規劃外城鎮用地擴張的市場驅動與規劃約束

沈孝強

摘要為什么在分區圖則被賦予法定效力且城市增長邊界內開發未飽和的情況下會普遍存在規劃外城鎮用地擴張現象？這是國土空間用途管制實施過程中面臨的一個重要現實問題，但目前仍缺乏關注和深入研究。文章主要目的是解釋規劃外城鎮用地的擴張機理，并揭示規劃在規劃外城鎮用地開發中所發揮的作用。作者提出了規劃外城鎮用地開發由市場機制驅動、受規劃分區圖則約束且其約束力受地方空間開發政策調節的假設，以一個省會城市所轄縣級區為例，運用二元Logistic模型識別規劃城鎮建設用地范圍外地塊開發概率的影響因素，以此驗證在規劃外城鎮用地擴張情境中市場機制的驅動作用和規劃因素的約束作用。研究發現，市場驅動變量和規劃約束變量均對規劃外城鎮用地開發選址產生了顯著影響。大多規劃外城鎮用地開發行為由市場機制驅動，其空間分布具有明顯的區位優勢特征，能夠較好地滿足開發商的項目選址偏好。另外，規劃外城鎮用地擴張仍然受規劃圖則的約束，分區能夠有效抑制不連續的蛙跳式城市蔓延，阻止城市擴張侵占農業與生態保護區的土地。城鎮開發強限制性的土地用途分區和建設用地管制分區中地塊的開發概率顯著低于城鎮開發弱限制性分區中的地塊。然而，規劃的約束作用受地方政府空間開發政策的調節，開發區外的規劃約束作用顯著強于開發區內。研究結論在一定程度上揭示了地方政府的規劃分區實施邏輯——在利用市場機制的基礎上尋求通過土地開發實現地方利益和規避規劃外城鎮用地開發可能造成政治風險之間的平衡。

關鍵詞 規劃實施；規劃外城鎮用地；市場驅動；規劃約束；調節效應

中圖分類號F293. 2文獻標識碼A文章編號1002-2104（2021）08-0112-09DOI：10. 12062/cpre. 20210419

基金項目：國家自然科學基金青年項目“規劃外城鎮用地擴張的微觀決策機理與差別化治理研究”（批準號：71904072）；中央高校基本科研業務費專項資金“主體決策行為視角下空間規劃治理城市蔓延的績效及其影響因素研究”（批準號：2020jbkyzy028）。

城市低效無序擴張會造成耕地侵蝕、交通擁堵、能源浪費、污染擴散、生態破壞和基礎設施供給成本上升等諸多負面影響[1-3]。據預測，包括中國在內的全球城市在未來二十年將繼續保持快速擴張態勢[4]。進入新時代，我們仍將長期面臨管控城市擴張的壓力[5]。以國土空間用途管制為重要內容的空間規劃被廣泛用于控制城市蔓延[6-7]，且在我國城市增長治理乃至公共治理能力現代化建設中的功能定位日益得到強化[8]。新成立的自然資源部同時設立國土空間規劃局和國土空間用途管制司，將“發揮國土空間規劃的管控作用”作為重要職責[9]；2019年中央全面深化改革委員會審議通過的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，強調要健全用途管制和強化空間規劃的指導約束作用。可見，國土空間用途管制建設是我國規劃制度改革的重要內容。

然而，很多美洲[10-11]、歐洲[12-13]和亞洲[14-19]國家與地區的實踐表明：在土地利用分區或城市開發邊界等劃定的城鎮開發建設范圍外，城鎮用地擴張現象普遍存在（以下稱為“規劃外城鎮用地”）。國內一些城市總體規劃[19-22]和土地利用總體規劃[23-25]實施評價研究顯示：40%以上的城鎮開發活動位于規劃布局范圍外。事實上，以上大部分國家和地區的規劃空間用途管制被賦予法定效力，且城鎮用地布局范圍內仍有數量可觀的未開發土地。因此，規劃外城鎮用地顯著擴張現象的產生令人困惑。此外，另一個值得探討的問題是，規劃在規劃外城鎮用地開發選址決策中究竟有沒有發揮約束作用。作者將探究規劃外城鎮用地擴展的驅動機制，以及規劃在其中所起的作用，以增進對城市擴張機理和規劃在治理城鎮擴張中所發揮實際影響與作用的了解，為我國空間規劃制度建設提供啟示。

