構建共建共治共享的社會治理共同體研究

林靖　汪華　楊柳

社會治理一直以來都是學術界關注的重點與熱點，黨的十九屆五中全會指出，“十四五”期間要努力實現“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”的目標，要求“完善共建共治共享的社會治理制度”“加強和創新社會治理”。根據中央提出的“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，可以看出將“共同體”這一概念運用到社會治理領域，表明中央在頂層設計上更加注重社會治理的制度建設和治理效能，注重工具理性與價值理性的有機結合。

社會治理共同體的概念及其研究邏輯

“社會治理共同體”將“社會治理”和“共同體”這兩個概念有機結合，要理解社會治理共同體的基本含義和時代價值，就要從“社會治理”和“共同體”這兩個概念入手。

社會治理共同體的概念。黨的十八屆三中全會首次用“社會治理”代替“社會管理”。從“管理”到“治理”體現的是主客體關系、治理制度、治理工具等方面的轉變，其核心要義是“良法善治”。我國的社會治理形成土壤與西方不同，西方奉行社會中心與個人本位，理性經濟人假設成為社會治理的邏輯建構基礎，而中國共產黨領導下的社會治理，是以人民為中心的集體本位為邏輯起點，打造共商共建共治共享的多中心治理網絡，進而實現吸納與激活多方主體參與的治理格局[1]。共同體是指個體、組織等基于相似的價值認同、目標追求等，自覺形成的相互關聯、相互促進且關系穩定的群體[2]。黨的十八大提出了“人類命運共同體”概念，其本質是基于共識的聯合體。中國語境中的共同體強調集體中的個體在共識基礎上的權責對等，其前提基礎是對公共價值的認同，對公共責任的共擔。價值性和工具性是社會治理共同體的兩個顯著特征，當參與者基于平等的連帶關系和共同生活，解決的是一般的差異性方面的問題時，社會治理共同體具有較明顯的價值特征，參與者要有某種共同意識;當治理或解決社會矛盾作為達到某種目標的手段時，這種治理就具有明確的工具性[3]。在當下，社會治理共同體的概念具有比較明顯的工具性特征，政府希望各方共同努力、整合力量解決多樣性、碎片化的社會矛盾。而十九屆四中全會強調的“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道”“推動社會治理重心向基層下移”等則包括價值性的寓意，使社會治理共同體的價值屬性得以體現。

研究邏輯和意義。黨的十八屆三中全會，十九屆四中、五中全會提出要堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，三次全會就同一問題進行頂層設計。當前，我國一些制度還沒有達到成熟定型的要求，作為國家治理體系和治理能力的微觀基礎——社會治理特別是社區治理還存在一些短板和弱項，“以人民為中心”的社會治理共同體概念，以改善民生與社會治理相協同為發展路徑，以推進社會治理有序和諧發展為目標，不僅具有重要的理論價值，也為國家治理體系與治理能力的提升注入活力。由于我國特有的歷史背景、文化底蘊，社會治理具有國家主導的典型特征。我國國家與社會不是截然二分的，而是共生的，國家退出不一定能帶來社會的成長，反而可能出現某種失序，國家過度介入即通過行政命令和政治動員方式解決問題又會導致治理成本直線上升，而以黨建引領為特點的社會治理共同體一定程度上可以擺脫“國家退出”與“國家介入”的二元循環。改革開放40多年來，中國社會整體上已經不再是以解決溫飽為主的生存型社會。單位制日漸式微、人口流動加快、社會力量崛起、基層政府權力下放，集聚了較多基層主體參與社會治理的訴求。龐大的人口基數，復雜的社會結構，不同人群的利益訴求沖突，單純依靠政府很難及時、準確、有效地研判和回應群眾所有的利益訴求，需要推動社會治理重心下移，讓社會治理實踐樣態變得更加豐富與多變。

秦淮區構建社會治理共同體的探索

黨的十九屆五中全會指出，“十四五”時期要推動基層治理水平明顯提高，并且重申“推動社會治理重心向基層下移”，強調“向基層放權賦能，加強城鄉社區治理和服務體系建設”。作為首批國家全域旅游示范區和江蘇省面積最小的區，南京市秦淮區每平方公里常住人口近2萬人，流動人口約25萬人。通過微觀實踐案例剖析，探索發展好，穩定好人口密集主城區/老城區社會治理創新的具體經驗，為完善發展社會治理共同體相關理論提供生動實踐。

