百年來中國共產黨領導下的農村土地改革歷程與展望

黃敏 丁娟 吳曉偉

自古以來，土地就是國家興邦安民的根基。中國歷代王朝都曾努力采取各項土地政策防范土地兼并，維護政權穩定，但都難以避免“富者阡陌連田，窮者無立錐之地”，最終激化社會階級矛盾，導致統治政權崩塌(1)俞明軒、谷雨佳、李睿哲《黨的以人民為中心的土地政策：百年沿革與發展》，《管理世界》2021年第4期，第24頁。。在過去的一百年，中國共產黨始終堅持土地制度的頂層設計與基層探索的良性互動，帶領中國人民完成了新民主主義革命和社會主義革命，創建了具有中國特色的公有制土地管理體系。但是我們也清醒地認識到，在新的發展格局下，中國特色社會主義建設最艱巨最繁重的任務還是在農村，農村土地制度改革仍然是深化農村改革的主線，也是全面推進鄉村振興戰略的內在需求。回望歷史，總結中國共產黨領導下的中國特色社會主義土地利用管理經驗，辯證分析農村土地制度改革的新變化、新特征，對推進農村土地深化改革、實施鄉村振興，以及豐富黨領導的中國特色土地管理制度體系具有重要的理論與實踐意義。

一 中國共產黨領導下的農村土地改革歷程回顧

(一)新民主主義革命時期“耕地農有”的土地革命斗爭

建黨初期，中國共產黨清醒地認識到封建土地所有制并沒有隨著封建統治政權的瓦解而消亡。1922年7月，《中國共產黨第二次全國大會宣言》提出“中國三萬萬的農民，乃是革命運動中的最大要素”，并將制定“規定限制田租率的法律”作為中國共產黨構建民主主義聯合戰線的目標之一(2)中央檔案館編《中共中央文件選集》第一冊，中共中央黨校出版社1989年版，第113、116頁。。這一時期開展的土地斗爭主要基于新三民主義思想的指導，主張以“漸進程序”的方式“用政治和法律”來改變地權配置不均的剝削狀況(3)胡穗《論建黨初期黨的“耕地農有”思想的形成》，《湖南行政學院學報》2005年第6期，第31-32頁。。然而，封建佃租關系根深蒂固，開展土地斗爭困難重重，成效甚微。1926年9月，《中國共產黨第三次中央擴大執行委員會議決案》提出了“全體農民起來反抗貪官污吏劣紳土豪，反抗軍閥政府的苛稅勒捐”的斗爭口號(4)中央檔案館編《中共中央文件選集》第二冊，中共中央黨校出版社1989年版，第209頁。。之后，全國掀起了風起云涌的農民土地運動。共產黨人意識到農民參與土地運動的重要性，僅僅依靠“減租、抗捐”難以撼動封建土地所有制的根基。1927年《最近農民斗爭的決議案》提出了“沒收大地主及中地主的土地”、“不提出沒收小田主土地”的口號(5)中央檔案館編《中共中央文件選集》第三冊，中共中央黨校出版社1989年版，第295-296頁。。同年11月，《中國共產黨土地問題黨綱草案》明確了“一切私有土地完全歸組織成蘇維埃國家的勞動平民所公有”(6)中央檔案館編《中共中央文件選集》第三冊，第501頁。。這為我黨在革命根據地深入開展土地革命奠定了指導基礎。在1928年的《井岡山土地法》和1929年的《興國土地法》中，中國共產黨以立法形式明確了“耕地歸農”的土地性質。1942年1月28日，《中共中央關于抗日根據地土地政策的決定》指出，抗戰以來，中國共產黨在各抗日根據地實行“一方面減租減息，一方面交租交息的土地政策”，這一政策，獲得了廣大群眾的擁護，團結了各階層的人民，支持了敵后抗戰(7)中央檔案館編《中共中央文件選集》第十三冊，中共中央黨校出版社1991年版，第280頁。。1947年10月10日，《中國共產黨中央委員會關于公布中國土地法大綱的決議》，再次明確“廢除一切地主的土地所有權”，“按鄉村全部人口，不分男女老幼，統一平均分配”(8)中央檔案館編《中共中央文件選集》第十六冊，中共中央黨校出版社1992年版，第547-548頁。。

