我國(guó)國(guó)家公園理論與實(shí)踐的發(fā)展歷程

李海韻 王 潔 徐 瑾

(廣州大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，廣州 510006)

國(guó)家公園，是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，科學(xué)保護(hù)和合理利用自然資源的特定陸域或海域[1]。其首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，兼具科研、教育、游憩等綜合功能。自1872年世界上第一個(gè)國(guó)家公園?黃石國(guó)家公園建立以來(lái)，在140多年的歷史中，國(guó)家公園理念已得到全球200多個(gè)國(guó)家的積極響應(yīng)，國(guó)家公園已成為全球應(yīng)用數(shù)量最多、范圍最廣的自然資源管理體制[2]。

黨的十九大提出，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，確立了國(guó)家公園的主體定位。國(guó)家公園處于“金字塔”的頂端，與自然保護(hù)區(qū)、各類(lèi)自然公園共同構(gòu)成有機(jī)聯(lián)系的自然保護(hù)地系統(tǒng)。國(guó)家公園是在各類(lèi)自然保護(hù)地基礎(chǔ)上整合建立起來(lái)的，與其他自然保護(hù)地相比，國(guó)家公園的生態(tài)價(jià)值最高、保護(hù)范圍更大、生態(tài)系統(tǒng)更完整、原真性更強(qiáng)、管理層級(jí)最高。本文系統(tǒng)地梳理了我國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)理論與實(shí)踐的發(fā)展脈絡(luò)，從而更科學(xué)地揭示其內(nèi)在演化規(guī)律與發(fā)展趨勢(shì)。唐芳林等[3]梳理了近年來(lái)我國(guó)國(guó)家公園的研究進(jìn)展，將研究階段劃分為三個(gè)階段：國(guó)家公園理念借鑒（1956?1995年）、理念引入和地方探索（1996?2012年）以及國(guó)家推進(jìn)發(fā)展（2013年至今）；叢麗[4]基于文獻(xiàn)計(jì)量分析，認(rèn)為我國(guó)國(guó)家公園理論研究可分為前期探索研究階段（20世紀(jì)80年代至2002年）、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)引入階段（2003?2012年）以及本土發(fā)展探索階段（2013?2017年）；楊陽(yáng)等[5]通過(guò)文獻(xiàn)計(jì)量分析，將我國(guó)國(guó)家公園研究歷程分為興起階段（1980?2002年）、停滯階段（2003?2012年）和復(fù)興階段（2013年至今）。

為了更清晰地呈現(xiàn)我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的發(fā)展軌跡，準(zhǔn)確判斷其發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的理論與實(shí)踐提供切實(shí)有效的指導(dǎo)，本文系統(tǒng)地梳理了我國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)實(shí)踐與理論，將文獻(xiàn)數(shù)量進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)分析。在CNKI學(xué)術(shù)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)中以“國(guó)家公園”為主題詞，時(shí)間范圍從“不限”至“2020年”，共檢索到9 158條中文期刊文獻(xiàn)。本文將理論研究結(jié)合各時(shí)期我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的實(shí)踐情況，可在時(shí)間維度上較清晰地看出近年來(lái)我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的發(fā)展軌跡（圖1）。

圖 1 我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的理論與實(shí)踐發(fā)展脈絡(luò)Fig. 1 Development of theory and practice of national park construction in China

我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)經(jīng)歷了長(zhǎng)期的理論與實(shí)踐發(fā)展，結(jié)合實(shí)踐層面的時(shí)間契機(jī)，本文認(rèn)為我國(guó)國(guó)家公園的理論研究是從20世紀(jì)80年代理論先行于實(shí)踐開(kāi)始，逐步發(fā)展到近年來(lái)的實(shí)踐指引理論。以1956年建立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)為起點(diǎn)，20世紀(jì)80年代開(kāi)始建立各類(lèi)自然保護(hù)地，理論研究隨之緩步發(fā)展，年發(fā)文量由個(gè)位數(shù)逐漸增加至54篇，年均增幅9.5%。1996年，我國(guó)開(kāi)啟國(guó)家公園的地方實(shí)踐，理論研究進(jìn)入經(jīng)驗(yàn)借鑒階段，并開(kāi)始穩(wěn)定增長(zhǎng)；2006年，普達(dá)措國(guó)家公園的建立，引起學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)家公園的持續(xù)關(guān)注，文獻(xiàn)數(shù)量經(jīng)過(guò)迅速增長(zhǎng)后，進(jìn)入新平臺(tái)，2006?2012年發(fā)文量年均增幅升至12.5%。2013年，我國(guó)提出“建立國(guó)家公園體制”，隨著國(guó)家公園試點(diǎn)有序的開(kāi)展，相關(guān)理論研究的數(shù)量激增，截至2019年，七年間發(fā)文量年均增幅達(dá)到14.5%。因此，本文將理論與實(shí)踐發(fā)展歷程分為三個(gè)階段：前期實(shí)踐和理論初探階段（1956?1995年）、地方實(shí)踐和理論借鑒階段（1996?2012年）以及國(guó)家推進(jìn)和理論發(fā)展階段（2013年至今），這與唐芳林劃分的時(shí)間段一致。