堅持黨建引領，全面統籌基層治理工作。堅持把加強基層黨的建設作為貫穿社會治理的一條紅線，探索黨建引領城市基層治理的有效路徑。一是加強黨建統籌“一盤棋”。推動街道黨工委、社區黨組織聚焦主責主業，通過統籌優化執政資源，配強街道和社區黨委書記，將支部建在“全要素”網格上，建強基層黨員隊伍，確保基層黨組織有資源有能力為群眾服務。二是強化基層“黨工委”統籌能力。全面深化街道“大工委”、社區“大黨委”運行機制，實現與駐區單位和物業公司組織共建、活動共聯、資源共享，街道、社區黨建聯席會議負責人由上級黨員領導干部兼任。三是優化基層治理“5+1+2”職能機構。按照“扁平化”原則，建立街道“5部1局2中心”組織架構——黨政綜合部、民生保障部、城市管理部、發展服務部、平安建設部，綜合行政執法局及面向基層、貼近群眾的社會治理綜合指揮中心、便民服務中心。強化基層黨組織的引領力、凝聚力、號召力。

堅持系統思維，著力重塑基層治理體制。基層治理工作是一項系統性工程，資源整合、力量融合是優化治理體制的關鍵所在，必須遵循系統思維原則。一是打造綜合指揮“一個平臺”。運用大數據等現代信息技術手段充分整合各種資源，在全市率先打通市區兩級社區治理一體化平臺，社會治理指揮中心能夠隨時、隨機調取全區視頻監控，并能直接調度區110、特巡警、17個派出所、6個警務工作站以及12個街道力量，實現城市運行“一網統管”。二是實現行政審批“一枚公章”。推進相對集中行政許可權改革，將分散在13個部門涉及市場準入、投資建設、社會事業三大領域的審批權集中到行政審批局實行實體化運行。三是推進綜合執法“集中+下沉”。將涉及市場管理領域的41項處罰事項、城市管理領域的26項處罰事項分別向區市場監管局和區城管局歸集，形成“一個領域一支隊伍”。區城管局向街道下沉80%的執法隊員，街道辦事處與市場監管分局深度融合。

堅持賦權賦能，著力提升基層治理效能。街道作為基層治理的末端，承擔的任務多、責任多，賦予的權力卻很少，把街道最想要、最有用、能用好的權力精準賦予街道，力求最大限度地解決權責不一致等問題是提升基層治理效能的核心。一是賦予街道“六項權力”。按照“重心下移、條塊聯動、責權一致”原則，強化街道對職能部門綜合執法指揮調度權;職能部門派出機構工作情況考核評價和人事任免建議權;下沉人員、資金的統籌管理和自主支配權等六項公共管理權力，賦予基層權力和資源為群眾辦事。二是實現街道“一支隊伍”管執法。賦予街道用人自主權，由街道負責對綜合執法人員進行統一管理、統一考核、統一調配。三是構建社會治理“全要素網格”。將社會治理網格與黨建、城管、警務、市場監管、平安等專門力量進行疊加、融合，全面實行“全要素”網格管理。全區共劃分綜合網格1026個，專屬網格308個，每個網格至少配備一名專職網格員，通過建立完善網格員教育培訓、績效考核、樹立典型等管理制度提升履職盡責能力，做到“小事不出網格、大事不出社區、難事不出街道”。

堅持優化機制，著力打造多元共治格局。推進城市基層治理過程中，改變以往黨委、政府包辦一切的基層治理思路，通過優化體制機制助推和鼓勵廣大群眾深度參與基層治理。一是建立“街道吹哨、部門報到”機制。聚焦街道力量難以解決的重難點問題，啟動“吹哨”機制，各責任部門集中力量協同推動問題解決。賦予街道考核權，全區定期通報考核結果，并納入年度綜合考核。二是深化民生工作站“第一書記”機制。安排機關部門負責人擔任民生工作站結對社區“第一書記”，推進區委常委、街道班子、區街干部“三個下沉”機制，實現街道領導班子和社區書記“雙指揮長”、機關干部與街道干部“網格雙掛包”制度。三是建立社區“零距離家園理事會”制度。探索建立以社區黨委為統領的社區“零距離家園理事會”制度，理事會成員由社區書記、居民代表、街道干部、城管執法中隊、市場監管分局、派出所等相關人員，以及所屬小區的物業負責人組成，社區“第一書記”和街道掛包區管干部擔任理事會“雙指導員”，推動各方力量“零距離”協商解決社區治理突出問題。四是打造“轉角·遇見”等文化地標潮牌。以提升老百姓的獲得感作為社會治理的出發點，在尋常巷陌間披沙揀金、串點呈現，不斷打造市民家門口的文化客廳。