(二)社會主義革命和建設時期農村土地集體所有制的建立

土地革命徹底實現了“耕者有其田”的革命目標，為中國共產黨鞏固政權打下了堅實的民心基礎和制度基礎。1950年6月28日，中央人民政府委員會第八次會議通過的《中華人民共和國土地改革法》強調了“耕地農有”的法律地位。1954年9月20日，《中華人民共和國憲法》的頒布使農村土地農民所有的制度得到進一步鞏固。隨著土地革命的完成，農民分到了土地，但由于中華人民共和國成立之初農業生產資料匱乏、勞動力短缺，許多農民瀕臨破產，不得不賣出土地靠勞動力謀生。中國共產黨意識到生產資料不均是小農生產難以克服的弱點，為了避免再次出現階級懸殊，1953年12月，《中國共產黨中央委員會關于發展農業生產合作社的決議》指出，發展互助合作運動以提高農業生產力是今后黨領導農村工作的中心(9)《中國共產黨中央委員會關于發展農業生產合作社的決議》，《人民日報》1954年1月9日，第1版。。之后，農業生產互助合作社在全國加速推廣，迅速改善了農民的生產生活條件，避免了農村再次出現兩極分化。1956年3月，《中共中央關于農業生產合作社擴大、合并和升級中有關生產資料若干問題的處理辦法》指出，在初級社轉為高級社的時候，社員的土地轉為合作社公有，取消土地報酬(10)中央檔案館、中共中央文獻研究室編《中共中央文件選集》第二十二冊，人民出版社2013年版，第321頁。。在這一時期，土地是農業合作社的生產資料，農業生產合作社對社員公有的土地進行統一規劃、統一管理、統一生產，農民則通過參加集體勞動獲得基本生存保障，農村土地的產權性質也從“耕地農有”轉變為“合作社公有”，由此，農村土地集體所有制逐步建立起來。在當時特定的歷史環境下，農村土地集體所有制不僅調動了農民的生產積極性，也為我國實施“以農養工”的政策、完成工業化發展積累、穩定城鄉社會秩序作出了重要貢獻。

(三)改革開放和社會主義現代化建設新時期家庭聯產承包責任制的確立與完善

人民公社時期，農業生產按照“一平二調”的方式進行收益分配，農民生活則按照“大鍋飯”的方式維持，農民生產積極性下降，農業生產發展緩慢。“文革”結束以后，在解放思想、撥亂反正大勢的推動下，為了改善生產生活現狀，各地農民自發進行了包產到組、包產到戶、包干到戶的改革探索，在生產中取得了顯著成效。1982年，《全國農村工作會議紀要》明確指出：“包產到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制。”(11)《全國農村工作會議紀要》，《中華人民共和國國務院公報》1982年第8號，第316-326頁。黨的政策支持充分肯定了群眾的實踐探索結果，家庭聯產承包責任制在全國迅速推廣，極大地解放了農村生產力。從農村土地的性質而言，農村土地集體所有的基本性質沒有改變，但農民獲得了對承包地的承包經營權(12)劉雨露、黃敏《新中國農村土地制度改革70年：經驗、挑戰與展望》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2019年第5期，第108頁。。1991年，黨的十三屆八中全會通過的《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》中，把以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制，作為我國鄉村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來，并不斷充實完善(13)《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》，《中華人民共和國國務院公報》1991年第42號，第1464-1479頁。。2002年8月，《中華人民共和國農村土地承包法》再次明確了家庭聯產承包制在社會主義經濟中的基礎性地位(14)《中華人民共和國農村土地承包法》，《中華人民共和國國務院公報》2002年第28號，第5-9頁。。2007年3月，《中華人民共和國物權法》將農村土地承包經營權界定為用益物權，為保護農民承包土地經營權提供了法律保障。家庭聯產承包制激發了農民的生產積極性，農業生產效率得到極大提高。有數據顯示，1979-1984年間，農業產出水平年均增長6.69%，這相當于改革前的3倍(15)孟祥林、張悅想、申淑芳《中國農業經濟增長中的制度分析》，《江西農業大學學報(社會科學版)》2003年第4期，第1頁。。家庭聯產承包責任制的實施在提高勞動生產率的同時降低了勞動成本，農村開始出現大批富余勞動力，這不僅為農村副業生產和鄉鎮工業的發展奠定了物質基礎和人力資源，同時也為日后城鎮化和工業化的迅速推進提供了重要的制度條件和寶貴的勞動儲備(16)孫家坤《論我國農村家庭聯產承包責任制的歷史貢獻》，《唯實》2008年第12期，第8頁。。

