律援助。此舉大大增加了刑事法律援助的數(shù)量。據(jù)統(tǒng)計，2018年全國辦理刑事法律援助案件473852件，較2003年增加近7倍［4］。

更值得關(guān)注的是，2018年10月刑事訴訟法第三次修改后，刑事法律援助的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，已經(jīng)覆蓋到所有犯罪嫌疑人和被告人。《刑事訴訟法》 第36條明確規(guī)定：“法律援助機(jī)構(gòu)可以在人民法院、看守所等場所派駐值班律師。犯罪嫌疑人、被告人沒有委托辯護(hù)人，法律援助沒有指派律師為其提供辯護(hù)的，由值班律師為犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢、程序選擇建議、申請變更強(qiáng)制措施、對案件處理提出意見等法律幫助。”根據(jù)這一規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人在刑事訴訟中如果沒有律師為其辯護(hù)，就應(yīng)當(dāng)獲得值班律師的法律幫助，如此一來就可實(shí)現(xiàn)刑事案件律師辯護(hù)與法律幫助全覆蓋。

以上規(guī)定對刑事法律援助的需求大大增加，過去我們一般認(rèn)為我國刑事案件中律師辯護(hù)率是30%左右。但2018年10月修改后的刑事訴訟法實(shí)施以來，律師參與刑事訴訟的人數(shù)大量增加，特別是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的全面施行，除了正常的律師辯護(hù)外，絕大多數(shù)案件都有值班律師參與其中為犯罪嫌疑人提供法律幫助。據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計，2019年1月至2020年8月，全國檢察機(jī)關(guān)在適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度辦理案件中，值班律師為犯罪嫌疑人提供法律幫助124.6萬人次②。值得注意的是，這段時間正值新冠疫情暴發(fā)，受此影響，案件數(shù)量有所減少。一旦恢復(fù)正常，案件勢必更多，對律師包括值班律師的需求也將隨之增加。

此外，還有一個重要因素。自2017年以來，最高人民法院與司法部聯(lián)合下文，先在部分地區(qū)，后又于2019年開始在全國范圍開展刑事案件（審判階段）律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)，由此，也大大增加了對法律援助律師的需求。2019年11—12月間，筆者本人受法律援助機(jī)構(gòu)指派，辦理了兩起刑事法律援助案件，都是二審上訴案件，兩名上訴人并不符合法定法律援助條件，但因?qū)儆谛淌掳讣蓭熮q護(hù)全覆蓋的案件范圍而被指派律師為上訴人提供辯護(hù)。這項工作已納入《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個改革綱要（2019—2023）》，明確要求“進(jìn)一步支持刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)，完善工作銜接機(jī)制”。可以想見，這項改革的深入開展勢必要求更多的律師參與。

至于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，2003年與2020年相比也可謂天差地別。據(jù)有關(guān)部門公布的權(quán)威數(shù)據(jù)，2003年我國GDP總量是1.66萬億美元，占世界的4.2632%，位居世界第六；2019年我國GDP總量是14.34萬億美元，占世界的16.3449%，并且居世界第二已經(jīng)多年。縱向比較，我國2019年GDP是2003年的8.64倍。再以國家財政對法律援助經(jīng)費(fèi)的投入來看，雖然總量還不能滿足實(shí)際需求，但增長速度還是很快的。2003年國家財政投入法律援助經(jīng)費(fèi)是15211.66萬元［2］，2018年法律援助財政撥款為26.5億元［4］，是2003年的17倍多。

以上三個方面因素對于法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)立及布局影響甚大。正是由于2003年以上因素的具體情況，《法律援助條例》當(dāng)年在法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)立的問題上沒有提出剛性的要求，涉及的范圍只有直轄市、設(shè)區(qū)的市以及縣一級，沒有涉及省、自治區(qū)一級；在要不要設(shè)立的問題上更是“根據(jù)需要”，具有較大的彈性空間。在當(dāng)時的歷史條件下，對設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)提出剛性要求是脫離實(shí)際的。據(jù)官方統(tǒng)計，2003年全國共有法律援助機(jī)構(gòu)2774個，法律援助工作人員9457人［2］。而隨著以上三個因素的變化，法律援助機(jī)構(gòu)也在不斷增加。2011年全國法律援助機(jī)構(gòu)3239個，法律援助工作人員14150人［5］。2018年，全國法律援助機(jī)構(gòu)達(dá)到3281個，法律援助工作人員13013人［3］。其中的法律援助機(jī)構(gòu)的總數(shù)3281個，比2018年全國省、市、縣三級行政區(qū)劃單位的總數(shù)還要多③。應(yīng)該說，現(xiàn)有法律援助機(jī)構(gòu)的情況包括機(jī)構(gòu)數(shù)量和布局情況也是法律援助法考量法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)立問題的重要依據(jù)。

