新一線城市人才政策優化路徑分析

張興月

[摘要]人才政策的大力實施使新一線城市人才規模大幅上升。但隨著產業結構的調整升級和人才結構的持續變動，新一線城市人才開始面臨數量增長受限、結構性失衡以及地區分布不均等問題。文章立足新一線城市人才政策現狀與未來發展趨勢，認為提升就業能力、居住品質和加強都市圈建設是優化人才政策的主要著力點，并以成都市為例，提出了推動產業功能區高質量發展、加強都市圈和城市群建設、提升城市功能品質和完善人才服務等優化路徑與舉措。

[關鍵詞]新一線城市;人才政策;人才吸引力

[中圖分類號]C961

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-0694（2021）06-0064-07

在人才強國的戰略指引下，我國各級政府日益加強對人力資本的重視，紛紛制定并出臺一系列人才吸引政策。近年來，新一線城市的人才政策表現出顯著的吸引力，引進人才規模大幅上升。但新一線城市的人才政策也帶來了人才結構失衡、城市承載力不足、地區發展不均衡等問題。成都市受益于成渝地區雙城經濟圈建設等國家戰略，擁有匯聚人才的良好機遇與優勢，但同時也存在消費活力和內生動力不足等問題，在新一線城市中面臨著較強的人才競爭壓力。在此背景下，以成都市為例，研究新一線城市如何優化人才政策問題具有積極的現實意義。

一、新一線城市人才政策分析

1.新一線城市人才政策現狀

總結來看，新一線城市實施的人才政策大體相同，基本都從放寬落戶條件、發放高額獎勵補貼、完善住房保障等方面人手，并且在人才評價機制、服務保障機制方面向用人主體放權。主要措施體現在：一是開放落戶政策，包括放寬學歷、年齡、社保限制，擴大人才認定范圍和簡化落戶程序等。二是加大獎勵補貼，包括提供稅收優惠、加大補貼力度、增加購房租房補貼和提供創業保障等。三是完善安居和社會保障，包括興建人才公寓、開通醫療綠色通道以及安置配偶和子女等。四是優化服務保障機制，包括為企業提供人才培養和引進津貼，推動企業完善薪酬和激勵機制等。雖然新一線城市的人才引進取得了顯著成效，但為了應對城市間的激烈競爭而頻繁發布的人才政策也存在一定缺陷：一是人才政策發布具有較大盲目性，未充分考慮城市發展和經濟轉型的實際需要，導致各城市間人才政策的同質性較高。二是未考慮城市承載能力，配套設施和公共服務跟不上人口增長的速度，造成人才引進后的再次流失。三是人才結構出現失衡，一方面太偏向于高學歷人才，忽略了職業技能人才以及有經驗的創業人士等;另一方面未能對人才和產業進行精準匹配，導致人才資源浪費。

2.新一線城市優化人才政策的考量因素

國內外研究發現，就業機會、自我發展潛力、基礎設施和公共服務水平、居住的便利度和舒適度、人才服務與發展環境等是影響城市人才吸引力的主要因素，也是人才政策優化的重要立足點和考慮因素。目前，新一線城市在經濟發展水平、基礎設施、城市環境、公共服務、制度保障等基本條件上已較為完善，并不會存在太大的差異。從已有成功經驗和案例來看，新一線城市持續吸引大量人才需要在政策上考慮以下條件：

一是以就業能力提高為前提。2019年國務院印發《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，將提供穩定就業作為促進人口流動、吸引人才落戶的前提。2020年國務院辦公廳印發《關于進一步優化營商環境更好服務市場主體的實施意見》（國辦發[2020]24號），再次強調了優化營商環境、降低創業就業門檻對于促進人才流動的重要性。作為數字經濟第一城的杭州市，其在人才吸引力方面之所以能領跑新一線城市，除了開放的人才政策、優質的人才服務和便捷的生活環境外，在很大程度上得益于政府對互聯網和軟件行業的支持，使數字產業集群得到了高質量全方位的發展。此外，同樣在人才大戰中取得較好成績的南京在電子通信、制造業上的發展也十分迅速。因此，高質量的就業機會和穩定的就業環境是人才政策需要考慮的關鍵因素。