(四)中國特色社會主義新時代農村土地“三權分置”改革

20世紀90年代，城鄉要素市場化流動加速，農村土地所有權與使用權“兩權分離”的產權制度格局已無法滿足市場對農村土地資源的多元化需求，束縛了農村生產力的進一步發展，成為制約我國農業經濟發展和農民增收的體制性障礙，農村土地產權格局面臨進一步調整的制度變革需求。進入21世紀，中國共產黨把“三農”問題作為治國理政的重中之重，致力于改善農村社會經濟的制度環境。土地資源作為基礎性資源是促進農業農村實現市場化改革的“排頭兵”，要充分發揮土地在農業農村發展中的基礎性作用，必須先解決農村土地集體產權制度難以適應市場化進程的“牛鼻子”問題。一方面，農民對承包地的承包權限具有時限性、收益預期的不確定性，導致農民對農地資源的投資缺乏長期性，不利于農地資源的可持續利用；另一方面，農村土地集體所有，農民享有承包經營權，但集體土地不得向集體外部流轉，這一制度初衷在于保護本集體成員的承包權益，但卻阻斷了農地資源實現優化配置的關鍵路徑。面對新的制度變革需求，黨中央不斷深化農村土地制度改革。2008年10月，中國共產黨第十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，要求“搞好農村土地確權、登記、頒證工作”(17)《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，《人民日報》2008年10月20日，第1版。，為健全農村土地承包經營權市場和發展多種形式的適度規模經營做好制度保障。2014年1月，中共中央、國務院印發了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，提出在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權(18)《中共中央 國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，《中華人民共和國農業部公報》2014年第2號，第4-10頁。。黨的十九大正式提出“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”(19)習近平《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》(2017年10月18日)，《人民日報》2017年10月28日，第1版。，這為農地實現規模經營、農業實現現代化掃清了預期性的障礙。2020年中央一號文件指出，以探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”為重點，進一步深化農村宅基地制度改革試點(20)《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》，《人民日報》2020年2月6日，第1版。。2020年10月，黨的十九屆五中全會提出，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式(21)《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，中華人民共和國中央人民政府網站，2020年11月3日發布，2021年6月28日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm。。“三權分置”明確了土地所有權、承包權、經營權屬于三種不同的可以獨立行使的權利(22)胡小平、鐘秋波《新中國農業經營制度的變遷》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2019年第4期，第55頁。。“三權分置”的農村土地制度改革是中國共產黨在歷史新時期的一項重大理論創新，也是黨中央著眼于“兩個一百年”奮斗目標導向和農業短腿短板問題導向作出的戰略安排，不僅滿足了新時代農業農村進一步釋放生產力的現實需求，也兼顧了堅持“公有制性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線原則。

二 中國共產黨領導下的農村土地改革經驗

中國共產黨領導下的農村土地改革，始終以唯物史觀為指導，聚焦不同歷史時期社會矛盾運動發展的突出問題，探尋與解放和發展生產力相適應的生產資料配置關系，確立了“以人民為中心”的思想主線，制定了明確的土地革命方針和路線，形成了具有中國特色的土地管理制度體系。

