拜登政府的“待辦清單”

高洪柱

在特朗普四年的總統(tǒng)生涯里，每個(gè)人都領(lǐng)教了他沉迷于“交易”的缺陷。他的交易型策略，摧毀了源自共同利益、感情、信任、合作為基礎(chǔ)的盟友。美國(guó)是否能在未來四年恢復(fù)其全球地位，取決于美國(guó)人民能否團(tuán)結(jié)一致及解決全球性問題的能力。

拜登政府必須對(duì)癥下藥。最緊要的工作是重新加入巴黎氣候協(xié)定、世界衛(wèi)生組織以及某種形式的伊核協(xié)議，并恢復(fù)美國(guó)參與聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)、聯(lián)合國(guó)教科文組織及武器貿(mào)易條約。

重新加入這些機(jī)構(gòu)的邏輯需要逐個(gè)審視。當(dāng)然，新條約的批準(zhǔn)將十分艱難，因?yàn)槊绹?guó)參議院分裂嚴(yán)重。能夠吸引跨黨派支持的兩個(gè)條約是新《戰(zhàn)略武器削減條約》（START）延期五年和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（UNCLOS，20多年來，民主黨和共和黨政府的最高外交政策官員都支持批準(zhǔn)該條約）。

此外，拜登政府應(yīng)該尋求參議院支持批準(zhǔn)《煙草控制框架公約》，并結(jié)束令人羞恥的拒絕批準(zhǔn)《兒童權(quán)利公約》和《消除一切性別歧視公約》。類似地，關(guān)閉關(guān)塔那摩監(jiān)獄將讓美國(guó)卸下自小布什政府以來的沉重負(fù)擔(dān)。

拜登政府必須迅速填補(bǔ)特朗普所造成的全球治理真空，但考慮到過去四年來世界的變化，不可僅僅恢復(fù)特朗普之前的狀況。在與美國(guó)合作伙伴和盟友重新構(gòu)建關(guān)系時(shí)，必須保證未來四年所形成的框架在更遠(yuǎn)的將來依然成立。在這方面，拜登可以大膽地通過無約束性的政治協(xié)議，或“行政協(xié)議加強(qiáng)版”（國(guó)會(huì)沒有明確通過，但顯然符合現(xiàn)有立法框架的國(guó)際契約）恢復(fù)此前的關(guān)系。

這種形式的行動(dòng)看上去可能不夠強(qiáng)勢(shì)，但二十一世紀(jì)國(guó)際法律安排日益超出了條約和國(guó)際協(xié)定等傳統(tǒng)工具。如今，它時(shí)不時(shí)需要非法律性的諒解、多層合作，以及外交“法律談判”：促進(jìn)全球范式改變的國(guó)際對(duì)話，在紙面上達(dá)成互相諒解，而不落實(shí)為有約束性的法律協(xié)定。這些軟法律工具在法律機(jī)制建設(shè)方面頗為有效，因此，國(guó)際法律安排和機(jī)構(gòu)現(xiàn)在往往不再通過正式協(xié)議發(fā)展，而是通過來自不同國(guó)家的國(guó)際律師的反復(fù)的雙邊、多邊對(duì)話推動(dòng)。

隨著這些機(jī)制的形成，相關(guān)利益方首先要定義新的軟規(guī)范，然后通過迭代制定分層的私人和公共合作的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐，例如，最近保護(hù)針對(duì)醫(yī)療行業(yè)、捍衛(wèi)疫苗研究和選舉安全的《牛津國(guó)際法宣言》就是這樣。

對(duì)于美國(guó)采取更加兩黨一致、國(guó)會(huì)包容的國(guó)際關(guān)系修復(fù)，最大的希望系于總統(tǒng)、眾議院議長(zhǎng)和參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖同意促進(jìn)聯(lián)合解決流程，類似于貿(mào)易政策已在使用的流程。

這些令人望而生畏的“待辦清單”不但將考驗(yàn)新政府施政的廣度，也將考驗(yàn)它的政治技巧。如果幸運(yùn)的話，拜登內(nèi)閣將包括睿智的職業(yè)人士和老牌立法者，并讓前參議員、副總統(tǒng)哈里斯（Kamala Harris）起到關(guān)鍵性作用。

結(jié)合拜登長(zhǎng)期的兩黨合作歷史，一個(gè)能力勝任、經(jīng)驗(yàn)豐富的團(tuán)隊(duì)能夠構(gòu)筑新的政治共識(shí)（不管在國(guó)內(nèi)還是國(guó)際），恢復(fù)美國(guó)的全球承諾。

在經(jīng)歷了四年創(chuàng)傷后，美國(guó)及其盟友急需持續(xù)糾正航線。這絕非易事，但也絕非不可能。因?yàn)?，拜登具有比約翰遜以來的任何一位美國(guó)總統(tǒng)都層次更高的立法經(jīng)驗(yàn)。