1 前期實(shí)踐和理論初探階段

1.1 我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的前期實(shí)踐

早在清末民初時(shí)期，國(guó)家公園就已帶著殖民色彩傳入中國(guó)[6]，但真正意義上的建設(shè)探索，是從1956年我國(guó)建立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)開(kāi)始。自此，我國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)進(jìn)入了前期實(shí)踐階段，到1996年云南省進(jìn)行國(guó)家公園的本土探索前結(jié)束。

1956年，廣東鼎湖山自然保護(hù)區(qū)的建立，是我國(guó)開(kāi)始建設(shè)自然保護(hù)地的標(biāo)志性事件。此后，直到1982年，我國(guó)第一批44處國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)審定公布；同年，張家界國(guó)家森林公園建立，這是林業(yè)部門(mén)批準(zhǔn)建立的我國(guó)第一個(gè)國(guó)家森林公園。此階段，我國(guó)的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)與國(guó)外的國(guó)家公園較為接近[7]，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部也曾宣稱(chēng)其管理的國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)就是中國(guó)的國(guó)家公園[8]，但我國(guó)尚未引入世界自然保護(hù)聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）中名為國(guó)家公園的保護(hù)地形式。

1.2 我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的理論初探

此時(shí)，學(xué)者關(guān)注的對(duì)象主要集中于美國(guó)的國(guó)家公園，理論研究以科普性地介紹國(guó)外國(guó)家公園的知識(shí)體系為主，故將此階段命名為國(guó)家公園的理論初探期。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，雖然我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于國(guó)家公園的關(guān)注度逐漸增加，但此階段我國(guó)關(guān)于國(guó)家公園建設(shè)的文獻(xiàn)數(shù)量并不多，研究?jī)?nèi)容僅為國(guó)家公園的初步探討，文獻(xiàn)形式也大多數(shù)為科普性的說(shuō)明文，尚未進(jìn)行深入研究。其中，對(duì)于國(guó)外國(guó)家公園建設(shè)的介紹有27篇，主要內(nèi)容涉及公園性質(zhì)、管理體制、規(guī)劃設(shè)計(jì)、服務(wù)設(shè)施以及功能區(qū)劃，以對(duì)美國(guó)國(guó)家公園的介紹居多，其次為英國(guó)、加拿大和新西蘭國(guó)家公園。而針對(duì)我國(guó)國(guó)家公園的文獻(xiàn)研究?jī)H有9篇，內(nèi)容以探討我國(guó)國(guó)家公園的概念、分類(lèi)和管理制度建設(shè)為主。

發(fā)表的文獻(xiàn)中，有幾位學(xué)者提出了具有建設(shè)性的前瞻性觀點(diǎn)，例如，盧琦等[9]在系統(tǒng)回顧了世界國(guó)家公園發(fā)展歷程后，預(yù)測(cè)了我國(guó)國(guó)家公園的未來(lái)走向，并指出未來(lái)生態(tài)旅游將成為國(guó)家公園發(fā)展的熱點(diǎn)；謝凝高[10]基于對(duì)世界國(guó)家公園發(fā)展的系統(tǒng)概述，提出我國(guó)應(yīng)建立自己的國(guó)家公園，使其成為世界國(guó)家公園中獨(dú)樹(shù)一幟的系統(tǒng)；嚴(yán)旬[11]提出要根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況建立國(guó)家公園，并提出了建立國(guó)家公園的依據(jù)、途徑、標(biāo)準(zhǔn)以及管理措施等。這些學(xué)者的前瞻性觀點(diǎn)，對(duì)后期理論研究發(fā)揮了重要的導(dǎo)向作用。

2 地方實(shí)踐和理論借鑒階段

2.1 我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的地方實(shí)踐

我國(guó)的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地建設(shè)經(jīng)過(guò)50余年的發(fā)展已初具規(guī)模，截至2005年，在部門(mén)管理體制下逐漸演變?yōu)閲?guó)家自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家礦山公園、國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)以及國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)[12]七種類(lèi)型，但是我國(guó)國(guó)家公園的探索從1996年才正式開(kāi)始。1996年，云南省開(kāi)始結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，探索國(guó)家公園建設(shè)的可行性，由中國(guó)科學(xué)院昆明分院等研究機(jī)構(gòu)和大自然保護(hù)協(xié)會(huì)（The Nature Conservancy，TNC）合作開(kāi)展了國(guó)家公園研究項(xiàng)目[13]，這標(biāo)志著我國(guó)對(duì)國(guó)家公園的建設(shè)正式步入地方實(shí)踐階段。

經(jīng)過(guò)十余年的探索，到2006年，云南迪慶藏族自治州通過(guò)地方立法成立香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園，這是我國(guó)首個(gè)被定名為國(guó)家公園的保護(hù)區(qū)；2007年普達(dá)措國(guó)家公園正式揭牌，2008年云南省首批建設(shè)八個(gè)試點(diǎn)國(guó)家公園，包括普達(dá)措、梅里雪山、老君山、西雙版納等；2008年6月，原國(guó)家林業(yè)局將云南省列為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省；2008年9月，云南省政府批準(zhǔn)成立國(guó)家公園管理辦公室，掛靠在云南省林業(yè)廳；2008年10月8日，原環(huán)境保護(hù)部和原國(guó)家旅游局批準(zhǔn)建設(shè)中國(guó)第一個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)單位?黑龍江湯旺河國(guó)家公園。同一時(shí)期，新疆、陜西、四川、江西、海南等省區(qū)也提出了建設(shè)國(guó)家公園的設(shè)想[14]。自此，我國(guó)國(guó)家公園的試點(diǎn)建設(shè)提上了日程，國(guó)家公園的實(shí)踐建設(shè)發(fā)展逐步加快。

