大成都尋路同城化

蔡如鵬　王哲　湯雁

川芎產業園。攝影/陳良

站在田邊，望著眼前一眼看不到邊的川芎苗，潘賢勇的喜悅溢于言表。

作為村里的致富帶頭人、村支部書記，潘賢勇給《中國新聞周刊》算了一筆賬，2020年川芎的價格上漲了近50%，每公斤由去年的13.5元增加到現在的20元，全村3200多畝川芎，僅這一項就可以增收480多萬元。

潘賢勇所在的鳳泉村位于成都彭州市敖平鎮。敖平自古盛產中藥植物川芎，被譽為“中國川芎第一鎮”。現在，這里也是國內川芎最大的產區。

川芎具有活血行氣、祛風止痛的功效，是中藥配方的重要藥材。許多常用藥的配制都離不開它，比如速效救心丸。

受川芎價格上漲獲益的，還有毗鄰敖平鎮的德陽什邡市馬井鎮。前些年，受敖平鎮的帶動，馬井鎮不少村民也開始種植川芎，并且規模越來越大。如今，兩個鎮的種植面積已經旗鼓相當，共計8萬余畝，產量占到全國的70%以上。

川芎喜氣候溫和、雨量充沛、日照充足且較濕潤的環境。敖平鎮與馬井鎮山水相連，自然生態環境完全一樣，均位于鴨子河與小石河交匯的上游，土質、水質、氣候都非常適合川芎生長。

之前由于敖平鎮、馬井鎮分別隸屬于成都彭州市和德陽什邡市，兩邊在川芎種植上，各自為政，不僅藥材品質得不到保證，收購季節還互相壓價，導致雙方農戶的收入都大打折扣。

不過，這種局面正在得到改變。

如今，在敖平鎮與馬井鎮交界地帶，彭州、什邡兩市共同興建了“彭什川芎現代農業產業園區”。這個跨行政區劃的產業園區，使得敖平、馬井兩鎮不僅可以在川芎種植、管理、加工、銷售等環節相互協調，而且還能夠共同研發、做大品牌，避免重復投入，實現資源共享。

敖平鎮黨委書記劉漢軍告訴《中國新聞周刊》，“敖平與馬井兩鎮，田挨田、地挨地，能打破行政區劃，發展川芎種植，對雙方來說，都是一件大好事！”

這一可喜的變化，歸功于四川省正在推進的一項工程——成（都）德（陽）眉（山）資（陽）同城化發展。

融入國家戰略

位于四川盆地的成都、德陽、眉山、資陽四市，同屬于成都平原的核心區。德眉資三市分別處在成都的東北、東南、東部，如同一個扇形，環繞在這座國家中心城市的周邊。

推動成德眉資同城化發展，最早是四川省委在2018年6月召開的十一屆三次全會上提出來的。當時，四川省委提出，位于成都平原經濟區內圈的成德眉資同城化，有利于整個成都平原經濟區的一體化發展，進而帶動全省的高質量發展。

隨后，成德眉資四市開始探索同城化發展，簽署了同城化合作協議，建立黨政主要領導定期互訪、常務副市長牽頭的綜合協調會議、分管市領導負責的專項協調會議等機制，在基礎設施互聯互通、產業共興、公共服務共建共享等方面都取得了一些成效。

2020年1月，四市同城化發展的車輪駛入快車道。

1月3日，習近平主持召開中央財經委員會第六次會議，專題部署推動成渝地區雙城經濟圈建設，使之上升為國家戰略。

會議指出，推動成渝地區雙城經濟圈建設，有利于在西部形成高質量發展的重要增長極，打造內陸開放戰略高地，對于推動高質量發展具有重要意義。

這次會議讓四市同城化發展“借”到了政策的“東風”。2020年1月16日，也就是中央財經委員會第六次會議召開后不到兩個星期，四川省委專門召開了成德眉資同城化發展推進會議，把這項工程擺在國家戰略中重新審視和謀劃。

四川省委書記彭清華認為，加快成德眉資同城化發展，是推動成渝地區統籌發展、深化川渝協作的客觀需要，有利于唱好國家戰略實施的“雙城記”;是壯大主干、做強極核的客觀需要，有利于促進全省發展主干由成都拓展為成德眉資，夯實國家戰略實施的重要支撐。

他強調，“置身國家推動成渝地區雙城經濟圈建設的戰略大局之下，加快成德眉資同城化發展，其時已至、其勢已成、其興可待，意義十分重大。”

作為國家戰略，成渝地區雙城經濟圈建設的重要性不言而喻。

打開中國地圖，京津冀、長三角、粵港澳三大城市群由北向南，分布在東部沿海地區，成為改革開放以來引領中國經濟騰飛的主要動力源。如果將成渝地區這個“第四增長極”與其他三大增長極連接起來，將形成一個占全國經濟總量七成以上的巨大菱形空間，形成“北有京津冀、東有長三角、南有粵港澳、西有成渝”的中國區域經濟格局。