基于以上分析，筆者認(rèn)為“草案征求意見稿”對法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)立問題的規(guī)定應(yīng)當(dāng)明顯不同于17年前《法律援助條例》的彈性規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)遵循剛性為主、彈性為輔的原則。所謂“剛性為主”是指對承擔(dān)法律援助工作任務(wù)最多的縣級行政區(qū)劃單位應(yīng)當(dāng)一律要求設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)。從業(yè)務(wù)種類看，法律援助業(yè)務(wù)主要分為訴訟業(yè)務(wù)和非訴訟業(yè)務(wù)。訴訟業(yè)務(wù)中刑事法律援助在法律上又是剛性要求，不得懈怠。如前所述，根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定以及刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的改革試點(diǎn)要求，當(dāng)前以及今后刑事訴訟對法律援助的需求將呈現(xiàn)出長期增長的趨勢，并且主要集中于縣、區(qū)級基層人民法院。據(jù)了解，縣、區(qū)級法律援助機(jī)構(gòu)承擔(dān)了刑事法律援助業(yè)務(wù)90%以上的工作量，只有刑事二審案件和可能被判處無期徒刑、死刑的案件，才會由中級和高級人民法院審判，涉及由市、省兩級法律援助機(jī)構(gòu)提供法律援助，但這些案件在刑事法律援助案件的總量中應(yīng)該不足10%。而民事、行政訴訟案件的法律援助案件幾乎都是由基層人民法院負(fù)責(zé)一審管轄。至于非訴訟法律援助業(yè)務(wù)，更是發(fā)生在城市街道、社區(qū)和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落，更需要就近設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)。因此，未來法律援助法應(yīng)當(dāng)要求縣、區(qū)司法行政部門一律設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)，而不允許“根據(jù)需要”酌定設(shè)立。

據(jù)了解，目前我國省、市兩級司法行政部門都設(shè)有法律援助機(jī)構(gòu)，對應(yīng)承擔(dān)省一級和市一級法律援助工作。此外，司法部也設(shè)有一個法律援助機(jī)構(gòu)。所謂“彈性為輔”，是指對于承擔(dān)法律援助工作量并不大的省、市兩級司法行政部門則可以“根據(jù)需要”設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)。工作量相對較大，基礎(chǔ)條件、各方面資源又不錯的地方，可以設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)。反之，則可以不設(shè)。所涉及的法律援助工作可以交由省、市政府所在地的區(qū)級法律援助機(jī)構(gòu)承擔(dān)。一般來講，位于省、市兩級政府所在地的區(qū)級法律援助機(jī)構(gòu)，人力、財力資源都比較好，完全可以承擔(dān)市級和省級司法行政部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律援助任務(wù)。也許有人會提出省、市兩級不設(shè)法律援助機(jī)構(gòu)，由區(qū)級法律援助機(jī)構(gòu)向省、市兩級司法機(jī)關(guān)提供法律援助是否級別不夠？筆者認(rèn)為，法律對于提供法律援助的法律援助機(jī)構(gòu)并無級別要求，比如《刑事訴訟法》第35條規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人是盲、聾、啞人，或者是尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己能力的精神病人，沒有委托辯護(hù)人的，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其辯護(hù)。”這里并沒有要求人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知同級法律援助機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，雖然法律援助機(jī)構(gòu)是按照行政區(qū)劃設(shè)立的，但是法律援助機(jī)構(gòu)在縱向上并無上下級關(guān)系，也不應(yīng)當(dāng)有上下級關(guān)系。當(dāng)然，不同行政區(qū)劃設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)也是有區(qū)別的，其中最大的區(qū)別是我國法律援助機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)主要來源于同級財政撥款，由此造成省、市兩級行政區(qū)劃設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)獲得省、市兩級政府財政支持的力度比較大，而區(qū)、縣一級法律援助機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)總體上比較緊張，并且還呈現(xiàn)為市區(qū)高于郊區(qū)、城市高于農(nóng)村的狀況。