地方實(shí)踐階段為此后我國(guó)國(guó)家公園的全面推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)，云南省作為國(guó)家公園體制的先行者，積累了國(guó)家公園建設(shè)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。然而，此時(shí)我國(guó)的國(guó)家公園體制仍處于探索階段，其建立是由地方政府主導(dǎo)的，作為自下而上產(chǎn)生的新事物，不可避免地出現(xiàn)了法律依據(jù)缺位、管理制度有效性不足等現(xiàn)象。以普達(dá)措國(guó)家公園為例，普達(dá)措?yún)^(qū)域的旅游管理制度變遷，經(jīng)歷了社區(qū)共管、自主開(kāi)發(fā)、國(guó)企壟斷、民企租賃等四個(gè)階段后，才演變到國(guó)家公園模式[15]；社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償雖然在資金渠道、補(bǔ)償方式與補(bǔ)償力度方面值得借鑒，但在政策理念、制度設(shè)計(jì)、執(zhí)行機(jī)制等方面還存在明顯不足[16]；旅游產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的條件在此階段已初步具備，但要實(shí)現(xiàn)生態(tài)化發(fā)展仍存在一定問(wèn)題[17]。

雖然總體規(guī)劃不規(guī)范、管理體制未理順、缺乏法律依據(jù)、缺少相關(guān)技術(shù)支撐等[18]一系列問(wèn)題在發(fā)展初期較為常見(jiàn)，但大量的地方實(shí)踐成果表明，國(guó)家公園在我國(guó)仍然是一種值得推廣的管理模式。例如，云南省的實(shí)踐表明，相比按照常規(guī)的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)模式進(jìn)行建設(shè)的轎子山保護(hù)區(qū)而言，碧塔海省級(jí)自然保護(hù)區(qū)被納入普達(dá)措國(guó)家公園進(jìn)行管理之后，取得了良好的保護(hù)和發(fā)展成效[19]。

2.2 我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的理論借鑒

2.2.1 國(guó)內(nèi)外國(guó)家公園的異同探討

這一階段中，由于國(guó)家公園模式尚在設(shè)想和嘗試階段，國(guó)家公園定位還未清晰，由此，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)就是中國(guó)的國(guó)家公園的這一觀點(diǎn)展開(kāi)了激烈討論。其中，以李景奇等[20]為代表的支持派指出，我國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)和世界許多國(guó)家和地區(qū)的國(guó)家公園有著相同目標(biāo)，都是保護(hù)本國(guó)或本地區(qū)的自然風(fēng)景資源和人文景觀資源。而反對(duì)派則認(rèn)為，我國(guó)這些保護(hù)地形式與IUCN的體系并不存在對(duì)應(yīng)關(guān)系[8]，同時(shí)，我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)與國(guó)外的國(guó)家公園在建立標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)構(gòu)、規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)管理、開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)等層面，均存在顯著差異[20?23]。

總之，在我國(guó)國(guó)家公園剛剛建立之時(shí)，與國(guó)際上的國(guó)家公園相比，雖然保護(hù)目標(biāo)相同，但從體系建設(shè)、運(yùn)作方式等層面有著明顯不同。因此，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為有必要厘清異同點(diǎn)，總結(jié)可借鑒的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。

2.2.2 國(guó)家公園的經(jīng)驗(yàn)研究與借鑒

我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的理論體系不斷完善，已從理論初探期的科普性介紹進(jìn)入到經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和借鑒階段。從這一階段我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)家公園的研究熱點(diǎn)來(lái)看，主要集中在管理體制、法律基礎(chǔ)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、旅游開(kāi)發(fā)等層面。學(xué)術(shù)界理論研究整體積極借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，也意識(shí)到不能照搬國(guó)外模式，應(yīng)努力探索符合我國(guó)國(guó)情的策略，為下一階段我國(guó)國(guó)家公園的頂層設(shè)計(jì)打下理論基礎(chǔ)。

2.2.2.1 國(guó)家公園的管理體制

此時(shí)，我國(guó)國(guó)家公園的管理主要呈現(xiàn)邊界不明確、責(zé)權(quán)分離、政企不分等特點(diǎn)。以云南省的國(guó)家公園存在的管理問(wèn)題為例，政府既是國(guó)家公園的管理主體，又是投資和經(jīng)營(yíng)主體；國(guó)家公園內(nèi)部建立了不同行政層級(jí)、隸屬不同系統(tǒng)的多個(gè)管理機(jī)構(gòu)；西雙版納國(guó)家公園與西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)重疊；梅里雪山國(guó)家公園與國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園重疊[24]。針對(duì)這些存在的管理模式問(wèn)題，我國(guó)學(xué)術(shù)界在這一時(shí)期試圖通過(guò)對(duì)國(guó)外國(guó)家公園管理體制的全面研究，尋找解決對(duì)策。主要圍繞管理機(jī)構(gòu)及職能、管理政策、管理體系及其發(fā)展等方面展開(kāi)。就管理機(jī)構(gòu)及職能而言，柳尚華[25]首次對(duì)美國(guó)國(guó)家公園的管理機(jī)構(gòu)及職能進(jìn)行了詳細(xì)梳理；陳鑫峰[26]介紹了美國(guó)國(guó)家公園管理局的職能及其由來(lái)。就管理政策方面而言，申世廣等[27]詳細(xì)介紹了加拿大國(guó)家公園的政策體系；也有部分學(xué)者基于對(duì)美國(guó)的研究，對(duì)我國(guó)國(guó)家公園管理體制提出了建議；楊銳[28]從立法、規(guī)劃、管理等方面闡述了美國(guó)國(guó)家公園體系的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及其對(duì)我國(guó)自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)的啟示；費(fèi)寶倉(cāng)[29]在對(duì)美國(guó)國(guó)家公園體系管理體制進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，分別從完善立法、保證資金來(lái)源以及建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)三個(gè)角度，對(duì)我國(guó)國(guó)家重要自然與歷史性資源的保護(hù)和管理提出了政策建議。