1理論框架與模型構建

1. 1理論假設

1. 1. 1市場的作用

目前，鮮有研究專門探討規劃外城鎮用地的擴張原因，僅有少量文獻在討論或結論部分加以簡單論述，主要將規劃外城鎮用地開發歸結于規劃質量問題[24]、規劃剛性不足與監管不嚴[16，26-27]、地區空間開發政策調整[24，28]、經濟社會快速發展背景下規劃對城市擴張速度預期不足[19，21，26]、不同規劃及部門之間的沖突[16，20，29]、大事件（如舉辦大型運動會）[29]等因素。這些分析大多在較為宏觀的層面上闡述了規劃外城鎮用地擴張的外部條件，未揭示其內在驅動機制，也不能說明規劃在規劃外城鎮用地擴張過程中是否產生了作用。

本質上，分區和城市增長邊界等空間規劃是公權力對土地私權利施加的某種程度和方式的限制，是政府參與土地要素配置的基本手段，旨在對市場機制進行規制和矯正[30-32]，但由此往往會降低土地資源的配置效率[33]、造成個人與地方利益的損失[34]和增加地方經濟社會發展成本[6]。一些研究[27-29]提出，規劃目標與地方利益、規劃約束與私人動機間緊張關系背景下地方政府、市場主體和土地產權人的逐利行為是導致規劃未被嚴格落實的重要原因。因此，作者認為，規劃外城鎮用地開發是市場機制對規劃約束的一種回應和抵抗。

基于我國的土地產權制度，地方政府在城市擴張中扮演著關鍵角色[35]。一方面，作為土地壟斷供應者，地方政府可被視為一個特殊的市場主體；另一方面，地方政府通過遵循和利用市場機制將土地變成實現地方利益的工具，在推動城市擴張過程中需要響應市場需求，其土地供應決策可能為開發商左右[28，36]。此外，地方政府也是公共服務和基礎設施的供應者。在規劃外城鎮用地擴張中，公共服務和基礎設施供給往往發揮兩方面的作用：一是，作為其他城市土地利用方式的配套條件，處于被支配地位（如果不存在規劃外的市場投資項目，就可能不需要配套相應公共設施）；二是，地方政府通過率先完善這些條件，以提升鄰近地塊對投資者的吸引力[37]。可見，上述地方政府的角色皆可納入市場機制作用的分析框架。

綜上，本研究的一個假設是：規劃外城鎮用地擴張受市場機制驅動。

1. 1. 2規劃的作用

規劃圖則大多被賦予法定效力；我國的規劃實施還受到自上而下的監督。對地方政府而言，決策違背規劃存在一定政治風險[28]。已有研究[14，25，38]表明，結果與規劃不一致并不代表規劃沒有發生作用：規劃仍然可能對后續相關決策產生影響，引導決策者制定有助于解決規劃所關切的現實問題的行動方案，或者在制定決策時控制對規劃實施的負面作用，以提升決策的正當性。因此，第二個假設是：規劃外城鎮用地擴張受規劃圖則的約束。從三個方面調查分區是否對規劃外城鎮用地開發選址決策產生了影響。

與合規城鎮用地的位置關系對規劃城鎮建設用地區外地塊開發概率的影響。如果絕大部分規劃外城鎮用地與合規城鎮用地鄰接，則在一定程度上體現出規劃圖則對規劃外城鎮用地開發選址的錨定作用。這些規劃外城鎮用地開發可能是由于與其鄰接的規劃城鎮建設用地區破碎或局部開發飽和造成。納入這一指標還有兩方面作用：①展現規劃圖則對抑制蛙跳式城市無序擴張的作用；②反映鄰域狀況對地塊開發的影響，以此體現市場機制對土地開發的驅動作用。