針對這種情況，為了實(shí)現(xiàn)法律援助制度的均等化發(fā)展，一些學(xué)者專家包括筆者本人曾提出應(yīng)當(dāng)打破法律援助經(jīng)費(fèi)由同級財政分擔(dān)的制度，改革為由市級或省級甚至國家財政統(tǒng)籌解決法律援助經(jīng)費(fèi)［4］。但是要把此設(shè)想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)恐怕來日方長。當(dāng)前，如果一些省、市兩級司法行政部門確實(shí)不設(shè)法律援助機(jī)構(gòu)，而把省、市兩級的法律援助業(yè)務(wù)交由省、市政府所在地的區(qū)級法律援助機(jī)構(gòu)承擔(dān)，那么，省、市兩級財政應(yīng)當(dāng)按照所轉(zhuǎn)移的法律援助業(yè)務(wù)的總量給區(qū)級法律援助機(jī)構(gòu)撥付相應(yīng)經(jīng)費(fèi)，并從其他方面給予支持。當(dāng)然，如前所述，筆者并非主張“一刀切”，省、市兩級都不設(shè)法律援助機(jī)構(gòu)，而是“根據(jù)需要”設(shè)立，具有一定彈性空間，不同于縣、區(qū)一級“應(yīng)當(dāng)設(shè)立”法律援助機(jī)構(gòu)的剛性要求。

三峽升船機(jī)下閘首臥倒門支鉸座采用A2-70-M36螺栓，預(yù)緊力矩為1 233 N·m，它在試運(yùn)行過程中曾發(fā)生斷裂故障，左側(cè)上支鉸座的8根螺栓斷了7根，右側(cè)上支鉸座的8根螺栓斷裂了3根。所有螺栓斷裂部位均發(fā)生在螺栓頭部(螺帽與光桿的結(jié)合部位)，部分螺栓斷口呈現(xiàn)典型的疲勞斷口宏觀形貌特征，部分螺栓斷口呈現(xiàn)頸縮特征，支鉸座與門體之間出現(xiàn)間隙,如圖1所示。

至于成立于1998年的司法部法律援助中心，它是我國法律援助制度創(chuàng)建時期的重要標(biāo)志，曾經(jīng)發(fā)揮過重要的歷史作用。但司法部設(shè)立法律援助工作司以及改革為公共法律服務(wù)局之后，司法部法律援助中心的職能已經(jīng)發(fā)生重大變化，不再具有對全國法律援助監(jiān)督管理職能，在此情形下，也可以“根據(jù)需要”予以保留或者取消。

綜上所述，筆者建議“草案征求意見稿”第11條“縣級以上人民政府司法行政部門根據(jù)需要設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，修改為“縣、區(qū)級人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)。市級以上人民政府司法行政部門根據(jù)需要設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)”。

二、關(guān)于法律援助機(jī)構(gòu)的職能

法律援助機(jī)構(gòu)的職能是什么？“草案征求意見稿”第11條對此規(guī)定為“法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實(shí)施法律援助工作，受理、審查法律援助申請，指派或者安排律師、法律援助機(jī)構(gòu)律師、基層法律服務(wù)工作者、法律援助志愿者等法律援助人員提供法律援助，支付法律援助補(bǔ)貼”。與《法律援助條例》第5條的對應(yīng)規(guī)定“法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理、審查法律援助申請，指派或安排人員為符合本條例的公民提供法律援助”進(jìn)行比較，區(qū)別在于三點(diǎn)：其一，從宏觀上和實(shí)質(zhì)上明確了法律援助機(jī)構(gòu)的職能定位是“負(fù)責(zé)組織實(shí)施法律援助工作”；其二，在微觀上列舉法律援助機(jī)構(gòu)具體職能時除保留了與《法律援助條例》同樣的“受理、審查法律援助申請，指派或者安排”有關(guān)人員向受援對象提供法律援助外，增加了一項以往未規(guī)定的具體職能——“支付法律援助補(bǔ)貼”；其三，把《條例》中所講的向受援對象提供法律援助的模糊主體——“人員”細(xì)化并明確，包括“律師、法律援助機(jī)構(gòu)律師、基層法律服務(wù)工作者、法律援助志愿者等法律援助人員”。這一條實(shí)際上講的是法律援助機(jī)構(gòu)干什么和向受援對象提供法律援助誰來干的問題，關(guān)涉法律援助機(jī)構(gòu)的生存之本，還需要深入研究，認(rèn)真推敲，進(jìn)一步明確。