2.2.2.2 國(guó)家公園的法律基礎(chǔ)

我國(guó)學(xué)者普遍認(rèn)可美國(guó)國(guó)家公園的一系列法律法規(guī)和相關(guān)政策始終強(qiáng)調(diào)的一個(gè)理念，即必須把國(guó)家公園的資源和價(jià)值完整地留給子孫后代共享[30]，圍繞這一理念進(jìn)行了國(guó)家公園法律的研究與借鑒。李如生[30]總結(jié)了美國(guó)國(guó)家公園立法歷史沿革，介紹了美國(guó)國(guó)會(huì)的立法決議以及相關(guān)政策的制定，伴隨著美國(guó)國(guó)家公園發(fā)展的全過(guò)程；楊銳[31]首次全面介紹了美國(guó)國(guó)家公園的法律體系及其立法目的、主要內(nèi)容及功能，以及美國(guó)國(guó)家公園法律的執(zhí)法特征。此外，也有一些學(xué)者對(duì)國(guó)內(nèi)外國(guó)家公園的立法進(jìn)行了比較，例如，余俊等[32]以立法目的和立法體系為視角，比較了美國(guó)國(guó)家公園與我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的立法現(xiàn)狀，提出了關(guān)于我國(guó)自然保護(hù)區(qū)立法目的定位的想法和建議，即確立生態(tài)管理的指導(dǎo)思想和立法原則，協(xié)調(diào)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的法律體系，通過(guò)立法引進(jìn)美國(guó)國(guó)家公園的公眾參與管理體制；張海霞等[33]提出，我國(guó)的國(guó)家公園應(yīng)完善現(xiàn)有立法，出臺(tái)針對(duì)保護(hù)區(qū)資源的專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)。

2.2.2.3 國(guó)家公園的規(guī)劃設(shè)計(jì)

此階段，我國(guó)其他保護(hù)地類(lèi)型，如國(guó)家森林公園、濕地公園、礦山公園、遺址公園等，已有較多規(guī)劃設(shè)計(jì)方面的研究成果。但國(guó)家公園作為新生的事物，尚未有完善的規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)及體系，我國(guó)學(xué)者也以整理國(guó)外國(guó)家公園規(guī)劃設(shè)計(jì)的框架、總結(jié)其特點(diǎn)為主要研究?jī)?nèi)容。例如，李如生等[34]介紹了美國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃體系編制的原則和內(nèi)容，詳細(xì)闡述了美國(guó)國(guó)家公園體系規(guī)劃的基本框架，歸納總結(jié)了美國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃體系的特點(diǎn)；楊銳[31]對(duì)美國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃體系進(jìn)行了總結(jié)，即以法律為框架、規(guī)劃面向管理、以目標(biāo)引領(lǐng)規(guī)劃、強(qiáng)調(diào)公眾參與和環(huán)境影響評(píng)價(jià)、軟性規(guī)劃與硬性規(guī)劃相結(jié)合，并梳理了美國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃發(fā)展的三個(gè)階段，即物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃階段、綜合行動(dòng)計(jì)劃階段和決策體系階段；賈建中[35]總結(jié)了美國(guó)國(guó)家公園在總體規(guī)劃完成后，編制專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃方面的成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)針對(duì)某種動(dòng)物、植物、文化、生態(tài)、游覽項(xiàng)目以及設(shè)置具體設(shè)施等內(nèi)容，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)的研究題目，進(jìn)行深入的專(zhuān)項(xiàng)研究；楊桂華等[36]提出，我國(guó)在建設(shè)滇西北國(guó)家公園時(shí)，應(yīng)該充分吸取新西蘭國(guó)家公園融入文化的經(jīng)驗(yàn)，將當(dāng)?shù)氐拿褡逦幕谌雵?guó)家公園的建設(shè)之中。

2.2.2.4 國(guó)家公園的旅游開(kāi)發(fā)

