利益博弈視角下新時代城鄉發展轉型研究

文/蘇州科技大學建筑與城市規劃學院 湯玉簫

0 引言

我國經歷城鎮化高速發展，取得一定成就，城鎮化率已突破60%。在城市高速發展及非農人口向城市轉移的過程中暴露的問題可分為兩類：①城市發展過程中自身出現的問題；②城鄉關系方面的問題。

隨著我國經濟發展進入新常態，城市發展方式也發生根本性轉變。以往我國發展以經濟總量為唯一衡量標準，較少關注生態、效率等相關問題，使城市形成較粗放的發展方式。為支撐和維持經濟的高速發展，城市大規模擴張，農村大量剩余勞動力持續向城市轉移。當前，我國經濟從一味追求發展經濟規模及數量轉變為由創新驅動的高質量發展，相應地，城市擴張的步伐放緩，城市更新成為當下的熱點話題。過去的城市規劃與設計多在新土地上進行，對現狀研究較為簡單，僅需通過精心設計即可解決1個地塊乃至片區未來發展的一系列問題。當前，城市規劃的重點轉向城市更新，規劃對象從過去新的空白地塊轉變為已被規劃的地區或已投入使用運營的地區。在此基礎上的規劃設計將面臨一系列復雜問題，而產生大量問題的根源是存在多元利益主體。同時，隨著城鄉一體化等概念的提出，尤其是鄉村振興戰略提出，我國鄉村發展也出現新機遇，大量資本在政府制定的框架下進入鄉村，推動其發展。在鄉村產業發展過程中產生多個利益主體，平衡和處理好其利益主體的訴求對新時代鄉村發展具有重要意義。

1 利益博弈視角下的城鄉發展轉型

1.1 利益博弈理論

利益相關者理論的萌芽始于多德，斯坦福研究所在此基礎上進一步完善了該理論，并于1963年首次使用利益相關者這一術語。THANAKVARO THYL DE L將利益相關者定義為“任何能夠影響組織目標實現，或者能被實現該目標過程中影響的個人和群體”。利益相關者理論的核心思想是協作與合作，若只顧自身利益而忽視相關利益者的行為則被視為非道德。

城鄉發展過程中，利益博弈首先需界定利益主體的種類和個數。在城市更新地區，利益主體有政府、開發商、施工單位、本地居民，在該地區應往何處發展的問題上，每個利益主體都有各自的訴求。而在資本進入鄉村時，利益主體是政府、企業、村集體及村民，利益主體同樣有著各自的訴求。每個利益主體想方設法使自身利益最大化，在此過程中必然影響到其他利益主體的訴求。因此利益博弈是過程，在經歷該過程后得到的最終方案則是各利益主體訴求達到博弈平衡后出現的結果。

1.2 城鄉發展轉型

1.2.1 城市更新背景下的利益博弈——以舊住區更新為例

仇保興認為我國城市化“上半場”已結束，現已經進入“下半場”。城市規劃也隨之進入“下半場”。其轉變與城市發展有直接關系，“上半場”是為適應城市大規模擴張而進行的規劃設計，即盡快讓資本注入、土地投入使用而進行的規劃；“下半場”指為適應城市轉型新發展，更加注重環境和生活質量而進行的規劃。城市規劃已從增量走向存量規劃階段，新用地的增量有限，對已規劃地區的再規劃更新成為重點。

在舊住區更新規劃中，主要利益主體有政府、開發商、施工單位、居民，在城市更新中其訴求有較大差異。首先，政府作為地區發展的代言人，因其具有整體性思維，會更多關注該地區在整個城市或片區中承擔的功能，并從更長遠的視角進行考慮。同時，政府的職責之一是改善居民的生活，是居民權益的代言人。無論是開發商還是施工單位，其利益訴求與一般企業并無差別，即追求更高的利潤。而本地居民更關注的與居住生活質量息息相關的方面，包括住區的房屋質量、綠化環境等。

每個地區的利益主體都有不同的利益訴求，利益訴求之間必將產生巨大矛盾。企業為追求更高的經濟利潤，在產業發展選擇上可能跳脫政府的預定框架，與政府的長遠發展計劃產生矛盾。施工單位為節約成本，導致原有的房屋與綠化環境質量無法達到居民預期。由此可見，推動舊區更新、彌合利益訴求之間的差距極為重要。在整個博弈過程中，各利益主體利用自身的方式表達其訴求。政府通過法定及行政方式表達立場；居民可在聽證會或在政府網站上表達其利益訴求；企業需在適當向政府與居民妥協的基礎上作出選擇。最終形成的舊住區更新方案及實施可反映所有利益主體的訴求，是利益博弈后達到平衡的結果。