所在分區的城鎮開發限制強度對地塊開發概率的影響。我國土地利用總體規劃中的土地用途分區和建設用地管制分區中，不同分區對土地開發建設的限制程度存在差異。如果規劃外城鎮用地開發選址能夠避開嚴格限制開發建設的分區，則在一定程度上說明規劃圖則能夠對規劃外土地開發選址產生約束作用。

規劃圖則對地塊利用類型的保護強度對地塊開發概率的影響。其一，不同利用類型的土地受規劃保護的強度存在差異。比如，規劃重點保護耕地、林地，但限制建設用地的增長。其二，某類用地的保護強度與其所在分區密切相關。比如，相較于占用位于其他分區的耕地，占用基本農田保護區和一般農地區內耕地進行開發建設對分區的背離程度更高；在基本農田保護區和一般農地區內，相較于占用其他用地，占用耕地進行開發建設對分區的背離度也更高。因此，如果規劃外城鎮用地開發選址能夠盡量避開非建設用地類分區內的主導用地類型，則說明規劃分區在一定程度上能夠產生約束作用。

1. 1. 3地方空間開發政策對規劃作用的調節

研究表明，管控城市擴張的規劃實施受地方空間開發與產業布局政策的影響[20，24]。比如：岳文澤等[21]認為，工業郊區化政策、副中心的產業優惠政策與工業園集聚發展政策是杭州市郊區城市規模快速擴張和規劃外城鎮用地增長的重要原因；Shen等[28]發現，基層區縣和鄉鎮政府認為在國家級和省級開發區推動規劃外城鎮用地擴張可以促進集聚開發與經濟發展，又可以借用高層級的產業開發政策降低規劃外用地開發申請被上級政府駁回和問責的風險；Sharifi等[16]的研究顯示，空間開發與產業布局政策是老撾萬象規劃外城鎮用地顯著擴張的重要原因；Lyles等[39]認為地方政府是理性人，相對于執行旨在促進長遠利益和整體利益的規劃，更熱衷于實施有利于地方利益的土地開發策略。

可見，地方空間開發與產業布局政策可能從兩方面產生影響：一是，地方政府存在實施這些政策的激勵，以實現本地發展目標與利益；二是，上級地方政府制定的空間發展政策可能成為基層政府違背規劃行為的“擋箭牌”。因此，第三個假設是：地方空間開發政策會對空間規劃的規劃外城鎮用地開發約束作用產生調節效應；如果地方空間開發政策與規劃城鎮建設用地范圍不吻合，會減弱規劃的約束作用。

1. 2模型構建

市場作用變量。已有研究[22-23，28，37]主要從地塊自身條件對投資商項目開發選址偏好滿足程度的角度解釋市場因素對地塊開發概率的影響。借鑒這些文獻的研究思路和變量選取，作者將地形指標——地塊坡度（SLP）和可達性指標——地塊與主干道的距離（DMR）、地塊與鎮中心的距離（DTC）、地塊與市中心的距離（DCC）作為地塊開發條件對市場主體項目選址滿足度的解釋變量（鄰域開發狀況的影響反映在規劃約束指標ACL中），以此反映市場機制對規劃外城鎮用地擴張的作用。

規劃約束變量。共三個：①以是否與合規城鎮用地鄰接（ACL）測度地塊與合規城鎮用地的位置關系；②根據分區的用地管制政策，將分區對土地開發限制強度分為不同等級（土地用途分區和建設用地管制分區分別對應變量LUZ和CLZ）；③以某地塊是否為非建設用地類分區內的主導用地（LUT）指代分區對用地的保護強度。