秦淮區構建社會治理共同體面臨的挑戰

黨建引領“懸浮化”問題有待進一步改進。推動基層治理尤其需要堅持黨建引領，由于中國長期以來國家主導的治理特征，使得作為其他治理主體的社會、公眾參與治理能力相對不足，通過黨建引領發揮“紐帶”作用，為社會治理提供第一推動力。近年來，秦淮區注重發揮各領域的黨建引領作用，構建了“一軸四區一巷”全域黨建格局，在取得成績的同時，也發現黨建引領“懸浮化”問題，即基層黨建與基層社會治理的脫嵌，主要表現在活動與機制層面的“懸浮化”。一方面是基層黨建在活動上的“懸浮化”，從活動主體來看，更多是各級黨政部門參與到黨建引領基層社會治理的項目中，社會與公眾的參與熱情并未完全點燃，實際上還是黨政主導下行政吸納社會力量的“動員式參與”。從活動內容來看，目前的基層黨建較少或沒有能力關注涉及社會和公眾深層利益訴求的內容，各基層黨建活動主要“懸浮”于公益活動、志愿活動、文體活動等等。目前，秦淮區正在探索針對社會公眾深層利益訴求的相關黨建項目，比如推進“紅色物業”項目，但是在實際操作過程中卻面臨物業服務企業沒有黨組織等問題。另一方面是基層黨建在機制上的“懸浮化”，基層黨建活動缺少嵌入到基層社會治理各個領域的深層次機制。目前黨政各部門積極探索向社會組織購買公共服務的機制，但由于黨政科層系統的封閉化傾向，使得公共服務購買陷入行政主導“路徑依賴”的慣性之中，黨政部門向社會組織購買公共服務存在一定程度的屬地化傾向、權益性運作、部門主義思維、行政業務轉移以及公共服務性不強的問題，在一定程度上脫嵌于基層社會治理中的真實問題[4]。

多元主體合作邊界有待進一步明晰。從公共權力內部來看，秦淮區通過賦權、賦能基層，建立“街道吹哨，部門報到”“民生工作站‘第一書記”等體制機制，在一定程度上解決了作為“條條”的職能部門和作為“塊塊”的街道分工而不明確、分工而不合作的問題。但是從公共權力外部來看，作為治理共同體主體的政府、企業、社會組織、公眾等多元主體之間的邊界尚未完全捋順，“好心辦壞事”情況時有發生，究其背后的原因，是政府之外社會治理主體能力的缺失，政府在培育政企、政社關系上，還存在一定的越位與缺位。以社會組織為例，其能利用自身優勢，積極承接政府相關職能轉移，改善公共服務，協調各方利益解決矛盾沖突，但目前卻面臨一系列困境：一是制度規范不健全。在政策法規方面，我國目前還沒有關于社會組織的專項基本法律，對于社會組織的設立、地位、職能、財產屬性、相關權利義務方面缺少全面系統的規范。二是行政依賴性強。由于我國國家與社會沒有截然二分，大量的社會資源掌握在政府手中，導致部分社會組織在經費、項目等方面具有較強的行政依附性。三是審批難與培育粗放。我國社會組織采取“歸口登記，分級管理，雙重負責”的雙重管理體制，從而使其登記準入門檻高，身份“合法性”有待商榷[5]。同時在培育環節中，政府主要通過補貼、稅收優惠等方式直接參與社會組織資源分配，缺少對其內部治理機制的引導，很多社會組織缺乏市場化、社會化能力。

公共精神和公共責任需要進一步凝聚。共同體是基于共同理解，以情感為基礎構成的一個有機整體，公共精神是公眾對基本價值觀念的認同和對公共規范的維護，是一種超越個人的“集體精神”[6]。目前我國社區居民公共精神淡薄，缺乏社區認同的原因主要有以下幾方面：一是公眾價值認同偏差。當今社會主流價值觀被日益多樣的思維方式和價值取向沖擊分散，容易產生道德標準淡化、優秀社會文化價值認同不足等風險。同時伴隨著新自由主義等不良社會價值思潮影響，社會個體價值取向逐漸分化，特別是在日常生活交往中，追求物質主義、功利主義，公共精神難以凝聚。二是社會交往相對缺失。秦淮區作為省會城市主城區，位于市中心，地理位置特殊，零售業比較發達，同時商業服務性店鋪、醫院、學校等社會資源相對聚集，租房群體總量龐大，帶來生活節奏快和人口流動性高等問題。快速的生活節奏，使得居住空間無法與工作空間平起平坐，高度的人口流動性帶來“臨時感”，人們寧可在網絡的虛擬空間里滿足社交需求，也不愿意在社區里進行面對面的社交[7]。三是參與渠道相對不足。公眾參與渠道過少會弱化協商共治的場景，不利于培養公共精神與公共責任。從秦淮區實踐來看，目前更多是以政府機構為平臺、以行政為主導的公眾參與，具體表現形式為公眾撥打12345熱線，政府再做有關回應。而以社會組織、協商組織、網絡媒體為平臺，以問題驅動、功能主導、媒體驅動的參與非常不足，從而導致社會公眾更多只是機械地依賴與服從政府的相關決定，主體意識、公共意識、責任意識無法得到有效激活。