談到法律援助機(jī)構(gòu)的職能問題，有一個不容回避且應(yīng)當(dāng)加以解決的問題，這就是法律援助機(jī)構(gòu)與司法行政機(jī)關(guān)特別是與司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的法律援助行政管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系問題。我國法律援助制度創(chuàng)建初期，只有隸屬于司法行政機(jī)關(guān)的法律援助機(jī)構(gòu)。那時法律援助機(jī)構(gòu)一般都承擔(dān)著行政管理和提供服務(wù)雙重職能，但也有只承擔(dān)提供法律服務(wù)一項職能的。比如1996年6月被司法部《關(guān)于迅速建立法律援助機(jī)構(gòu)開展法律援助工作的通知》提到的我國成立最早的廣州市和浦東新區(qū)兩家法律援助機(jī)構(gòu)就是兩種情形的代表。廣州市法律援助機(jī)構(gòu)既承擔(dān)制訂法律援助工作規(guī)章、工作標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范以及擬定推行法律援助制度的長期規(guī)劃和年度計劃并組織實(shí)施的行政職能，又負(fù)有組織、指派法援人員辦理各項法律援助事務(wù)的服務(wù)職能，而上海市浦東新區(qū)法律援助中心則主要負(fù)責(zé)接受法律援助申請并向律師事務(wù)所指派法律援助案件，基本不承擔(dān)政策制定職能。④如前所述，截至2003年全國已建立四級法律援助機(jī)構(gòu)2774個，法律援助機(jī)構(gòu)的職能大致如此，并且呈現(xiàn)出一個明顯特點(diǎn)：地（市）級以上法律援助機(jī)構(gòu)承擔(dān)的行政職能比較多，縣（區(qū)）級法律援助機(jī)構(gòu)則主要承擔(dān)服務(wù)職能。

2003年頒行的《法律援助條例》，對法律援助機(jī)構(gòu)的職能作出明確定位：“法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員提供法律援助”，體現(xiàn)出法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)以提供法律援助為主業(yè)的明顯導(dǎo)向。2008年司法部根據(jù)國務(wù)院“三定”規(guī)定，設(shè)立法律援助工作司，成為司法部內(nèi)設(shè)的全國法律援助行政管理機(jī)構(gòu)。其后各地司法行政部門也陸續(xù)內(nèi)設(shè)法律援助行政管理機(jī)構(gòu)。其后我國法律援助工作呈現(xiàn)為管理機(jī)構(gòu)與法援機(jī)構(gòu)雙軌體制。截至2011年底，全國被界定為“司法行政機(jī)關(guān)設(shè)立的負(fù)責(zé)監(jiān)督管理法律援助工作的內(nèi)設(shè)或直屬行政機(jī)構(gòu)”的法律援助管理機(jī)構(gòu)共有433個，另全國共有法律援助機(jī)構(gòu)3239個［5］。其中相當(dāng)一部分機(jī)構(gòu)是“一套人馬兩塊牌子”，既是法律援助機(jī)構(gòu)，又是同級司法行政部門的法援處或法援科。這種局面至今尚未發(fā)生變化。

以上表明法律援助機(jī)構(gòu)與司法行政機(jī)關(guān)特別是與司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的法律援助行政管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系問題確實(shí)是困擾法律援助機(jī)構(gòu)職能定位的大問題，應(yīng)當(dāng)成為法律援助法立法重點(diǎn)解決的問題。目前“草案征求意見稿”對這一問題雖有涉及，但還不夠清晰，需要進(jìn)一步明確。筆者的觀點(diǎn)是：其一，司法部、省、市三級司法行政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立法律援助行政管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)所屬區(qū)域內(nèi)法律援助的行政管理工作，主要是指導(dǎo)、檢查法律援助的法律法規(guī)和政策的執(zhí)行工作；制定法律援助事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；負(fù)責(zé)法律援助機(jī)構(gòu)及法律援助人員監(jiān)督管理；指導(dǎo)社會組織和志愿者參與法律援助工作。與此相對應(yīng)，如前所述，市級以上三級司法行政部門“根據(jù)需要”設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)，也就是可以設(shè)立也可以不設(shè)立。如果設(shè)立，應(yīng)當(dāng)專門從事提供法律援助工作而不承擔(dān)行政管理事務(wù)，并且獨(dú)立于同級法律援助行政管理機(jī)構(gòu)，不能“一套人馬兩塊牌子”。其二，縣、區(qū)一級司法行政部門不必設(shè)法律援助行政管理機(jī)構(gòu)，只設(shè)法律援助機(jī)構(gòu)。因?yàn)榘凑涨笆龇稍姓芾淼木唧w職能看，縣、區(qū)一級法律援助行政管理職能已經(jīng)大大弱化，并且一個縣、區(qū)通常只設(shè)一個法律援助機(jī)構(gòu)，按照機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則沒有必要也不應(yīng)該再專門設(shè)立一個行政管理機(jī)構(gòu)對唯一的法律援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理。對縣、區(qū)級法律援助機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理主要由市級司法行政部門內(nèi)設(shè)的法律援助行政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。一些輔助性的行政管理事項則可以由縣、區(qū)級法律援助機(jī)構(gòu)承擔(dān)，比如指導(dǎo)社會組織和志愿者參與法律援助工作與法律援助機(jī)構(gòu)承擔(dān)的“組織實(shí)施法律援助工作”本來就密不可分，一律由法律援助機(jī)構(gòu)承擔(dān)順理成章。