(一)始終堅持“以人民為中心”的政治立場

在早期革命運動中，中國共產黨就認識到“中國三萬萬的農民，乃是革命運動中的最大要素”(23)《中國共產黨第二次全國大會宣言》，中央檔案館編《中共中央文件選集》第一冊，第113頁。。20世紀二三十年代，毛澤東從大革命失敗中看到中國革命必須基于國情、黨情和民情走自己的道路，要借助廣大農民群眾的力量，用“平民式”的革命手段，發動農民開展自下而上的土地革命斗爭。解放戰爭時期，毛澤東更加堅定地認識到，“誰贏得農民，誰就能贏得中國！誰能解決土地問題，誰就能贏得農民”(24)時東、王偉斌、田時嫣《新民主主義革命時期國共兩黨土地政策》，《中國金融》2020年第21期，第96頁。。中國共產黨第七次全國代表大會正式通過的《中國共產黨章程》中明確指出：“中國共產黨人必須具有全心全意為中國人民服務的精神。”(25)《中國共產黨章程》，中央檔案館編《中共中央文件選集》第十五冊，中共中央黨校出版社1991年版，第117頁。在“全心全意為人民服務”的宗旨下，中國共產黨帶領中國人民從根本上消滅了封建土地所有制，實現了向人民民主的偉大飛躍。中華人民共和國成立后，中國共產黨始終將“以人民為中心”作為治國理政的出發點和落腳點。建國初期，面對農民生產資料匱乏無法開展有效生產的現實困難，黨中央及時調整土地政策，將農村土地農民所有制調整為集體所有制，最大限度地保障了農民的生產需求和生活質量；在經歷了“大躍進”和“共產風”后，農民生產積極性受挫、農村生產力發展受阻，黨中央肯定了農民“包產到戶”、“包干到戶”的實踐探索，在保證集體所有制不變的基礎上實行家庭聯產承包責任制。隨著社會主義市場經濟的發展，為了進一步盤活農村土地資源、維護農民土地權益，黨中央在充分調研和論證的基礎上提出了農村土地“三權分置”的制度創新，與此同時，為了穩定農民和承包大戶的生產預期，黨中央強調“穩定農村土地承包關系”、“土地承包關系長久不變”，并幾次延長土地承包期，為農村土地資源融入城鄉要素流動創造制度條件，為農民分享農業農村高質量發展紅利提供了堅實保障。

(二)堅持中國共產黨對農村土地工作的絕對領導

百年來的土地革命和改革實踐告訴我們，堅持中國共產黨對農村工作的領導是中國共產黨取得新民主主義革命和社會主義革命勝利的決定性因素，是社會主義建設和改革開放取得成功的基本前提，是推動“三農”問題不斷取得新進展的有力保證，是歷史和人民的正確選擇。中國共產黨對農村土地工作的領導經歷了曲折的探索過程。大革命時期，李大釗提出“最革命的無產階級站在領導地位”，而農民“天然是工人階級之同盟者”的正確判斷(26)張世飛《堅持黨的領導的歷史邏輯與基本規律》，《學術研究》2019年第8期，第1-2頁。。土地革命時期，在風起云涌的“沒收大中地主土地”的斗爭中，中國共產黨領導農村土地工作改造了舊有的社會結構，保證了革命政權對農村社會資源的有效管控，充分體現了中國共產黨領導下的資源管理體系的優越性。建國初期，如果沒有中國共產黨對農村土地工作的絕對領導，土地極有可能會再次集中在少數人手中，社會結構很可能隨之發生劇烈變化，革命成果則會付之東流。從“包產到戶”、“包干到戶”的推廣到家庭聯產承包責任制的確立，實際上是中國共產黨審時度勢，通過雙層經營體制調整農業生產方式，為中國特色社會主義市場經濟的探索和成功奠定了堅實的基礎。在工業化、城鎮化迅速推進的今天，只有堅持中國共產黨對農村土地工作的領導，國家才能對土地的調配使用擁有絕對話語權，才能在較短時間內開展大面積基礎設施建設，才能為經濟社會迅速發展提供保障條件。可以說，沒有中國共產黨對農村土地工作的堅強領導，就沒有所謂的“中國速度”。只有堅持中國共產黨對農村土地工作的絕對領導，才能使國家不斷靠近“地盡其利、地利共享”的福利最大化局面。