調節變量。以用地塊是否落在開發區內（ADZ）作為調節變量，檢驗地方產業布局與開發政策對規劃圖則約束規劃外城鎮用地擴張的調節效應。

2案例區介紹

2. 1案例區概況與數據來源

以我國某西部省會城市下轄的BD區為案例，對與《BD區土地利用總體規劃（2006—2020）》空間不一致的城鎮用地的擴張機理進行實證研究。BD區是所在省會城市的重點開發區域，擁有該市國家級高新區的部分園區和一個省級經濟開發區。根據該省會城市的統計年鑒，2014年全區GDP和常住人口分別達150. 8億元和27. 4萬人，較規劃基期（2005年）分別增長216. 8%和55. 5%，帶動同期城鎮用地增長60. 3%，至2014年達3 517. 8 hm2。

我國的土地利用總體規劃中包含建設用地管制分區和土地用途分區兩類圖則。案例區建設用地管制分區中的允許建設區和有條件建設區包含了土地用途分區中的城鎮建設用地區、村鎮建設用地區、獨立工礦用地區等多種建設用地類分區，而城鎮建設用地區全部落在允許建設區和有條件建設區內。因此，評價空間一致性時以土地用途分區中的城鎮建設用地區為準，能更精確地識別規劃外城鎮用地。限于數據可獲得性，作者采用2014年的土地變更調查數據。至2014年，本輪規劃期實施過半，且BD區已發生較大規模的規劃外城鎮用地擴張現象，足以用于分析當地規劃外城鎮用地的擴張機理。

土地變更調查數據和規劃數據均由當地原國土局提供。坡度數據下載自地理數據平臺（網址：http：//www. gs？ cloud. cn/）。

2. 2規劃外城鎮用地開發狀況

2006—2014年，BD區新增規劃外城鎮用地493. 4 hm2，占新增城鎮用地總量的37. 3%。如圖1所示，案例區新增規劃外城鎮用地分布廣泛，中心城區、近郊區和遠郊區均有顯著分布，且斑塊規模多樣。

作者于2016年10月對圖中編號地塊（一個編號包含一個或多個開發主體）的利用情況與選址原因進行實地調研，見表1。為了保證結論的客觀性和代表性，在選取調研地塊時：①覆蓋市中心和郊區；②覆蓋不同規模的斑塊；③包含填充與外延式開發地塊和絕大部分蛙跳式開發地塊；④事先不了解地塊用途。調研地塊總面積為291. 1 hm2，占扣除107. 0 hm2線性交通用地后的新增規劃外城鎮用地總量的75. 3%。

BD區新增規劃外城鎮用地可分為公共服務與基礎設施用地、住宅與商業用地、工業用地、旅游和游樂設施用地以及已征或尚在征收中的未開發土地五種類型。公共服務與基礎設施用地包括城市公園、綠地、廣場、醫院、監獄、保障房、交通與能源用地等。旅游和游樂設施用地中，地塊10為游樂園，地塊60為集觀光、生產、餐飲等為一體的農業主題公園。

3實證結果

3. 1變量描述

樣本為2014年變更調查數據庫中擦除了規劃城鎮建設用地區和基期城鎮用地后的土地斑塊，總數為19 500個，面積19 200. 1 hm2，平均斑塊面積略低于1. 0 hm2。新增規劃外城鎮用地斑塊數為532個，平均斑塊面積超過0. 9 hm2。