事實上，中央對成渝地區雙城經濟圈建設的重視，原因還不僅于此。

在中央提出這一戰略僅僅9個月后，2020年10月16日，中央政治局就召開會議審議了《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》。

“這樣的速度是史無前例的。”四川大學經濟學院副院長龔勤林對《中國新聞周刊》說，“一般而言，從一個區域戰略的提出到規劃的最終出臺，一般需要超過一年的時間。”他認為，這次間隔只有9個月，折射出中央對成渝經濟圈的高度重視。

西南財經大學成渝經濟區發展研究院院長楊繼瑞注意到，相比起2020年1月中央財經委員會第六次會議的內容，10月的政治局會議新增了成渝地區雙城經濟圈對于構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的意義。

在他看來，相比長三角、粵港澳和京津冀，地處西部腹地的成渝地區是最大的回旋余地，成渝地區雙城經濟圈在雙循環新發展格局中的地位更加重要，不可替代。

有分析認為，從2020年1月到10月，發展環境發生了深刻變化，國際關系風云變幻，國內發展充滿挑戰。

在這個背景下，成渝地區雙城經濟圈建設被中央寄予新的厚望，承擔著構建新格局的新使命，而不單單是城市群內部的一體化。這與早期的長三角一體化、粵港澳大灣區、京津冀協同發展不同。

而成德眉資同城化發展在融入成渝地區雙城經濟圈建設后，也被視為推動這一國家戰略的“先手棋”。

做強成都都市圈

除了作為“先手棋”、借勢國家戰略之外，推動成德眉資同城化，事實上也是成都發展由外延擴張向內涵提升轉變的必由之路。

2019年，成都市經濟總量1.7萬億元，占全省36.5%，占川渝兩地四分之一。但隨著人口和產業的加速聚集，產業承載能力不足的現實挑戰日益凸顯。

成都市南部是天府新區，發展重點是高新技術和新經濟，導向是“南拓”;西部是都江堰核心灌區，主要任務是涵養生態和筑牢城市可持續發展本底，導向是“西控”;北部是老舊城區，目標定位是國際鐵路港大港區城市更新示范區和工業發展轉型區，導向是“北改”;中部是城市極核，推進要義是傳承巴蜀文明和發展天府文化，導向是“中優”。

下一步人口和經濟承載的空間在哪里？

一方面，跨越龍泉山向東發展，打造以臨空產業和先進制造業為主要功能的現代化新區，加大城市空間供給;另一方面，加快與德眉資三市同城化發展，伸開發展手腳、優化經濟地理，在更大范圍聚集和配置資源。

專門從事區域研究的龔勤林介紹說，“縱觀世界城市發展歷程，大城市均是以都市圈為主要形態發展壯大起來的。”都市圈已成為區域經濟加快發展的重要驅動力和未來城鎮發展格局演變的主要方向。

同城化是城市間區域合作最緊密、最高級的形態，也被認為是現代化都市圈形成的必由之路。成德眉資是典型的“大帶小”城市組群，成都是國家中心城市，常住人口1658萬人，經濟規模對周邊城市具有較強的輻射帶動能力。德眉資三市的經濟總量，加起來不到成都市的三分之一。

但三市中心城區距離成都主城區均在50公里左右，屬于同城通勤的黃金半徑，都在高鐵半小時、高速一小時通勤圈內，便于跨城就業、生活、消費。

目前，在成都人口流入流出地中，居于前三位的正是德眉資三市，合計約占成都人口流動總量的30%。

成德眉資同城化，不僅有利于成都市拓展發展空間，也有利于發揮德眉資三市“近水樓臺先得月”的區位優勢，共享成都的發展環境，加快自身發展，三市的群眾也將從中直接受益。

事實證明，四川的這一思路與中央的想法完全一致。

中央政治局2020年10月16日召開會議審議《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》時明確指出，要處理好中心和區域的關系，著力提升重慶主城和成都的發展能級和綜合競爭力，推動城市發展由外延擴張向內涵提升轉變，以點帶面、均衡發展，同周邊市縣形成一體化發展的都市圈。

成德眉資同城化在融入成渝地區雙城經濟圈建設后，獲得了國家戰略的加持;而反過來，成德眉資同城化的發展也有利于夯實這一國家戰略實施的重要支撐。

作為成渝地區雙城經濟圈的兩個極核之一，成都目前無論是經濟總量還是常住人口，與重慶相比都有一定的差距。2019年，成都上述兩項指標分別是重慶的72.1%、53.1%，但如果加上德眉資三市，這兩個百分比將提高到91.1%、82.1%。