(三)始終堅守保障人民基本利益的改革底線

習近平多次指出，深化農村土地制度改革，主線是處理農民與土地的關系，底線是不能把農村集體所有制改垮了、把耕地改少了、把農民利益損害了，農村土地產權改革的目標是健全農村要素市場化配置機制，最終實現鄉村振興(27)洪銀興等《“習近平新時代中國特色社會主義經濟思想”筆談》，《中國社會科學》2018年第9期，第58頁。。事實上，堅守保障人民基本利益的改革底線貫穿了中國共產黨領導下的整個農村土地改革歷程。即便是在市場經濟的環境中，中國共產黨關于農村土地制度改革的系列政策都始終以保障農民的基本利益為前提，農民的利益始終是必須堅守的改革底線。2014年12月2日，習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議強調，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線(28)《習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議強調 鼓勵基層群眾解放思想積極探索 推動改革頂層設計和基層探索互動》，《人民日報》2014年12月3日，第1版。。2020年6月30日，中央全面深化改革委員會第十四次會議再次強調，堅決守住三條底線，“實現好、維護好、發展好農民權益”(29)《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十四次會議強調 依靠改革應對變局開拓新局 扭住關鍵鼓勵探索突出實效》，《人民日報》2020年7月1日，第1版。。市場經濟的探索經驗告訴我們，完全依靠“看不見的手”實現均衡的理論假說具有濃烈的“烏托邦”色彩，絕對市場化的理論主張并不是效率改進的“萬能藥”，農村土地制度作為國家的基礎性制度，必須承擔為市場主體提供“兜底”作用的保障功能，才能保證農村社會的長治久安。在新的發展階段，我們探索農村土地產權制度改革，必須繼續堅守農村土地的社會保障功能，把握土地參與市場的度，使改革措施與城鄉發展進程和資源要素轉移相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。這是新發展階段農村土地制度改革的總體要求和基本遵循。

(四)始終堅持以公有制為基礎的漸進式改革方式

我國實行社會主義生產資料公有制，土地不是個人財產，農村土地屬于農村集體成員共同所有。自中國共產黨成立以來，土地所有制先后經歷了“蘇維埃國家勞動平民公有”、“農村土地農民所有”、“農村土地集體所有”的制度探索過程。社會主義改造完成以后，農村土地集體所有制一直是我國生產資料公有制的重要組成部分，是中國共產黨出于對歷史經驗的不斷總結和對國情、民情的準確判斷所做出的適宜性制度調整。改革開放以后，中國共產黨始終堅持土地集體所有的公有制度毫不動搖，其根本原因就在于農村集體所有制能夠最大限度地保障農民在制度改革進程中獲得相對平等。進入新時代，農村發展的歷史內涵、約束條件、發展方式均發生著深刻的變化，生產力和生產關系的矛盾運動賦予了農村土地新的社會經濟功能，農村土地在城鄉融合發展中扮演著重要角色。為了順應城鄉資源要素互通的客觀需求，中國共產黨在堅守農村土地集體所有制的“底線”原則下，首先對農村集體建設用地制度進行了試點改革，積極推動農村集體經營性建設用地入市，不斷完善社會主義公有制制度體系下的城鄉建設用地使用管理制度。與此同時，為了順應城鄉人口流動新趨勢，滿足農民日益增長的土地財產權利訴求，中國共產黨在保證農村土地集體所有權不變的前提下努力探索承包地和宅基地的“三權分置”制度改革。承包地“三權分置”制度改革將使用權拆分為承包權和經營權，農民可以通過流轉承包地經營權獲得財產收益；宅基地“三權分置”制度改革將宅基地使用權細化為資格權和使用權，農民可以在本集體范圍內流轉宅基地使用權獲得財產收益。