根據斑塊幾何中心的屬性確定解釋變量的值。區中心取BD區YF大道和BY路交叉口。區政府駐地鄉鎮中心與區中心一致，將基期城鎮用地圖層鄰接地塊合并后最大斑塊的幾何中心作為其他鄉鎮的中心。如果地塊幾何中心與合規城鎮用地的距離在100 m以內，則認定為鄰接；否則，為不鄰接。根據BD區土地利用規劃文本中的用途分區管制政策，土地用途分區城鎮開發限制等級賦值為：城鎮建設用地區為0（引導城鎮用地開發在此區域內布局），村鎮建設用地區、獨立工礦用地區、其他用地區為1（未提出對土地開發的限制），風景旅游用地區為2（土地開發主要用于旅游、休憩，且不能破壞景觀與污染環境），一般農地區、自然與文化遺產保護區、林業用地區為3（原則上避免土地開發，旅游開發受嚴格限制），基本農田保護區、生態環境安全控制區為4（禁止土地開發）。建設用地管制分區城鎮開發限制等級賦值為：允許建設區為0，有條件建設區為1，限制建設區為2，禁止建設區為3。BD區土地用途分區中的非建設用地類分區包括一般農地區、自然與文化遺產保護區、林業用地區、基本農田保護區、生態環境安全控制區，主導用地類型分別為耕地、林地、林地、耕地和水域（水庫）。如果地塊已開發為城鎮用地，LUT取值采用開發前的用地類型，否則采用2014的用地類型，以識別地塊是否為主導用地類型。各變量的統計特征見表2。

3. 2回歸結果

對連續變量（SLP、DMR、DTC和DCC）通過觀測值減平均值進行去中心化處理。依次加入不同的規劃分區約束變量，表3匯報了四個模型的檢驗結果。LR統計量均在1 827. 58及以上，對應P值均為0. 000，說明四個模型的聯合顯著性都較高，也顯示了結果的穩健性。

地塊地形條件變量與除地塊與BD區市中心區距離外其他區位條件變量均會顯著影響地塊用于城鎮開發的概率，體現了市場主體項目開發選址偏好對規劃外城鎮用地開發的驅動作用。在模型2—4中，地塊與BD區市中心區距離變量不顯著的原因可能是：市區所在鄉鎮開發已接近飽和，剩余未開發土地大多被劃入林業用地區、自然與文化遺產保護區等對土地開發具有較強限制的分區，因此控制規劃變量后會降低顯著性。

規劃約束變量中，是否與合規城鎮用地鄰接會顯著影響規劃外土地開發概率（根據四個模型的幾率比，與合規城鎮用地鄰接的地塊開發與不開發的概率比是不鄰接的地塊開發與不開發概率比的16倍以上），體現了鄰域開發狀況對地塊開發概率的影響和規劃對規劃外土地開發選址的錨定作用。BD區絕大部分新增規劃外城鎮用地與其他城鎮用地鄰接或位于其內部，僅少數地塊屬于離散的蛙跳式開發。分區對土地開發的限制強度會顯著影響分區內地塊的開發概率，限制程度每提高一級，地塊開發與不開發的概率比顯著下降（模型2）。分區對某類用地的保護強度也會顯著影響地塊開發概率，非建設類用地分區中主導利用類型地塊開發與不開發的概率顯著低于其他地塊開發與不開發的概率比（模型3和模型4）。

上述結果證實了規劃外城鎮用地擴張中的市場驅動作用和規劃約束作用。

3. 3調節效應的檢驗

調節變量和所調節的解釋變量均為分類變量時，應采用分組回歸驗證調節效應[40]。參照已有研究[41]的做法，根據調節變量ADZ=1（地塊在開發區內）或0（地塊在開發區外）分成兩組，分別對被調節變量進行Logistic回歸分析。

由表4可知，規劃圖則對規劃城鎮建設區外地塊的開發概率均存在顯著約束作用。變量ADZ對變量ACL調節作用的檢驗結果顯示，開發區內鄰接于合規城鎮用地的地塊開發與不開發的概率比是不鄰接于合規城鎮用地的地塊開發與不開發概率比的6. 223倍，而開發區外兩個概率比的比值達118. 791。這說明，相較于開發區外，開發區內與合規城鎮用地不鄰接的地塊的開發概率較鄰接地塊的開發概率的差距顯著減少，即更有可能發生與合規城鎮用地不鄰接的規劃外土地開發現象。變量ADZ對變量LUZ和變量CLZ調節作用的檢驗結果顯示，土地利用分區和建設用地管制分區對城鎮開發的限制強度每提高一個等級，開發區外地塊開發與不開發的概率比分別下降76. 6%和81. 7%，而開發區內地塊開發與不開發的概率比分別下降50. 7%和34. 8%。這說明，隨著所在分區對土地開發限制強度的提高，開發區外地塊的開發概率相較于開發區內地塊以顯著更快的速度下降。變量ADZ對變量LUT調節作用的檢驗結果顯示，在非建設用地類分區中，開發區外主導用途的地塊開發與不開發的概率比是其他地塊開發與不開發的概率比的0. 047，而開發區內主導用途的地塊開發與不開發的概率比是其他地塊開發與不開發的概率比的0. 610。這說明，相較于開發區外，開發區內非建設用地類分區中主導用途地塊的開發概率顯著更高。