國(guó)家公園可以實(shí)現(xiàn)游憩公民權(quán)維護(hù)、自然遺產(chǎn)資源全民共享、自然與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國(guó)民認(rèn)同感培育等多重目標(biāo)，是可持續(xù)自然旅游的有效組織模式之一[2]。對(duì)旅游開(kāi)發(fā)的研究最早開(kāi)始于1997年，黃遠(yuǎn)水等[37]總結(jié)了美國(guó)國(guó)家公園旅游開(kāi)發(fā)較為成功的四個(gè)方面，即旅游設(shè)施建設(shè)、旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、旅游管理以及公眾宣傳，并提出了我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，搞好我國(guó)國(guó)家公園的旅游開(kāi)發(fā)。21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)學(xué)者對(duì)國(guó)外國(guó)家公園生態(tài)旅游的研究逐漸深入，提出在國(guó)家公園內(nèi)開(kāi)展旅游必須服從于“保護(hù)和延續(xù)生物多樣性、保護(hù)或延續(xù)自然及相關(guān)文化資源”這一首要目的，不能搞放任自流的大眾旅游[12]。我國(guó)學(xué)術(shù)界積極探索國(guó)外國(guó)家公園生態(tài)旅游的經(jīng)驗(yàn)，將美國(guó)、加拿大、新西蘭、澳大利亞、英國(guó)、日本等國(guó)與我國(guó)的國(guó)家公園生態(tài)旅游進(jìn)行比較研究[38?42]。同時(shí)，有學(xué)者指出，應(yīng)倡導(dǎo)重視傳統(tǒng)文化的保護(hù)與利用，注重社區(qū)參與能力建設(shè)與機(jī)制構(gòu)建[43]，為我國(guó)的國(guó)家公園生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

3 國(guó)家推進(jìn)和理論發(fā)展階段

3.1 我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的國(guó)家推進(jìn)實(shí)踐

3.1.1 國(guó)家政策推進(jìn)

我國(guó)正式提出建立國(guó)家公園體制始于2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，這標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)進(jìn)入國(guó)家推進(jìn)實(shí)踐階段。2015年，13部委聯(lián)合印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，國(guó)家公園體制試點(diǎn)正式開(kāi)啟，直到2017年的《生態(tài)文明體制改革總體方案》《建立國(guó)家公園體制總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》）等一系列重要文件出臺(tái)[3]，切實(shí)推進(jìn)了我國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)發(fā)展。《總體方案》明確提出，構(gòu)建以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地體系，其作為我國(guó)國(guó)家公園的頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)界定了國(guó)家公園的內(nèi)涵，采取了統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理的體制。2017年10月，黨的十九大提出“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，將國(guó)家公園體制在我國(guó)生態(tài)文明體制改革中的重要地位明確化。2018年3月，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出，成立國(guó)家林業(yè)和草原局，加掛國(guó)家公園管理局的牌子；同年4月，國(guó)家公園管理局正式揭牌，這是我國(guó)國(guó)家公園發(fā)展建設(shè)的重要里程碑。2019年1月，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），為指導(dǎo)我國(guó)自然保護(hù)事業(yè)發(fā)展提供了綱領(lǐng)性文件[44]。《意見(jiàn)》明確指出，到2020年完成國(guó)家公園體制試點(diǎn)，設(shè)立一批國(guó)家公園；到2025年健全國(guó)家公園體制。一系列文件為我國(guó)國(guó)家公園指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容、主管機(jī)構(gòu)以及功能定位等進(jìn)行了總體部署[45]。

3.1.2 體制試點(diǎn)實(shí)踐

目前，中國(guó)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)迎來(lái)了前所未有的歷史性機(jī)遇，標(biāo)志著一場(chǎng)國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)正在蓬勃發(fā)展。為建立符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園體制方案，2015年起，我國(guó)陸續(xù)在10個(gè)試點(diǎn)區(qū)開(kāi)展國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作，截至目前，已開(kāi)展了三江源、東北虎豹、大熊貓、神農(nóng)架、武夷山、錢(qián)江源、普達(dá)措、祁連山、海南熱帶雨林、南山10個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)，涉及12個(gè)省份，總面積超過(guò)22萬(wàn)km2，約占我國(guó)陸域國(guó)土面積的2.3%。從此，我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)開(kāi)始形成從地方到中央多層次管理、多部門(mén)參與的全面推進(jìn)發(fā)展趨勢(shì)。

自試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，各試點(diǎn)區(qū)采取一系列的有效措施，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，將區(qū)內(nèi)所有自然保護(hù)地整合劃入國(guó)家公園范圍，實(shí)行統(tǒng)一管理、整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)。在統(tǒng)一管理方面，浙江、福建、海南、青海等省成立了省級(jí)直屬的國(guó)家公園管理局，統(tǒng)一行使其國(guó)家公園范圍內(nèi)的管理事權(quán)，其他各國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)也分別成立了專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)。東北虎豹國(guó)家公園、祁連山國(guó)家公園、大熊貓國(guó)家公園等體制試點(diǎn)區(qū)進(jìn)行跨省區(qū)統(tǒng)一管理，依托國(guó)家林業(yè)和草原局掛牌成立了國(guó)家公園管理局。目前，10個(gè)試點(diǎn)區(qū)均已形成中央垂直管理、中央與地方共同管理以及地方管理三種管理模式[45]。在整體保護(hù)方面，體制試點(diǎn)主要解決自然保護(hù)地破碎化等問(wèn)題，如東北虎豹國(guó)家公園已將多個(gè)自然保護(hù)區(qū)連成一個(gè)大區(qū)域，野生動(dòng)物數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)。在系統(tǒng)修復(fù)方面，祁連山、東北虎豹、三江源、神農(nóng)架、錢(qián)江源等試點(diǎn)區(qū)初步搭建了自然資源監(jiān)測(cè)平臺(tái)；各試點(diǎn)生態(tài)廊道建設(shè)、外來(lái)物種清除、茶山專(zhuān)項(xiàng)整治、裸露山體生態(tài)治理等工作也已逐步開(kāi)展。