三 新發展階段中國共產黨領導農村土地深化改革所面臨的新問題

站在建黨一百周年的歷史方位，我國實現了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題。一百年來中國共產黨領導下的農村土地改革，從改革方式到改革政策，再到制度安排均發生著深刻的變化，我國承包地、集體建設用地、宅基地在新發展階段也面臨新的問題。

(一)承包地生產經營效率亟待提升

首先，從小農戶經營承包地的情況來看，長期以來，承包地經營關系都是建立在“共有使用”的土地制度框架下，集體與農戶對應，各司其職，集體組織主要解決農業生產公共設施問題，化解小農戶分散生產面臨的公共服務難題。然而，農業稅全面取消后，由于資金上的難題，村集體組織的公共服務能力逐漸減弱，單家獨戶難以實現大小水利之間的有效銜接，農地灌溉等諸多問題無法妥善解決。與此同時，隨著農民職業選擇多樣化，農民對土地的依賴程度也開始減弱，導致農戶之間在農地經營上的合作越來越難以達成，熟人社會內部原有的農業互助合作體系逐漸瓦解，進而增加了生產經營成本。其次，從承包經營權流轉后的規模經營情況來看，資本下鄉進入農業生產領域不僅要支付較高的流轉費用，還要大量雇傭農業工人，并不具備比較優勢。資本下鄉的用途主要是種植經濟作物或是發展休閑農業和鄉村旅游。前者需要面臨市場風險和自然風險，后者需要依托區位和自然條件優勢。因此，資本下鄉項目存活率較低，一些資本下鄉項目甚至只是為了套取國家惠農補貼，無益于農地經營效率的提升。

(二)集體經營性建設用地入市制度尚需完善

從現階段各地的改革試點情況來看，農村集體經營性建設用地入市主要存在以下幾個方面的問題。一是缺乏對入市地塊的管理規劃制度，已經試點入市的地塊存在分布不集中、項目類型單一、布局規劃不完善等問題。二是集體經營性建設用地入市的金融融資與社會融資渠道不暢。當前我國農村建設用地項目與社會資本對接的形式還比較有限，沒有形成一套標準化的社會資金進入農村的操作辦法，“一事一議”在一定程度上制約了用地項目的快速落地。三是鑒于集體建設用地宗地具體情況不同，其測算標準和參照系數存在不確定性,加上入市途徑的差異，導致了“土地增值收益”的不統一，難以制定合理的集體經營性建設用地入市收益的分配比例。

(三)宅基地“三權分置”制度尚待落實

一方面，農村宅基地“三權分置”改革設立所有權人、資格權人、使用權人，但缺乏對各項權利主體受益方式、受益標準的配套政策，各項權利缺乏可操作性的實現路徑。劃定農民資格權的同時，實際上強化了農民對宅基地使用權的權利意識，這種產權關系的強化在一定程度上對進一步放活宅基地使用權形成阻礙，導致宅基地使用權參與市場流轉的交易成本過高。另一方面，農民對宅基地權能的新訴求與嚴格的使用權流轉限制存在沖突。農村宅基地屬于集體所有，農民不具備宅基地的所有權，宅基地使用權只能在本集體范圍內流轉使用。然而，隨著城鄉融合發展格局的逐步形成，農民渴望像城鎮居民一樣獲得實實在在的宅基地使用權權利以及房屋的財產權利，但私自將宅基地及其房屋出租、出售給本集體以外的社會人員的行為不受法律保護，雙方違約的風險概率極大，給宅基地的使用管理和農民權益的保障埋下隱患。

四 新發展階段深入推進農村土地制度改革的展望

在新的發展階段，我們回望歷史，總結經驗，聚焦新形勢下生產力與生產關系矛盾運動發展的突出問題，傾聽群眾追求美好生活的呼聲，對農業農村現代化和鄉村振興戰略實施中出現的新矛盾、新問題，提出科學的解決路徑和妥善的治理方案。