二是以居住品質提升為基礎。近年來，在國家大力支持城市建設和城市更新下，新一線城市在保留自身文化特色的基礎上，宜居程度也得到了大幅提升。如：杭州、蘇州、青島、武漢等在氣候、地理位置、文化活動、公共配套設施、老舊城區改造、智慧城市建設方面都具有良好優勢。但是，隨著新一線城市持續釋放的市場機會和創業就業空間對人才吸引力的不斷提升，其人才結構將變得更加復雜和多元化，即不僅有白領精英，還包含技能型人才、青年人才和低端就業的流動人口。除此之外，流動人口家庭化遷移的比例和規模也呈上升趨勢，這也對城市居住品質提出更高要求。

三是以都市圈建設為支撐。隨著城市群和都市圈的迅速發展，基于區域合作形成的城市間的協調發展可以從整體上增強各個城市的人才吸引力。目前，京津冀、長三角、粵港澳、成渝等城市群構成了我國區域經濟發展的中心地帶。在新一線城市中，天津、南京、蘇州、杭州、成都、重慶等城市均在各自所處的都市圈或城市群中位于重要地位。因此，人才政策優化有必要從加強城市群、都市圈建設人手，整體提升各個城市的人才吸引力和承載力。

3.新一線城市人才政策的發展趨勢

由于人才引進后出現的結構性和制度性問題，部分新一線城市的人才政策開始收緊，如杭州、西安收緊了人才的購房政策等。隨著城市發展目標的逐漸轉型，城市人才引進策略將從前幾年的相對寬泛逐漸變得更具針對性，主要呈現出三個特點：一是越來越向高層次人才和高技能人才聚焦，以滿足各城市未來重點產業布局和構建現代化產業體系的發展需要。二是緊缺人才需求逐漸向高端化、精細化和專業化發展，主要根據產業崗位的實際需求進行有目的的引才。三是在控制人口規模的同時促進人才在空間上的合理布局，一方面緩解區域發展的不均衡，另一方面有效促進城市群、都市圈的迅速發展。從人才的居留需求來看，在經濟社會等外部環境已經得到充足發展并趨于穩定的情況下，人才需求層次勢必會逐漸上升，變得更加注重城市本身的就業質量、生活環境和發展潛力等方面。

二、成都市人才政策現狀

1.成都市人才政策成效

自實施一系列人才政策以來，成都市正逐漸成為新一線城市人才發展的領頭羊和全國人才發展新高地。2016年和2017年，成都相繼出臺“人才新政十條”和“人才36條”，并實施人才優先落戶政策。2018年，成都市開始實行“條件入戶”和“積分入戶”雙軌并行的戶籍遷入政策體系，進一步吸引優秀人才來蓉，并在人才補貼、政策服務、技能培訓等方面做出改善和提升。在人才政策的大力實施下，成都市呈現出良好的人口聚集趨勢，中心城區人口吸引力和集聚度不斷提高。“七普”數據顯示，2020年成都市以1334萬的城區常住人口首次躋身超大城市行列，逐步形成了“中心城區+郊區新城”的城市空間格局，在新一線城市中具有較強的人才聚集效應。

2.成都市人才政策存在的突出問題

一是高層次人才和專業技能人才存在較大缺口。在進行產業生態圈和功能區優化調整前，成都市人才認定范圍較窄，文化創意、藝術體育、新媒體等國家發展規劃重點產業大多沒有被列入緊缺人才和高端人才目錄中。在產業發展多元化背景下，成都市文化資源豐富、體育休閑類產業步入發展快車道，具有加速發展多元融合經濟得天獨厚的優勢。狹窄的認定范圍將限制全市人才結構的均衡發展，同時也降低了自身對諸多行業人才的吸引力。與此同時，從城市長遠發展戰略規劃來看，未來成都市將進入系統性推進以產業生態圈引領產業功能區高質量發展階段，產業聚焦未來科技、未來醫學、工業機器人等細分領域，對于創新人才、高端人才、專業技術人才和管理人才的需求只增不減。

二是郊區新城和東部新城人才吸引力不足。由于開發時間較晚，郊區新城和東部新城在基礎設施、居住環境和生活品質方面都與中心城區存在較大差距，在人才住房、子女教育、交通、醫療、文娛等方面保障不足。而成都市的人才大多聚焦在中心城區，區域內部人才吸引力差距較大，人才空間分布不均衡。在全國人口增長放緩、市域內外人口競爭激烈的背景下，成都市中心城區繼續維持人口增長、保持穩定的人才吸引力，但郊區新城和東部新城則將面臨更加嚴峻的人口吸引力不足的危機。郊區新城和東部新城需要進一步思考如何為外來人口和本地返鄉回流人口創造優質就業機會、提升城鎮建設品質、完善公共服務水平以及提高基礎設施建設標準等。