以上結果驗證了以開發區表征的地方空間開發與產業布局政策對規劃分區約束規劃外城鎮用地擴張的調節效應：分區對開發區內外規劃外土地開發行為均存在顯著約束作用，但相對于開發區外，開發區內分區對規劃外土地開發行為的約束力降低，與規劃圖則背離度高的土地開發活動發生概率顯著更高。

4討論：規劃外城鎮用地的擴張機理

4. 1市場機制的驅動

上述結果顯示，區位變量對城鎮建設用地區外地塊的開發概率存在顯著影響。BD區的規劃外城鎮用地，大多位于合規城鎮用地內部或與其鄰接、靠近交通主干道，具有良好的開發條件。商業和住宅用地大多位于公共服務設施較為完善、人口密集的主城區或近郊區。比如：地塊2-6及鄰近土地所在的BD區西部片區原計劃開發成住宅區和商業中心，由于位于城市邊緣地區，設施配套差，開發價值低，導致土地長時間處于閑置狀態；地塊18及鄰近土地位于BD市區內部，與所在省會城市主城區毗鄰，處于兩條交通要道的交叉口，并規劃有地鐵線，將配套大型商場、教育、醫療、公園、綠地等設施，被規劃成為可容納數十萬人口的中高檔住宅區和中央商務區，因而受開發商青睞。2012年住宅和商業用地的出讓價格分別達3 000元/m2和6 000元/ m2左右，顯著高于其他區位地塊。

絕大部分新增規劃外工業用地位于開發區或工業園區，基礎設施條件較好，專業化程度較高，能產生顯著的集聚效應（BD在省級經濟開發區和國家高新區內形成了食品加工、鋁工業、物流、大數據、高新制造業等數個規模化專業產業園），并且在滿足一定條件的前提下能夠享受地價、稅收、創新獎勵等扶持政策，顯著提升了地塊對投資者的吸引力。

很多蛙跳式開發的土地，也存在市場激勵。比如：地塊35是一個采石場，礦山開采條件較好，毗鄰交通主干道，附近城市快速發展驅動下建筑石材需求大；地塊60及鄰近土地被開發成農業主題公園，該地塊經過省級土地整理示范項目的建設后農業生產條件得以顯著改善，毗鄰交通要道和當地著名景點，便于產生集聚效應；地塊61是非正規開發的密集農民住房和小廠房，鄰近集市，毗鄰交通要道，物業出租帶來可觀收入。

地方政府在提供公共服務與基礎設施時也在利用市場機制實現自身利益，體現在以下三個方面。一是，將大型的基礎設施選址于城市郊區、鄰近工業園區，比如大型公交站（地塊42）、高鐵站（地塊36），改善這些地區市內與市際通達度，提升對制造業投資的吸引力。二是，將具有負外部性或缺乏正外部性的項目布局在郊區，如保障房（地塊30）、監獄（地塊50）和能源項目（地塊27與地塊34）等，以避免對主城區地價的負面影響。以上兩方面還可以減少對主城區土地的占用，降低土地征收和房屋拆遷成本。三是，將具有正外部性的項目布局在居住用地和商業用地為主的市中心地區，比如公園與綠地（地塊9、11、15、16、22、63和64）、廣場與醫院（地塊12），以提升這些區域的土地價值。