(一)以農業現代化為抓手，努力提升承包地的生產經營效率

承包地的經營效率問題反映的是生產關系和制度匹配的深層次問題。在農業農村的現有條件下，無論是農戶分散經營還是資本流轉經營都存在操作障礙。實現農業現代化必須提升農地的生產經營效率，關鍵則在于如何提升。

1.重新樹立集體統籌功能，引導農地集中連片經營。現階段，全國絕大部分區域都已經完成農地確權工作，重樹農村集體統籌功能的條件已經具備。針對農地經營效益提升的現實需求，可以借助農村集體的統籌功能，降低農戶間農地流轉的交易成本，在保證農戶耕種土地面積基本不變的條件下，以承包權互換和經營權流轉的形式，使農戶耕種的土地連成一片，實現以戶為單位的農地集中經營。

2.發揮集體對“棄耕”農地整合效力，“化零為整”提高農地經營效率。針對農村轉移人口的農地經營問題，許多地方都進行了積極探索，形成了諸多實踐經驗。如上海農村的“反租倒包”、蘇州農村出現的“土地換社保”、成都農村出現的“兩股一改”等(30)李永萍《土地拋荒的發生邏輯與破解之道》，《經濟學家》2018年第10期，第95頁。。這些做法實際上都是在充分發揮集體統籌功能的基礎上，實現對農民的土地經營權的整合。在操作上，建議以保障農民集體成員權為前提，對“離土離鄉”和“離土不離鄉”區別對待。對“離土離鄉”的農戶承包地，由集體統一收回再根據土地規模經營需求再發包；對“離土不離鄉”農戶的承包地，集體只保留少部分口糧田，其余的由集體統一安排。

3.增強農村集體行政權能，激發一線基層組織者戰斗力。在家庭聯產承包責任制的制度背景下，農村集體權能長期虛化，農地經營缺乏“主心骨”，經營效率遲遲不能提升。因此，必須重樹基層干部“領頭羊”的組織風范，堅持“向前看”，將基層干部從機械的政策依賴中解放出來，主動作為求發展；重樹村莊的凝聚力，將農民組織起來，共同維護集體內部農業基礎設施，將財政惠農補貼資金、土地增值資金、集體經營性建設用地流轉資金有效整合，增強農村、農業公共服務供給能力；由村集體組織建立農業社會化服務體系，深入農地經營的具體環節，有針對性地解決生產中的具體困難，解決單家獨戶“田不好種”、“種田不劃算”的問題，降低農地經營成本和經營難度。

(二)以城鄉融合發展為契機，深化改革農村集體經營性建設用地入市機制

城鄉融合發展要求優化農村土地資源配置效率。深化農村集體經營性建設用地入市改革，實際上是通過改革的辦法推進農村土地制度實現適宜性的調整，使土地資源要素的配置符合新發展階段社會生產力發展的要求，從而進一步釋放農村土地資源要素紅利。面對新發展階段的新問題，必須樹立系統性思維，找準主要矛盾，完善農村集體經營性建設用地入市的改革路徑。

1.建立健全農村集體經營性建設用地入市的參與機制。通過構建社會資金引入、市場主體與農戶自主協商、社會多方參與的工作機制，采用市場化手段促進農村集體經營性建設用地的盤活利用，充分發揮市場的主導作用。政府部門通過搭建交易平臺，為構建市場機制創造良好的環境，充分發揮政府的引導與監管作用，保障市場行為的規范、有序；出臺有利于鼓勵農民參與農村集體經營性建設用地入市的相關政策。