至于法律援助機(jī)構(gòu)本身的職能，筆者認(rèn)為“草案征求意見稿”關(guān)于“負(fù)責(zé)組織實(shí)施法律援助工作”的宏觀定位高屋建瓴，科學(xué)合理，應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇隙ǎ⒂^描述“受理、審查法律援助申請，指派或者安排……等法律援助人員提供法律援助，支付法律援助補(bǔ)貼”不盡完整、準(zhǔn)確，需要完善。如前所述，法律援助機(jī)構(gòu)的職能是法律援助機(jī)構(gòu)的生存之本，“負(fù)責(zé)組織實(shí)施法律援助工作”高度概括但又非常精辟地揭示了法律援助機(jī)構(gòu)的生存之本，這是“草案征求意見稿”對法律援助機(jī)構(gòu)的職能定位較之《法律援助條例》最鮮明的不同和最大的進(jìn)步之處。根據(jù)這一定位，法律援助機(jī)構(gòu)的具體職能應(yīng)當(dāng)包括以下方面：一是考核、遴選法律援助人員，以保證只有符合條件的人員才能參與法律援助；二是管理、培訓(xùn)法律援助人員，使他們有序、有效向受援對象提供法律援助；三是受理、審查法律援助申請，或者受理公安司法機(jī)關(guān)的通知，指派或安排法律援助人員為受援對象提供法律援助；四是檢查、監(jiān)督法律援助人員辦案活動，確保法律援助案件辦案質(zhì)量；五是收集整理法律援助案件檔案，總結(jié)法律援助工作，考評獎懲法律援助人員；六是向法律援助人員支付法律援助補(bǔ)貼；七是其他工作。

三、關(guān)于法律援助機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成

法律援助機(jī)構(gòu)是擬制的“人”，但法律援助機(jī)構(gòu)的工作還得靠自然人來完成。因此，法律援助機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成對于法律援助工作舉足輕重。我國法律援助機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成隨著法律援助制度的發(fā)展也在發(fā)生變化。如果以1996年為起點(diǎn)，前十余年，法律援助機(jī)構(gòu)一般由兩部分人員組成：一部分是業(yè)務(wù)管理人員，主要負(fù)責(zé)受理、審查法援申請，指派或安排法援人員提供法律援助及相關(guān)工作，另一部分是辦案人員，被稱為法律援助機(jī)構(gòu)律師或法律援助機(jī)構(gòu)專職律師，主要負(fù)責(zé)辦理法律援助案件。但在司法行政部門關(guān)于法律援助機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計中，沒有按此分類統(tǒng)計，而是按照法律專業(yè)人員和非法律專業(yè)人員兩大類進(jìn)行統(tǒng)計的。對法律專業(yè)人員的分類又包括具有法律專業(yè)學(xué)歷人員、具有法律職業(yè)資格或律師資格人員以及在法律援助機(jī)構(gòu)注冊為執(zhí)業(yè)律師的人員。比如，2010年全國法律援助機(jī)構(gòu)中法律專業(yè)人員9793人，占全部法律援助機(jī)構(gòu)工作人員的79.7%，其中具有法律職業(yè)資格或律師資格人員6017人，占49%，在法律援助機(jī)構(gòu)注冊的律師4508人，占36.7%。［5］那一段時間特別是最初階段，法律援助機(jī)構(gòu)的專職人員主要是具有律師職業(yè)資格的人員承擔(dān)了大部分法律援助案件的辦案任務(wù)，只有少部分法律援助案件指派給社會律師承辦。但隨著案件量的增加，管理工作量大增以及辦案人員不增甚至減少的原因，近十余年以來，法律援助機(jī)構(gòu)專職人員承辦的法律援助案件數(shù)量、比例開始不斷減少。筆者曾做過一項實(shí)證研究，經(jīng)對部分法律援助機(jī)構(gòu)辦案情況統(tǒng)計，2011年辦理刑事法律援助案件的社會律師與法律援助機(jī)構(gòu)律師分別是73.2%和26.8%，2012年改變?yōu)?5.34%和24.66%，2013年則發(fā)展為78.69%和21.31%。［6］