三是人口增長空間存在較大限制。為鼓勵青年人才來蓉，成都市降低了落戶門檻，本科、大專和技能人才滿足一定條件均可落戶。這一舉措滿足了產業發展對一線操作人員等實用性人才的需求，但卻使來蓉人才規模大幅增加。這一方面導致人才與產業發展不匹配，造成大規模的人才浪費，另一方面則限制了人才數量的持續增長。從人口的構成結構來看，高端人才缺乏和低端人力資本的聚集會約束產業結構調整和經濟增長。從人口的空間分布來看，中心城區的人口承載能力已經接近規劃極限。因此，成都市在保持人才招引力度的同時還應進一步優化人才結構，引導人才向二三圈層流動，實現人口與產業的協調發展。

三、成都市優化人才政策的關鍵因素分析

1.以高質量產業發展提升城市就業能力

成都市擁有電子信息，汽車制造，食品飲料，裝備制造，生物醫藥五大支柱產業，但存在以下問題：一是主導產業核心競爭優勢不明顯，如電子信息產業仍以代工、組裝為主，缺少核心技術優勢;生物醫藥產業缺乏有品牌、有專利的企業。二是在全國乃至世界版圖中顯示度不高，代表產業未來方向和核心技術的“獨角獸”企業數量偏少，影響力有限。因此，如果缺乏良好的產業發展前景，即使前期可以吸引一部分人才來蓉落戶、買房，未來可能還是會失去對這部分人的牽引力，導致他們外流到更有就業吸引力的地方。不過，未來成都市將系統性地推進產業生態圈和產業功能區發展，有望通過高質量的產業發展進一步集聚和穩固人才。

2.以多元完善的社會服務保障人才居住品質

近年來，成都市以投靠親友方式入戶的比例逐步提升，“老投小”和“小投老”的比重均有所提升，家庭化遷移已經成為當前人口流動的主要模式。在此背景下，引進人才的多元化發展和人口年齡結構的持續變動對城市基本公共服務的種類、規模和質量都提出了更高的要求。目前，成都市最大的宜居優勢仍然突出在休閑娛樂、文化旅游和養生養老方面。但是，除教育、醫療、養老、文娛等基本需求外，生活服務、體育社交、培訓平臺、人才發展服務等多樣化、多層次的配套服務也成為城市吸引各類人才的重要條件。因此，應根據引進人才的實際情況進一步提升城市基本公共服務供給能力和供給質量，處理好“老居民”與“新市民”在享受城市基本公共服務方面的矛盾，使人才的居住品質得到保障和提升。

3.以都市圈建設發展為吸引人才提供支撐

作為四川盆地的中心城市，成都市在經過多次區劃調整后，目前下轄區縣數量多達20個，其中多個區縣在經濟社會發展水平上都與中心城區存在較大差距，區縣難以對人才形成強且持續的吸引力。但從成都市各區（市）縣流動人口變動情況來看，全市流動人口分布已呈現出由傳統老城區（五城區加高新區）逐步向郫都、雙流、溫江等其他區域和郊區新城擴散的趨勢。新都區、雙流區、郫都區成為2020年成都常住人口最多的三個區域。從全國范圍內來看，北京、上海、廣州等地的人口也持續向其都市圈聚集。在流動人口不斷由中心向外擴散、國家政策支持力度加大的背景下，成都市周邊的偏遠縣（市）、城市群和都市圈內的中小城市成為優化人口結構、緩解人口壓力的關鍵。因此，隨著2021年10月《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》的發布，成都市應進一步借助城市群和都市圈建設承接產業轉移、破除公共服務資源共享障礙，提高產業支撐能力，提升人口吸引力。