2.堅持以市場為導向，加強農村集體經營性建設用地的地價管理。“集體經營性建設用地市場價值的實現，能夠促進農民增收，壯大農村集體經濟”(31)劉湖北、劉玉洋《集體經營性建設用地制度：改革邏輯與未來走向——基于不完全產權-租值耗散的理論分析》，《南昌大學學報(人文社會科學版)》2020年第6期，第54頁。。土地價格不同于一般商品的價格，政府通常在尊重市場的基礎上監控地價，并適時采取強制手段管理地價。在城鎮國有土地地價管理過程中，基準地價和協議出讓最低價通常是地價管理的重點對象。農村集體經營性建設用地在產權性質上屬于農村集體所有，在土地用途上屬于建設用地范疇。可以借鑒城鎮建設用地的地價管理經驗，加強對農村集體經營性建設用地的地價管理，這也是保障農村建設用地市場健康發展的必要環節。

3.以保障農民權益為切入點構建農村集體經營性建設用地入市收益分配機制。因農村的產業發展用地、基礎公益用地、農民宅基地分散在不同的集體經濟組織和成員之中，要注重收益在各項公共建設需求之間的統籌協調，防止畸重畸輕。應將較大比例的農村集體經營性建設用地入市收益用于村公共基礎設施建設以及村貌改造。同時，探索構建農村集體經營性建設用地入市的風險監管機制，及時公布交易信息和資金使用信息，切實保障農村集體經營性建設用地入市制度的科學性、有效性和可持續性。

(三)以鄉村振興戰略為驅動，落實宅基地“三權分置”制度改革

新的發展階段，農村宅基地制改革的重點方向是在“三權分置”的頂層制度框架下，探索各項權利的實現問題，使宅基地“三權分置”改革成為有效的制度安排。

1.落實宅基地“資格權”，給農民吃下“定心丸”。宅基地“三權分置”的改革思路是在堅持農村集體所有制的前提下，將宅基地使用權分解為資格權和使用權，其中，“資格權”發揮社會保障功能，“使用權”發揮經濟效用功能。具體來講，允許在集體所有權之上設定資格權和使用權的探索本質上是一種產權細分，是對“物權法定”原則的一種突破(32)胡新艷、羅明忠、張彤《權能拓展、交易賦權與適度管制——中國農村宅基地制度的回顧與展望》，《農業經濟問題》2019年第2期，第78頁。。“保障農民宅基地及住房使用資格”提升了農戶對宅基地的權利強度，這是國家尊重農民要求顯化宅基地財產權利的具體回應，顯示了國家堅守“農民權益不受損”改革底線的決心；“適度放活宅基地及其房屋使用權”強調的是宅基地產權“權利束”的經濟意義，是“三權分置”改革釋放宅基地財產價值的關鍵突破口。宅基地“三權分置”改革的“資格權”被置于鄉村振興背景下的城鄉資源要素融合發展的時代任務中，“資格權”是國家對農民“居者有其屋”的政治承諾，是農村宅基地制度的底線，其邏輯在于通過制度權威確保農民的居住權益不受損，權屬細分給農民吃下“定心丸”之后削弱農民對于宅基地及其房屋參與市場交易的心理阻礙。

2.有條件放開宅基地使用權流轉范圍，實現農民“權”、“益”統一。農民憑借集體成員身份獲取的本集體宅基地使用權，本質上是一種財產權利，宅基地“三權分置”的改革目標須為宅基地財產權利提供價值轉換渠道。在鄉村振興戰略系統、協同、整體推進的背景下，放開宅基地流轉范圍，實現農民宅基地“權”與“益”的有效統一勢在必行。一方面，宅基地使用權流轉實行有償制，流轉宅基地使用權的第三方向村集體繳納相應的手續費用，可以沖抵一部分基礎設施建設費用，從而有效緩解鄉村基層的財政壓力。另一方面，城鄉資源要素單向流動的格局正在被打破，越來越多的城市居民選擇到鄉村消費、創業。未來，隨著鄉村振興戰略的實施，農村環境逐步改善，農村藍天白云、繁星閃爍、水清岸綠的田園風光將對城市居民形成較大吸引力。因此，抓住鄉村振興的歷史機遇，打通“資源變資產、資產變資本”的渠道，對實現農民持續穩定增收、完成鄉村發展資金積累意義重大。