上述數(shù)據(jù)之所以在2013年發(fā)生明顯變化，是因?yàn)樽酝?月1日起修改后的刑事訴訟法生效實(shí)施，法定刑事法律援助的對象從原有三類人擴(kuò)大為五類人，提供法律援助的訴訟階段提前至偵查和審查起訴階段，還增加了對于提出申請并符合條件者也應(yīng)提供法律援助的規(guī)定，使得刑事法律援助的案件大為增加。但是，中國國土面積大、發(fā)展不平衡的特點(diǎn)在這方面也有所體現(xiàn)。有的地方的法律援助機(jī)構(gòu)專職人員仍然是辦理法援案件的主力軍。比如，據(jù)有關(guān)研究顯示，吉林省長春市法律援助中心專職人員2011年至2013年間仍然辦理了大部分刑事法律援助案件。所占比例2011年是85%，2012年是82%，2013年雖有所下降但仍然多達(dá)73%，與此相適應(yīng)領(lǐng)取的辦案補(bǔ)貼總量當(dāng)然也高于參與辦案的社會律師。相反，有些地方法律援助中心專職人員直接辦理刑事法援案件的比例已經(jīng)非常低。有關(guān)研究顯示，北京市法律援助中心及北京市海淀區(qū)法律援助中心2013年專職人員直接辦理刑事法律援助案件的比例僅分別為2%和0.4%。［6］

上述現(xiàn)象也引起理論界的關(guān)注和討論，有人將法援機(jī)構(gòu)專職人員辦案過多視為“服務(wù)職能異化”［7］。也有人提出應(yīng)當(dāng)對法律援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，實(shí)行“管辦分離”。顯然這個問題已經(jīng)不是孤立的法律援助機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成問題，而是與法律援助機(jī)構(gòu)的職能定位密切相關(guān)。本文在前面專門討論了法律援助機(jī)構(gòu)的職能定位，并充分肯定“草案征求意見稿”關(guān)于“法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實(shí)施法律援助工作”的職能定位。按照這個定位，法律援助機(jī)構(gòu)的職能看似就是業(yè)務(wù)管理，不包括直接提供法律援助職能。但是在筆者看來，不能如此武斷。“負(fù)責(zé)組織實(shí)施法律援助”說到底就是要給符合條件的受援對象提供法律援助，進(jìn)而維護(hù)他們的合法權(quán)益，至于是指派社會律師提供法律援助還是安排本機(jī)構(gòu)專職人員提供法律援助，應(yīng)該都符合“組織實(shí)施法律援助”的職能定位。事實(shí)上，目前“草案征求意見稿”也是這樣設(shè)計的，其中第15條專門規(guī)定了“法律援助機(jī)構(gòu)律師的條件”，提出了五項具體條件。也許有人會講，既然是“草案征求意見稿”，那就可以修改完善，刪除這一規(guī)定。在一定程度上，筆者也贊成這一主張，但必須有一個前提條件，這就是在我國行政管轄范圍內(nèi)，凡是有人的地方，至少在所有縣一級行政區(qū)劃范圍內(nèi)都有社會律師存在，并且能夠滿足當(dāng)?shù)胤稍男枨螅駝t，在那些沒有社會律師或者即使有也不能滿足法律援助需求的地方，法律援助機(jī)構(gòu)勢必應(yīng)當(dāng)擁有自己的專職律師，以滿足當(dāng)?shù)胤稍男枨蟆?/p>