3.2 我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的理論發(fā)展

學(xué)術(shù)界廣泛響應(yīng)2013年國(guó)家公園體制的提出，文獻(xiàn)數(shù)量呈現(xiàn)井噴式的增長(zhǎng)，進(jìn)入實(shí)踐推進(jìn)理論發(fā)展的階段。同時(shí)，也涌現(xiàn)了諸多國(guó)家公園專(zhuān)著，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家公園研究逐漸系統(tǒng)化。例如，張希武等[46]闡述了我國(guó)國(guó)家公園的產(chǎn)生與發(fā)展以及建設(shè)實(shí)踐概況。此后，中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的叢書(shū)全面包括了我國(guó)學(xué)者對(duì)于我國(guó)國(guó)家公園總體空間布局、立法、運(yùn)營(yíng)機(jī)制、規(guī)劃編制指南、治理體系等方面的研究?jī)?nèi)容。學(xué)者廣泛圍繞我國(guó)國(guó)家公園體制的頂層設(shè)計(jì)以及試點(diǎn)建設(shè)積極展開(kāi)研究，我國(guó)國(guó)家公園理論體系已進(jìn)入本土化探討階段。

3.2.1 國(guó)家公園體制頂層設(shè)計(jì)探討

由于長(zhǎng)期多頭管理帶來(lái)的一系列問(wèn)題，我國(guó)自然保護(hù)地體系長(zhǎng)期以來(lái)缺乏頂層設(shè)計(jì)[47?49]。自2013年開(kāi)始，我國(guó)學(xué)術(shù)界圍繞國(guó)家公園體制建立的意義、目標(biāo)、發(fā)展思路[50?54]等進(jìn)行相關(guān)探討。唐芳林等[55]率先結(jié)合我國(guó)本土建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，提出了重構(gòu)保護(hù)地體系的設(shè)想和頂層設(shè)計(jì)建議，并從完善頂層設(shè)計(jì)方面探討了建立國(guó)家公園體制的路徑[47]；張曉[56]提出，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)以國(guó)家法律的形式規(guī)定國(guó)家公園管理的重要事項(xiàng)；鐘林生等[48]提出，國(guó)家公園體制構(gòu)建的頂層設(shè)計(jì)方案包括體制的構(gòu)建目標(biāo)、管理體制、運(yùn)營(yíng)體制和實(shí)施步驟。這一系列的探討為2017年我國(guó)《總體方案》的出臺(tái)，以及國(guó)家公園的建設(shè)奠定了研究基礎(chǔ)[3]。《總體方案》在理順管理體制、創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制、健全法治保障、強(qiáng)化監(jiān)督管理等方面做出了要求[57]。學(xué)術(shù)界也做出了積極響應(yīng)，重點(diǎn)圍繞國(guó)家公園管理體制與法制，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向結(jié)合目標(biāo)導(dǎo)向，建設(shè)積極探索符合我國(guó)本土特色的國(guó)家公園方案。

3.2.1.1 管理體制

此階段更加明確我國(guó)國(guó)家公園管理體系的主要問(wèn)題，即長(zhǎng)期以來(lái)自然保護(hù)地管理的職能分散造成了條塊分割、多頭管理的弊端[49]。盡管2018年成立了國(guó)家公園管理局，但不同管理機(jī)構(gòu)下各自的保護(hù)地仍然存在，新的管理體制實(shí)施仍需時(shí)間[58]。針對(duì)國(guó)家公園管理體制存在的諸多問(wèn)題，我國(guó)學(xué)者提出，應(yīng)明確國(guó)家公園體系的內(nèi)涵，設(shè)置統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，明確我國(guó)國(guó)家公園體系管理分類(lèi)[53]；堅(jiān)持善治原則，歸口管理，加強(qiáng)目標(biāo)管理，實(shí)施彈性管理[59]；建立以國(guó)有土地為主體的土地權(quán)屬制度[58]等。上述探討推動(dòng)我國(guó)國(guó)家公園的管理體系改革方向逐漸清晰。同時(shí)，此階段我國(guó)學(xué)者對(duì)于國(guó)外國(guó)家公園經(jīng)驗(yàn)研究已經(jīng)趨于系統(tǒng)化，不再以研究分析國(guó)外的國(guó)家公園管理體制為主，進(jìn)而提出了我國(guó)國(guó)家公園管理體系的構(gòu)建方向[60?61]。對(duì)于我國(guó)國(guó)家公園的管理進(jìn)展研究，徐媛媛等[62]通過(guò)梳理近20年來(lái)我國(guó)關(guān)于國(guó)家公園管理研究成果，提出對(duì)中國(guó)案例的研究深度、廣度存在較大提升空間；石健等[63]重點(diǎn)著眼于國(guó)家公園管理邏輯和管理內(nèi)容，從社區(qū)管理、運(yùn)營(yíng)管理以及資金管理三個(gè)方面總結(jié)國(guó)家公園管理研究進(jìn)展，提出針對(duì)中國(guó)特殊國(guó)情的機(jī)制創(chuàng)新相較于具體管理方法選擇更為重要。我國(guó)學(xué)術(shù)界也普遍認(rèn)同需要充分考慮我國(guó)國(guó)情和地域特點(diǎn)，才能構(gòu)建出適合我國(guó)自身需要的國(guó)家公園管理體制[64]。