要唱好成渝“雙城記”，既要發展相向，又要能級相當。四川大學經濟學院副院長龔勤林對《中國新聞周刊》說，“我理解，在雙城經濟圈戰略中，發揮極核作用的首先是成都市與重慶主城區，然后會逐步過渡到成都都市圈與重慶主城區都市圈，而未來的成都都市圈就是同城化后的成德眉資。”

根據四川省發布的《關于推動成德眉資同城化發展的指導意見》，到2022年，成德眉資四市的GDP將力爭突破2.7萬億元;到2025年，區域內GDP將突破3.3萬億元，基本形成現代化都市圈格局;到2035年，將基本建成具有國際競爭力和區域帶動力的現代化都市圈。

屆時，成渝地區也將成為具有全國影響力的重要經濟中心、科技創新中心、改革開放新高地、高品質生活宜居地。

小部門，大角色

為了形成高效的工作體系和強勁的推進態勢，四川省在2020年1月16日召開成德眉資同城化發展推進會議前，設立了省推進成德眉資同城化發展領導小組（以下簡稱領導小組），代表省委、省政府統籌協調推進成德眉資同城化發展。

截至2020年底，成德眉資累計開通醫保異地就醫聯網結算定點醫藥機構1.7萬個，直接刷卡結算304萬人次、金額55億元。供圖/成都市醫保局

領導小組由省委常委、成都市委書記范銳平任組長，五位副組長分別由一位副省長和成都市市長、德眉資三市的市委書記擔任。領導小組每半年召開一次會議，迄今已召開了兩次領導小組會議，高位推動工作。

作為這項工程的操盤手，省委常委、成都市委書記、領導小組組長范銳平強調，同城化的基礎是同心同向、互惠互利，都市圈的優勢是分工協作、共建共享，四市要堅持從全局謀劃一域、以一域服務全局，胸懷建設世界級都市圈的雄心抱負，建立區域協調發展利益機制，探索行政區和經濟區適度分離，促進都市圈經濟組織和要素配置更加高效。

據悉，2020年以來，成都市每次重要會議都會邀請德眉資三市的負責領導來參加，目的就是希望第一時間讓大家了解成都各方面工作推進情況和思路打法。

領導小組下設辦事機構——四川省推進成德眉資同城化發展領導小組辦公室（以下簡稱省同城辦），實行“常態化運作、實體化運行”，辦公室主任由成都市委常委、常務副市長兼任，副主任由省發展改革委副主任和德眉資三市常務副市長兼任，專門配備成都市正局級常務副主任和副局級專職副主任各1名負責日常工作。作為一個創新機構，省同城辦雖然機構設在成都市，但承擔的工作卻是代表領導小組開展日常綜合協調。

目前，省同城辦下設五個工作組，分別是綜合組、保障組、設施互通組、創新產業組和公服生態組，工作人員由成德眉資四市選派優秀干部組成，核定人數30人。

同城化發展并不意味著要改變行政區劃，而是要探索經濟區與行政區適度分離。這也正是中央財經委員會第六次會議對成渝地區雙城經濟圈提出的要求。

在市場經濟條件下，生產要素為了實現利益最大化，催生了跨行政區配置的需求。但現實中地區之間政策標準各有差異，影響到生產要素自由流動。

調整行政區劃來適應經濟區，是化解矛盾最直接的辦法，但這種辦法局限性明顯。中國社會科學院研究員、中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀表示，一方面跨省市調整行政區牽涉面太廣、制度成本太大，很難實施;另一方面行政區劃調整總會滯后于經濟區演變，也很難從根本上解決問題。

“在這種情況下，探索經濟區和行政區適度分離，成為更現實的路徑選擇。”陳耀說，也就是在不打破行政隸屬關系前提下，經濟區內政府間讓渡一部分社會管理權限，建立維護共同利益的體制機制。

因此，探索經濟區和行政區適度分離，被普遍認為是打破行政區劃障礙、推動市場一體化發展的重要手段。

省同城辦主任、成都市常務副市長謝瑞武說：“我們的任務就是建立一套優勢互補、相互成就的區域合作利益聯結機制，解決同城化面臨的困難，激發各類主體參與積極性，增強市民獲得感，形成互利共贏的發展格局，為探索經濟區和行政區適度分離，提供創新案例。”

四川大學華西醫院腎內科秦偉教授正在給綿竹市人民醫院腎內科患者進行遠程會診。供圖/譚明劍

成資圖書館開通通借通還服務。供圖/成都市文廣旅局

成德眉資深入共建教育八大共享平臺，加速推進優質資源、師資培養、數字教育、研學實踐、職業教育、國際交流、監測評價、教育治理同城化發展。供圖/成都市教育局

眉山市友情養老托護中心開展老年節慶活動。供圖/四川省同城化辦

邁向深水區

自2020年1月四川省召開成德眉資同城化發展推進會議以來，經過一年的推動，成德眉資同城化已從最初的戰略構想進入落地實施階段，在規劃、交通、產業、公共服務、環境保護等領域取得了一大批階段性成效。