近幾年我國律師隊伍發(fā)展迅猛，據(jù)司法部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2019年底，全國共有執(zhí)業(yè)律師47.3萬多人，律師人數(shù)超過1萬人的省（區(qū)、市）有18個，其中超過3萬人的省（市）有4個（北京、廣東、江蘇、山東）。在47.3萬人中，專職律師39.73萬人，占84%，兼職律師1.25萬人，占2.66%，其他為公職、公司、軍隊律師⑤。但是，即使如此，律師業(yè)發(fā)展不平衡的問題仍然存在。以西藏為例，社會律師多數(shù)集中在拉薩執(zhí)業(yè)，其他市（地）縣（區(qū)）的律師極少。截至2016年，山南、林芝和阿里三個市幾乎沒有社會律師。法律援助系統(tǒng)更是如此，七個市地級法律援助機(jī)構(gòu)公職律師總數(shù)不到15個，縣級法律援助機(jī)構(gòu)無專項編制，由一至二名司法局工作人員兼職工作。市地級以下法律援助機(jī)構(gòu)受理案件的辦案主體以自身工作人員為主（未獲得律師資格的，滿足一定條件后由自治區(qū)司法廳頒發(fā)法律援助工作者證，可辦理部分非訴訟案件），這些機(jī)構(gòu)普遍人員不足，法律專業(yè)人員嚴(yán)重短缺。［8］即使在內(nèi)地一些地方社會律師、法律援助機(jī)構(gòu)律師人數(shù)也有限，不能滿足近年法律援助需求的快速增長。比如吉林省會長春市，城區(qū)以外的五個縣（市）區(qū)共有法律援助律師12人，社會律師48人，面臨法律援助需求量大、法律服務(wù)資源緊缺的現(xiàn)實(shí)。［9］另據(jù)有關(guān)學(xué)者以2017年為時點(diǎn)進(jìn)行的一項“法律援助均等化研究”顯示，不論經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，都存在律師行業(yè)分布不均等的問題，湖南與云南的省會城市集中了全省50%的律師，浙江的杭州、寧波與溫州集中了全省60%以上的律師。在辦理法律援助案件的律師來源上，也有明顯差別。上海、北京的法律援助機(jī)構(gòu)律師幾乎不辦理任何案件，內(nèi)蒙古、江西、遼寧、甘肅和廣東法律機(jī)構(gòu)的專職律師辦理了20%以上的法律援助案件。［10］

以上主要是針對以往情況的研究和數(shù)據(jù)。我們在考量、斟酌法律援助機(jī)構(gòu)的職能定位及人員構(gòu)成的問題時，不僅要總結(jié)過去，更要立足現(xiàn)在、放眼長遠(yuǎn)。應(yīng)該說2018年10月以來刑事訴訟法修改中確立的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度和2019年以來在全國范圍開展的刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)，對我國法律援助的需求量成倍增長。根據(jù)《刑事訴訟法》第36條的規(guī)定，刑事訴訟中，犯罪嫌疑人或被告人沒有委托辯護(hù)人、因不符合法定條件而沒有指派法律援助律師的，應(yīng)當(dāng)由值班律師為其提供法律幫助。如果嚴(yán)格按該規(guī)定執(zhí)行，偵查階段也應(yīng)當(dāng)為犯罪嫌疑人指派值班律師提供法律幫助。由于各種原因目前還沒有做到。但是目前在審查起訴階段和審判階段已基本做到。在審查起訴階段，根據(jù)最高人民檢察院的統(tǒng)計，由于85%以上的案件都適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度辦理，凡沒有委托律師和獲得法律援助律師的犯罪嫌疑人都要為其指派值班律師提供法律幫助，2019年1月至2020年8月，參與審查起訴階段為犯罪嫌疑人提供法律幫助的值班律師達(dá)124.6萬人次②。而這還是發(fā)生在疫情期間的數(shù)據(jù)。將來疫情逐漸消除、社會生活恢復(fù)常態(tài)后，案件數(shù)量以及值班律師參與的人次勢必還會增加。此外，刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋雖然目前只是在審判階段進(jìn)行試點(diǎn)，但是對律師的需求包括對法律援助的需求也大大增加。按照試點(diǎn)要求，凡沒有委托律師和法律援助律師的被告人，都要由法律援助機(jī)構(gòu)指派律師，并且規(guī)定部分案件須由律師擔(dān)任辯護(hù)人為被告人辯護(hù)，部分案件則由律師作為值班律師為被告人提供法律幫助。