3.2.1.2 法制保障

加快國(guó)家公園立法，是我國(guó)建立國(guó)家公園體制的一項(xiàng)重要保障措施。完善我國(guó)國(guó)家公園的法律體系是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，目前我國(guó)尚未專(zhuān)門(mén)對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行立法[65]，現(xiàn)存較為明確的問(wèn)題，主要包括立法基礎(chǔ)薄弱[66]、缺乏整體性、立法目的不協(xié)調(diào)、法律位階較低[67]等。有針對(duì)性的理論探討不斷深入，主要總結(jié)出以下建議：立法應(yīng)堅(jiān)持國(guó)家公園的公益性、法制性原則[68]；重啟自然保護(hù)地法的立法程序，為我國(guó)國(guó)家公園及自然保護(hù)地體系建設(shè)提供法律保障[69]；綜合調(diào)查目前國(guó)內(nèi)自然保護(hù)地的方方面面，以明確現(xiàn)行法律存在的主要問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上，制訂新的法律或?qū)ΜF(xiàn)有法律做進(jìn)一步的補(bǔ)充完善[70]等。秦天寶[59]提出，可結(jié)合體系性、超前性、漸進(jìn)性、本土性、協(xié)調(diào)性以及針對(duì)性這六個(gè)維度，形成新時(shí)期我國(guó)國(guó)家公園的立法框架。研究表明，我國(guó)亟需抓緊完善法律法規(guī)，建立高層次的法律法規(guī)體系。

根據(jù)對(duì)理論發(fā)展階段我國(guó)國(guó)家公園的理論研究歸納，以及對(duì)比上一階段的理論研究特點(diǎn)可看出，這一時(shí)期由于國(guó)家推進(jìn)實(shí)踐，特別是《總體方案》出臺(tái)后，我國(guó)國(guó)家公園的理論體系建設(shè)在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的引導(dǎo)下，逐步明晰了一系列研究方向，為未來(lái)國(guó)家公園的建設(shè)實(shí)施積累了豐富的理論基礎(chǔ)。

3.2.2 國(guó)家公園體制建設(shè)研究

國(guó)家公園體制建立前后，我國(guó)國(guó)內(nèi)研究集中在頂層設(shè)計(jì)方面，而具體實(shí)施保障等建設(shè)方面的理論研究尚顯不足。我國(guó)的國(guó)家公園試點(diǎn)占地廣闊、環(huán)境復(fù)雜多樣，不僅需要頂層設(shè)計(jì)方案，還需針對(duì)各試點(diǎn)不同情況，探討研究出切實(shí)可行的建設(shè)方案和措施。近年來(lái)，相關(guān)研究不斷涌現(xiàn)，熱點(diǎn)包括國(guó)家公園功能分區(qū)、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)等內(nèi)容。

3.2.2.1 功能分區(qū)研究

功能分區(qū)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園科學(xué)管理和可持續(xù)發(fā)展的重要技術(shù)手段。國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)在空間上的邊界劃分涉及利益分配，功能區(qū)劃涉及保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不宜籠統(tǒng)地繼承原有邊界和分區(qū)，因此，形成一套國(guó)家公園邊界劃分和內(nèi)部功能分區(qū)的理論體系指導(dǎo)實(shí)踐很有必要。

作為實(shí)現(xiàn)土地利用空間管制的前提，國(guó)家公園邊界和區(qū)劃需要從區(qū)域整體入手，統(tǒng)籌自然生態(tài)保護(hù)和資源利用，規(guī)定可行的土地利用方式。應(yīng)進(jìn)行整體資源評(píng)估，并按照生態(tài)系統(tǒng)的功能、脆弱性和敏感性，保護(hù)對(duì)象的敏感度、瀕危度、分布特征等因素，統(tǒng)籌考慮生態(tài)保護(hù)和利用現(xiàn)狀、原住居民生產(chǎn)生活與社會(huì)發(fā)展的需要，以及資源展示的必要性進(jìn)行區(qū)劃[71]。在區(qū)劃方法方面，常用基于空間差異性的分區(qū)方法。例如，針對(duì)錢(qián)江源、大熊貓國(guó)家公園等試點(diǎn)，已有學(xué)者根據(jù)生態(tài)資源調(diào)查成果，在空間上疊加各類(lèi)資源要素，并進(jìn)行歸并，最終確定不同功能區(qū)界線，受到學(xué)術(shù)界廣泛認(rèn)可；也有部分研究首先制定國(guó)家公園功能分區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用層次分析法和專(zhuān)家打分法賦值，再結(jié)合管控目標(biāo)需求劃定功能分區(qū)，但指標(biāo)體系的權(quán)重賦值不能完全排除主觀因素。

3.2.2.2 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，是國(guó)家公園建設(shè)的重要制度保障[72]。自國(guó)家公園體制提出以來(lái)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯繉?duì)象主要包括三江源、神農(nóng)架、普達(dá)措等國(guó)家公園體制試點(diǎn)等區(qū)域，對(duì)各試點(diǎn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)存問(wèn)題已有較為清晰的研究。例如，神農(nóng)架林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式單一、保護(hù)資金缺乏、技術(shù)手段與管理制度落后，使得生態(tài)保護(hù)還處于初級(jí)階段[73]；武夷山國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)旅游產(chǎn)品仍以傳統(tǒng)觀光旅游為主，生態(tài)旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)滯后[74]；三江源建立了以中央財(cái)政為主、地方財(cái)政為輔的生態(tài)補(bǔ)償體系，但仍存在補(bǔ)償范圍偏小、標(biāo)準(zhǔn)較低等問(wèn)題[75]；普達(dá)措國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償政策更多地被視作從利益協(xié)調(diào)角度出發(fā)的行為，大大地削弱了生態(tài)補(bǔ)償對(duì)于生態(tài)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)行為的激勵(lì)效果[16]。