推動同城化，必須首先在空間布局上樹立“一盤棋”思維。四川省堅持規劃先行，以“十四五”規劃和國土空間規劃編制為契機，初步構建起以都市圈發展規劃“定性”，國土空間規劃“定量”，各類專項規劃、毗鄰地區區域規劃“定點”的1+1+N規劃體系。

完善的綜合交通體系是同城化的重要特征。實現交通同城，被領導小組確定為最優先推進的事項之一。

一方面，成德眉資四市利用既有國鐵線路，推進動車公交化運營。目前，四座城市間動車日開行對數達到107.5對，日均客流量達到3.8萬多人次，分別是公交化運營前的3倍和3.5倍。

另一方面，規劃建設3條分別連接成德、成眉、成資的市域鐵路和一條貫穿成德眉資四市的成都外環鐵路，與已有的成都樞紐環線共同形成“兩環三射”軌道交通網絡骨架。其中，連接成資的S3線已于去年11月27日開工，預計2024年建成通車。

深圳都市圈等先發都市圈的經驗表明，一個區域的競爭優勢，正在從傳統的要素、資源、政策優勢，轉變為依托產業生態圈的綜合環境優勢。

通過借鑒深圳都市圈的經驗，成德眉資同城化發展非常注重產業生態圈的培育。目前，四市提出分別以成都國際鐵路港經開區、天府新區、成都東部新區為依托，建設成德臨港經濟產業協作帶、成眉高新技術產業協作帶、成資臨空經濟產業協作帶，簡稱“三區三帶”。

據悉，以“三區三帶”建設為抓手，成都都市圈產業協作已初步打開了局面。2020年內合作推進項目464個，累計完成投資約1088億元，7個毗鄰區（市）縣間交界地帶融合發展方案集中發布并啟動實施。敖平鎮與馬井鎮的“彭什川芎現代農業產業園區”就是其中一個。

成都與德眉資三市接壤邊界超過680公里，這些地方被視為同城化發展的優先區域。四川大學經濟學院副院長龔勤林認為，注重毗鄰交界地帶融合發展是成德眉資同城化一個重要的特點。

他對《中國新聞周刊》說，同城化發展先從交界地區推動，既能夠讓所在地區的老百姓有獲得感、認同感，又可以起到很強的示范效應，以點帶面，從局部推廣到全域同城化。

推進公共服務資源共享，則被認為是同城化發展的根本價值取向。

目前，成都已經率先取消了本市參保人員在德眉資異地就醫的備案手續，德眉資三市也簡化了赴蓉異地就醫備案手續，異地就醫聯網結算醫藥機構增至17117家。下一步，將在四市區域內進一步暢通備案渠道，打通醫保服務“最后一公里”，最終實現在區域內，以統一的標準流程，通辦醫療保障各項經辦業務。

隨著同城化的推進，成德眉資四市居民養老也有了更多選擇。根據四市協議，德眉資三市的社會化養老機構，接收成都中心城區戶籍老人入住，也可享受150元/人/月的成都養老服務性床位補貼。這一政策使得“跨城養老”，正在成為老人們的新選擇。

政務服務是同城化發展的一個重要方面。去年11月18日，成德眉資政務服務同城化（第一期）金（堂）廣（漢）中（江）仁（壽）安（岳）啟動儀式在成都金堂縣拉開帷幕。

活動中，五地現場簽訂了政務服務同城化通辦協議，將居民身份證遺失補辦、社保卡查詢掛失、醫師執業注冊多機構備案、納稅申報、護照換發等與群眾生產生活密切相關的70個政務服務事項，納入第一批跨區域通辦范圍，其中38項可實現即時辦理（辦結）。

此外，在環境保護方面，同城化發展也帶來了可喜的變化。

沱江是資陽的“母親河”，以往由于來自上游河流和其他匯入支流污染較為嚴重，致使沱江水體發臭。近年來，在同城化發展的思路下，生態環境保護的聯防聯控聯治取得了明顯的效果。

“江水清了，大家心情都很愉悅。”資陽游泳協會會長羅元斌告訴《中國新聞周刊》，“現在無論是夏天，還是冬天，都有很多人來沱江‘野人灘游泳，多的時候有400人之多。”

這些階段性成績的取得，也把成德眉資同城化推向了發展的深水區。

“下一步，我們將積極探索，充分發揮有效市場和有為政府的作用，以改革創新的精神和相互成就的理念推動成德眉資同城化發展走深走實，”省同城辦常務副主任尹宏對《中國新聞周刊》表示，“切實增強企業和群眾的認同感、滿意度。”