4. 2規劃分區的約束

雖然分區不能有效控制案例區城鎮開發的空間布局，但確實對規劃外城鎮用地開發行為產生了顯著的約束作用，體現為以下三個方面。其一，規劃城鎮建設區能夠錨定規劃外城鎮用地開發選址，抑制不連續的蛙跳式城市蔓延。絕大部分新增規劃外城鎮用地屬于填充式和延展式開發，有助于降低城鎮用地破碎度、促進集聚開發。比如：地塊29和65用于為擴大產能而進行的二期擴建項目，與一期項目鄰接的城鎮建設用地區內土地開發已飽和，不得不向規劃外拓展；很多規劃外地塊的開發是為了消除在城鎮建設用地區內零散分布的其他分區土地對項目開發造成的妨礙作用。

其二，對開發建設約束強度高的分區能夠有效遏止城鎮開發。BD區位于農村建設用地區、其他用地區、獨立工礦用地區和風景旅游用地區的新增規劃外城城鎮用地面積達392. 3 hm2，占新增規劃外城鎮用地總量的79. 5%。限制程度最高的基本農田保護區內僅有1. 0 hm2土地被開發，生態環境安全控制區和禁止建設區內沒有發生城鎮開發現象，農業和生態核心功能區得到較好保護。

其三，非建設用地類分區中的主導類型用地得到有效保護。比如，案例區規劃外城鎮用地開發占用的152. 4 hm2耕地中，分別只有5. 1 hm2和1. 0 hm2位于一般農地區和基本農田保護區。基本農田保護區占用的耕地被臨時用于堆放礦山石料（地塊35），礦山開采完后將會復墾。被占用的林地中，大部分被作為城市綠地加以保護，如地塊9、11、15、16、22、38、43和64等。

案例區規劃分區對城鎮開發的約束作用受地區空間開發與產業布局政策的影響。開發區外規劃對規劃外城鎮用地擴張的抑制作用更強，相對于開發區外，開發區內與合規城鎮用地不鄰接的地塊、位于對城鎮開發限制性較強分區的地塊、非建設用地類分區中主導用途的地塊進行規劃外土地開發的概率顯著更高。

4. 3規劃反思與政策啟示

案例區規劃外城鎮用地大多與合規城鎮用地鄰接、較少占用分區重點保護的非建設類用地，總體上不會對城市用地布局管控與優化、耕地與生態用地保護產生顯著負面影響。但在規劃城鎮建設用地區范圍內仍有可觀未開發土地的情況下，對規劃外城鎮用地大規模擴張現象應進行必要反思。案例區的規劃外城鎮用地中，有82. 6 hm2來自農村建設用地，有143. 4 hm2位于村鎮建設用地區。這些地塊大多位于合規城鎮用地和城鎮建設用地區內部或與其鄰接，如地塊3-6、26、28、41、43、44和65等。在制定分區時，地方政府為了降低土地征收成本而未將這些土地劃入城鎮建設用地區，提高了城鎮建設用地區的破碎度。為了保障收儲土地的完整性、連片性，地方政府又不得不征收這些土地。除了主觀因素造成的規劃質量問題，規劃實施還受規劃有限理性的影響。由于未來不確定性、信息不完全性和編制者的有限理性，規劃有限理性往往是客觀的[42]。比如，案例區空間開發政策的調整，發展重心由省級開發區轉向國家高新區，導致高新區所在的BD北部片區產生了較多規劃外開發行為。地塊37和40的原用途主要為耕地，在保護耕地與保障城鎮用地擴張布局彈性的折衷下，被劃入其他用地區。隨著超規劃預期的城市經濟與空間擴張，這些耕地的農業生產受城市活動的污染和干擾，農村人口進入城市產業后撂荒嚴重，且耕地保護妨礙了產業園的集聚發展，最終被用于大型制造業投資項目開發。地塊27和34分別被開發為燃氣儲藏站和中轉站，地塊58與59被建設為成品油儲存基地。這些獨立選址項目具有一定安全隱患，應遠離密集人類活動區，布局的不確定性大。除了規劃分區自身的因素外，規劃實施動態管理也有待優化。比如，未能及時、規范地糾正規劃的不合理因素，對違背規劃分區的用地開發決策行為缺乏制約機制等。