面對以上需求，我國現(xiàn)有法律援助機(jī)構(gòu)是否能夠滿足？截至2018年底，全國法律援助機(jī)構(gòu)共3281個，共有工作人員13013人，其中具有法律職業(yè)資格或律師資格的人員6206人，在法律援助機(jī)構(gòu)注冊律師4546人［3］，顯然這是無法承擔(dān)的。由此決定了法律援助機(jī)構(gòu)的職能主要應(yīng)當(dāng)是法律援助業(yè)務(wù)管理職能，而提供法律援助服務(wù)則主要通過組織、指派社會律師來完成。但與此同時，在一些沒有社會律師或雖有社會律師但不足以承擔(dān)當(dāng)?shù)胤稍蝿?wù)的地方，法律援助機(jī)構(gòu)也可以擁有一部分專職律師，專門辦理法律援助案件，不承擔(dān)法律援助行政管理職能。因此，筆者建議，法律援助機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成應(yīng)當(dāng)以法律援助業(yè)務(wù)管理人員為原則，以數(shù)量必要的專職辦案人員即律師為補(bǔ)充。前者承擔(dān)法律援助機(jī)構(gòu)內(nèi)部的業(yè)務(wù)管理職能，后者則負(fù)責(zé)辦理因沒有社會律師或社會律師不足而需要辦理的法律援助案件，承擔(dān)直接提供法律援助服務(wù)的職能。而對于辦理法律援助案件的專職人員，也可以采取多軌制。一種是直接向社會招錄，成為法律援助機(jī)構(gòu)的專職工作人員，享受法律援助機(jī)構(gòu)工作人員的相關(guān)待遇包括公務(wù)員或參公管理人員或事業(yè)單位人員的待遇。這部分人員主要辦理法律援助案件，原則上不應(yīng)當(dāng)像社會律師辦理法律援助案件那樣領(lǐng)取辦案補(bǔ)貼，只提供必要的辦案費(fèi)用包括交通補(bǔ)貼、誤餐補(bǔ)貼等。另一種是合同制，與本地或外地已取得法律職業(yè)資格或律師資格的人員建立一定期限的服務(wù)合同關(guān)系，在約定的期限內(nèi)，專職辦理法律援助案件，法律援助機(jī)構(gòu)向他們按照合同約定提供相應(yīng)待遇。近年來，通過法律援助基金會以及其他渠道，不少中心城市的執(zhí)業(yè)律師自愿到邊遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)從事法律援助志愿服務(wù)。據(jù)了解，不少律師包括一些資深律師都積極報名參加，甚至有的律師多次參加。有關(guān)部門可以認(rèn)真總結(jié)開展這些法律援助志愿活動的經(jīng)驗(yàn)，深入研究并解決所涉及的有關(guān)問題，在此基礎(chǔ)上建立一項切實(shí)可行的法律援助律師合同制度，相信一定會得到廣大有志為法律援助事業(yè)做出奉獻(xiàn)的律師們的積極響應(yīng)。其實(shí)，這種做法在美國、加拿大、日本等發(fā)達(dá)國家非常普遍、成熟⑥。我國近年來開展的各種法律援助實(shí)踐活動也表明，法律援助在中國一定會有廣闊的發(fā)展前景。

注釋：

①本文是作者針對2021年1月28日立法機(jī)關(guān)公開發(fā)布的《法律援助法（草案）》之前的“征求意見稿”進(jìn)行的討論。盡管法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)立已從之前“根據(jù)需要設(shè)立”改為“應(yīng)當(dāng)設(shè)立”，但仍有不少問題值得深入探討。

②2020年10月15日張軍在十三屆全國人大常委會第二十二次會議上所作的《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度情況的報告》。

③據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國內(nèi)地現(xiàn)有省、市、縣三級行政區(qū)劃單位3211個，而法律援助機(jī)構(gòu)有3281個，表明在三級行政區(qū)劃單位以外還設(shè)有法律援助機(jī)構(gòu)，比如成立于1996年的司法部法律援助中心。

④參見1996年6月《司法部關(guān)于迅速建立法律援助機(jī)構(gòu)開展法律援助工作的通知》附件一第4條、附件二第6條。

⑤司法部于2020年6月22日公布，見司法部網(wǎng)站。

⑥關(guān)于國外的相關(guān)情況，參見吳宏耀、趙常成《法律援助的管理體制》（《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2018年第4期，第32頁）；程滔、楊永志《法律援助模式多元化探究》（《中國司法》2019年第11期，第101頁）。