四、新一線城市優化人才政策的路徑選擇

1.持續推動產業功能區高質量建設

新一線城市應強化產業引才的戰略思維，進一步推動產業功能區的高質量建設。一是搭建產業發展平臺，圍繞發展規劃和主導產業目錄，盡快形成主導產業集聚效應，創造高質量的就業崗位和就業機會，以產業集聚帶動人口集聚。二是促進“人產”協同發展，依托人力資源服務信息共享平臺，為產業和企業在人才精準對接、人才培養、技能培訓等方面提供更多資源和服務。三是圍繞企業家、創新人才、產業人才的需求，在營商環境建設、創新創業支持、公共服務精準供給、政府服務效能、人才政策等方面著力，吸引行業專業人才到產業功能區去投資、創業和就業。目前，成都市共有12個產業生態圈和66個產業功能區，分布在全域23個縣（市、區），若能高質量建好產業功能區、完善產業生態圈，每個縣（市、區）都將擁有吸引人口的優勢產業，實現產業引才聚才。

2.以都市圈和城市群建設推動人口集聚

加強都市圈和城市群建設有利于提升城市人才吸引力和承載力。一是通過疏解中心城區非核心功能的方式，推動重大項目落地和部分制造業搬遷到周邊地區，支持周邊地區建設承接產業轉移示范區。二是推進城市群、都市圈交通基礎設施一體化規劃建設，暢通公路網，加強市政基礎設施規劃建設和信息網絡布局。三是完善城市群、都市圈人力資源共享服務平臺，加快推進社保同城待遇一體化發展。在國家政策大力支持下，成都市應以推進成德眉資同城化發展為契機，推動大中小城市和小城鎮協調發展。特別是金堂縣、簡陽市等長期人口外流的區域應全力謀劃在成德眉資同城化發展中的策略，實現來蓉人才的合理局部和人力資源效應的最大發揮。

3.不斷提升城市功能品質

新一線城市應繼續優化城市品質，樹立人才吸引力口碑。一是打造城市特有的文化歷史名片，以文化建設提升新一線城市的獨特魅力。二是打造公平共享的社區優質生活服務圈，推動社區基本公共服務全覆蓋。三是建設活力共享的社區服務場景，順應未來城市人群的多元化需求結構變化，打造年輕化、多樣化的公共空間。如依托特色街區打造集休閑娛樂、文化旅游、體驗餐飲、時尚購物于一體的社區商業消費場景，滿足年輕群體的文娛需求。面向產業人群提供多元化的技能提升、就業培訓、青少年培訓、體育健身等服務內容。針對不同人群有效推進優質基本公共服務均衡配置，回應居民對美好生活的向往，逐步構建起開放、多元、包容的城市聚才新格局。

成都市應繼續打好“宜居”“休閑”的名片，加快打造世界文創名城、旅游名城、賽事名城和國際美食之都、音樂之都、會展之都“三城三都”特色化城市名片，塑造多元文化相互包容、相互促進的城市文化氛圍，贏得人才的文化認同。在基本公共服務上，成都市應努力營造安心舒心的城市宜居環境，完善15分鐘公共服務圈布局，加快高品質和諧宜居生活社區建設，實現未來城市人群的安居樂業。

4.進一步完善人才服務

新一線城市應繼續探索更具吸引力的引才留才政策，在現有人才新政的基礎上，重視優化完善人力資本相關服務政策，以激活現有人才價值。一是在人才落戶方面，應根據當前人才需求的實際情況，加強人口流動趨勢分析及人口風險研判，在具備條件的都市圈進一步簡化積分入戶條件，推進戶籍準入年限同城化累計互認，促進人才的合理分布。二是在人才服務方面，完善就業服務信息平臺，實現人才、企業和項目供需的精準對接，實行人才一卡通，為人才提供創業就業、學習生活、文化娛樂等全方位服務。三是在人才保障方面，進一步完善人才住房、教育和醫療供給，加大人才在住房租房方面的優惠，推動人才獎勵向基礎教育等領域傾斜，全方位實現人才的安居安業。

以人才服務為例，在目前新一線城市中，杭州市人才服務始終以實施“人才強市”戰略為主線，在人才服務系統、服務中心等方面的建設上不斷升級，統籌整合金融、教育、文體、交通等所有相關服務，為人才提供了智能化、一體化和全面便捷的優質服務。相比之下，成都市“天府市民云”和“成都人才網”雖然也包含人才相關各類服務，但在用戶普及度、網頁設計美觀度、欄目劃分清晰度、政策查詢便利度上仍有一定上升空間。同時，成都市人才服務中心的服務功能也有待進一步擴展，以全面滿足政府和人才的各方面需求。

（責任編輯 王娟）