針對(duì)上述問(wèn)題，須知國(guó)家公園的生態(tài)補(bǔ)償需要將區(qū)域內(nèi)山、水、林、田、湖、草等多生態(tài)要素統(tǒng)籌系統(tǒng)考察，傳統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)無(wú)法適應(yīng)國(guó)家公園的發(fā)展需求[76]，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還需創(chuàng)新發(fā)展[16]。首先，要完善生態(tài)補(bǔ)償制度，同時(shí)，完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ啤①Y金、社會(huì)保障體系[77]；其次，本文認(rèn)為想要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效完善的旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有必要將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制體系化。例如，楊攀科[73]認(rèn)為，國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需構(gòu)建在“三大層面下的四大體系”的協(xié)調(diào)運(yùn)作之下，即宏觀層面的保障體系，中觀層面的定位體系、反饋體系，以及微觀層面的運(yùn)作體系。需要完善生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行體系，豐富補(bǔ)償方式，提供多樣化選擇[78]，引導(dǎo)全社區(qū)積極參與，全面健全生態(tài)補(bǔ)償體系。

4 討論與結(jié)論

國(guó)家公園建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程[47]，理論與實(shí)踐發(fā)展缺一不可。我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的理論與實(shí)踐經(jīng)歷了三個(gè)階段：從前期實(shí)踐和理論初探階段（1956?1995年）不夠全面的建設(shè)實(shí)踐和理論探索，到地方實(shí)踐和理論借鑒階段（1996?2012年）積累了一定的建設(shè)實(shí)踐和理論借鑒經(jīng)驗(yàn)，在漫長(zhǎng)的“摸著石頭過(guò)河”之后，受重大國(guó)家政策的引導(dǎo)，進(jìn)入國(guó)家推進(jìn)和理論發(fā)展階段（2013年至今），理論與實(shí)踐迅速發(fā)展。由此可見(jiàn)，我國(guó)國(guó)家公園的發(fā)展歷程是由20世紀(jì)的理論先行于實(shí)踐，逐步到近年來(lái)的實(shí)踐指引理論，兩者互相促進(jìn)。

本文分析了我國(guó)國(guó)家公園三個(gè)階段的發(fā)展歷程。可以總結(jié)出：在理論方面，我國(guó)關(guān)于國(guó)家公園的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒較為全面深入，近年來(lái)，對(duì)國(guó)家公園的中國(guó)特色也越來(lái)越注重，而對(duì)于目前存在的問(wèn)題，如研究方法可行性、內(nèi)容深入性等，亟須在基本理論和方法、實(shí)操技術(shù)等層面進(jìn)一步加強(qiáng)，提高研究深度，建立起相關(guān)研究標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，使深入研究更具科學(xué)性和針對(duì)性；在實(shí)踐方面，我國(guó)國(guó)家公園作為新生事物，建設(shè)實(shí)踐從無(wú)到有，尤其是確立國(guó)家公園體制以來(lái)，取得了諸多實(shí)踐成果，但仍需要更深入具體，并確保科學(xué)性的行動(dòng)落實(shí)實(shí)踐過(guò)程，使實(shí)踐與理論研究緊密結(jié)合。同時(shí)，基于三個(gè)階段的發(fā)展趨勢(shì)可以判斷，今后理論研究的文獻(xiàn)數(shù)量仍將以實(shí)踐為主導(dǎo)，快速并持續(xù)增加，基于國(guó)家公園試點(diǎn)工作的開(kāi)展、國(guó)家政策的出臺(tái)，理論研究將不斷細(xì)化，側(cè)重更深入挖掘國(guó)家公園體制建設(shè)面臨的一系列問(wèn)題，探討多種對(duì)策與可能性，將觀點(diǎn)越辯越明，進(jìn)入理論成果在更大程度上推動(dòng)實(shí)踐發(fā)展的新階段，實(shí)踐和理論以更密切的方式相互促進(jìn)。

此外，通過(guò)總結(jié)國(guó)家公園發(fā)展歷程，可更加明晰我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的發(fā)展方向。國(guó)家公園在我國(guó)作為新興事物，可借鑒諸多國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)建設(shè)體制、法律法規(guī)等重要環(huán)節(jié)的缺位，這是目前發(fā)展的一個(gè)優(yōu)勢(shì)，但文化背景與國(guó)情等方面的差異，決定了我國(guó)在建設(shè)實(shí)踐中需要更加辯證地看待國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。因此，要建設(shè)具有中國(guó)特色的國(guó)家公園體制，須在順應(yīng)我國(guó)環(huán)境觀和人地關(guān)系的前提下[79]，結(jié)合中國(guó)國(guó)情探索中國(guó)路徑，最終探索出可持續(xù)的和平發(fā)展方向，提供給更廣泛的國(guó)家和地區(qū)。