文章主要政策啟示是：①同時劃定開發邊界和保護紅線是有意義的，能互為補益地抑制城市無序擴張和加強農業與生態核心功能區保護；②分區應與地方空間開發政策相協調，在生態保護允許的前提下盡量降低城鎮建設用地區的破碎度；③在遵循和利用市場機制的基礎上優化規劃圖則編制，改善城鎮用地邊界內的開發條件，避免邊界外公共服務與基礎設施的過度供給，以調節邊界內外土地開發的市場吸引力；④建立規劃動態管理機制；⑤建立與規劃不一致的用地決策的程序規范。

5結論與展望

基于規劃和市場在配置土地資源中的相互關系及地方政府的行為邏輯，作者提出了規劃外城鎮擴張受市場機制驅動和地方空間開發政策調節下的規劃約束的假設。實證結果顯示：規劃外城鎮用地布局具有顯著的區位優勢，體現了項目開發選址偏好的驅動作用；分區圖則能夠約束規劃外城鎮用地開發行為，抑制蛙跳式的城市無序擴張，保護耕地和生態核心功能區用地；地方空間開發與產業布局政策對規劃分區的約束作用具有調節效應，開發區外規劃對規劃外城鎮用地擴張的約束作用強于開發內。因此，三個研究假設均得到了驗證，在一定程度上揭示了規劃外城鎮用地的擴張機理。

文章對規劃外城鎮用地擴張問題進行了初步研究，還存在一些不足和未解問題，提出以下研究展望，供參考：①繼續拓展市場機制與規劃約束對規劃外城鎮用地擴張的影響及其作用機制研究；②在土地開發與規劃實施相關主體決策行為解釋框架下深化和細化規劃外城鎮用地的擴張機理研究；③評價規劃外城鎮用地擴張的效益與效應，設計規劃外城鎮用地開發的治理策略；④加強不同地區、不同類型空間規劃的案例比較研究。

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Market force and planning constraint in non-conforming urban expansion

SHEN Xiaoqiang

（School of Management，Lanzhou University，Lanzhou Gansu 730000，China）

AbstractWhy is urban development frequently and commonly non-conforming to spatial plans even though zoning maps are endowed with statutory force and urban growth boundaries are large enough to accommodate all the land development projects？This is an important practi？ cal problem faced by plan implementation，which still lacks in-depth and detailed study. With the purpose of interpreting non-conforming urban development and revealing the role of the plan in the non-conforming situation，we propose the following three hypotheses based on the relationship between the plan and the market in allocating land resource and local governments’interests in land development. First，non-conforming urban development is driven by the market force. Second，zoning maps can still influence non-conforming urban develop？ ment. Third，the influence of zoning maps is moderated by local spatial development policies. We take a county-level district in a provincial capital of western China as a case to test the above theoretical hypotheses. The statistical results from the binary logistic regression show that the explanatory variables used to measure market force and planning constraint have a significant influence on non-conforming urban devel？ opment. Most non-conforming urban land has location advantages，which can meet the investors’location preferences. In addition，most non-conforming urban land is adjacent to conforming urban land，which indicates the role of zoning maps in restricting the spatial location of non-conforming urban development. The zones with severe restrictions on land development rarely experience urban development，and the dominant use type of land in the zones for non-construction land area is rarely converted for development. Moreover，zoning maps have stron？ ger restrictions on non-conforming urban development outside the development zones than those inside. These findings confirm the hypothe？ ses and to some extent show the strategies of the local governments in plan implementation--balancing the promotion of local interests and the control of political risks resulting from non-conforming urban development.

Key wordsplan implementation；non-conforming urban development；market force；planning constraint；moderating effect

（責任編輯：劉照勝）