1.2.2 鄉村發展轉型中的利益博弈——以鄉村新業態為例

隨著城鄉一體化及鄉村振興等戰略的提出，我國鄉村發展出現新局面。很多企業不再把投資局限在城市發展上，而開始投資鄉村。近些年，很多地區興起了農家樂民宿等新業態，為農民增收作出較大貢獻（見圖1）。

圖1 利益博弈視角下鄉村新業態的形成過程

以鄉村民宿為例，同樣存在利益博弈過程。在此博弈中，其利益主體有地方政府、企業、村集體、村民。民宿作為新的發展業態，對城市游客的吸引力較強，具有其獨特的競爭優勢，未來市場較廣闊。村民大多支持發展民宿，因其可從中獲得更多收益，但其不具備推動民宿發展的實力，故村民以土地入股的形式換取投資。企業選擇合適的項目進行投資獲取更高利潤，因鄉村農戶數量眾多，分散性較高，導致與之談判的成本過高。村集體既是農戶的代表，又是農戶形成的利益整體，農戶通過聯合既能更大程度地保障利益訴求，又可降低企業的談判成本，使民宿更易發展。在博弈過程中，首先需考慮政府是否同意建設民宿，大量游客必然對原有的生態環境產生沖擊，故政府是否認同此發展方式十分關鍵，為了地區的長遠發展，政府應規定該地區發展的產業門類，設定發展的基本框架。如為保證糧食安全，政府禁止某些地區從事過量非農產業。村集體在名義上代表全體村民的利益，會考慮村集體組織的盈虧，故在推動新業態發展的利益博弈問題上，收益分配成為核心問題，若在最終收益分配上達到一致，則鄉村新業態可獲得發展。反之，若無法建立其收益分配機制，則該地區無法推動新業態的發展。

2 利益博弈對城鄉規劃的影響

2.1 城鄉規劃價值觀轉變

城鄉規劃從科學的規劃轉變為協調的規劃。以往的城市規劃注重其科學性，即規劃師所完成的城鄉規劃是最符合事實、最合理的規劃。歷史上的城市規劃理論層出不窮，出發點和著眼點也不盡相同，均在闡釋該理論所認為的科學的規劃。在城鄉規劃進入存量規劃階段，若僅是城鄉規劃師自認為科學的規劃，其實用性和可操作性將大幅降低。故其更強調平衡，只有達到利益平衡為各方均能接受時，規劃才有實際操作的可能性。片面追求所謂科學的方案，最終難以實施，即使強行實施也難以達到預期效果。

2.2 城鄉規劃師工作方式的轉變

格迪斯使用了“先調查后規劃”的工作方式，該規劃工作方式一直延續至今。但以往的調查一般指對物質空間的調查，對于人的行為等調查雖有涉及，但深度有待提升。在實地調研結束后，規劃師進行規劃設計所花費的時間遠高于實地調研。現今的規劃師不僅需具有規劃設計的基本素養，還需對利益博弈有一定的把握能力。最終的規劃方案不再由規劃師構思，而是由規劃師根據各利益主體協調后利用專業的繪圖表達出來。故實地調研時間將增加，調研方式更多元化，相應的調研內容會有極大擴充。利益的博弈協商是過程，未來城鄉規劃將更加深入地參與到此過程中。

2.3 城鄉規劃師角色的轉變

以往的城鄉規劃師運用所學知識把握地區的未來發展。城市發展在規劃設計時具有高度相似性和可借鑒性。在大規模城市化背景下，制定滿足地塊開發所需的規劃設計較容易。如今的城鄉規劃師更像利益協調師，不能僅從自身立場出發思考城市發展問題，而需設身處地思考政府、企業、居民等利益主體的訴求，并充分介入其他利益主體的博弈過程，最大限度提高規劃方案的可實施性。

3 結語

我國城鎮化已從單一追求規模、數量的發展轉變為高質量發展，未深入研究的問題開始顯現。多元利益主體均有利益訴求，深刻影響著城鄉發展。在城鄉發展轉型的今天，利益博弈是否能達到平衡是地區能否繼續轉型持續發展的關鍵。