資源投入與運行的均衡性有待進一步優化。從資源投入的來源看，公共資源投入占比較多，社會資源尤其是居民資源投入不夠，存在基層治理對資源的需求無限與政府資源投入有限的矛盾，特別是近年來大規模的“減費降稅”，政府一般公共收入減少，公共資源投入資金壓力也逐年遞增，基層社會治理特別是背街小巷整治、老舊小區出新等陷入“集體行動的困境”。一些社區項目，無論是屬于純公共部分的市政道路，半公共部門的小區出入口，還是純屬私人物權的小區內部的信息化設施，都由公共財政包攬，這不僅影響公共財政的公平性，而且會使公共財政投入無法可持續且容易產生擠出效應，抑制市場和社會資源的投入[8]。從資源運行的可持續上看，存在重視前期建設改造，忽視后期的管理維護，導致“建設改造—破舊損壞—再建設改造”的循環往復，難以持續。秦淮區老舊小區和無物業小區占比多，電動車充電樁、自行車雨棚、停車位改造等硬件建設項目，由于前期政府大包大攬投入，在項目謀劃時沒有考慮如何保障后續管理的人、財、物，或者由于落細落實不夠，最后不得不由政府托底。

完善社會治理共同體建設的對策

通過構建多種形式的議事平臺，運用大數據做好黨建工作研判等方式，提高黨建資源的精準供給。一方面，構建多種形式的議事平臺，推動基層社會治理去“懸浮化”與再嵌入。近些年來，全國各地興起了一系列的基層協商民主創新實踐，旨在通過拓寬民主協商的范圍與渠道，豐富民主協商的內容與形式。比如以黨建聯席會議、社區委員會為形式的街道層面的協商議事平臺，以居民代表會、協調會為形式的居民區層面的協商議事平臺，以居民區聯席會議為形式的居民與駐區單位、社區之間橫向的協商議事平臺和以征詢、聽證、論證為形式的黨政部門與社區居民、專家之間縱向的協商平臺。多種形式議事平臺的建立，既推動了黨建工作的“下沉”，又推動了基層社會治理的“上浮”，進而實現了二者在議事平臺上的“匯合”和“對接”。另一方面，利用好大數據、云計算、人工智能等現代科技做好黨建工作分析研判。以發展“智慧城市”為契機，做好“智慧黨建”工作。整合各級黨建信息平臺與政務信息平臺、城市管理服務平臺，實現多網合一、資源匯集、互聯互通，促進黨建工作與社會管理服務深度融合。與此同時，加強區域內單位、居民意見表達和利益訴求等相關數據信息收集與分析，將社區公共服務和產品的供給與真實需求精準對接，進而提高城市共治過程中區域化黨建的針對性、精準化、精細化，整合社會共治中的邊界和縫隙。

通過建立權責清單制度，調整和優化政府的權力運行機制。探索形成“大事”“小事”“私事”的合理邊界，政府為群眾辦好大事，群眾為自己的私事負責，而那些介于二者之間的，一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不經濟的小事，則由群眾通過自我組織的方式合作辦理[9]。一方面，政府要發揮主導作用，既要通過權力清單、負面清單的方式明確自身權力邊界，擴大社會事務負面清單管理機制的適用范圍。又要將不屬于其職責范疇的權屬歸還市場和社會組織，并有計劃地向市場和社會組織賦權，加快對市場和社會組織的培育，促進其健康發展。要合理劃分上下級政府以及政府部門與派出機構之間的權責邊界，明晰彼此之間的權責范疇。另一方面，要健全完善不同主體之間的權責體系，通過明確的制度規范，厘清市場、社會組織、公眾個人等治理主體之間的權責邊界，以消解各類治理主體之間因權責不明而導致的矛盾沖突和相互扯皮，進而將不同主體的力量和作用有機融合在“共建共治共享”的框架之下，不斷推動自治、法治、德治，實現多元主體的良性互動與有機互補。

注重從個體利益出發凝聚共同目標，從專業引導出發凝聚共同目標，從細分類別出發實現差異合作。一是從個體利益出發凝聚共同目標。充分尊重個體的利益需求，通過反復互動交流逐步形成共同治理目標。宣傳公共意識，突出具體公共利益之善與正義的道德屬性，比如“房子是個人的，風景是大家的”等理念。確定公共目標，社區黨組織以網格為單位，通過上門走訪、集中座談、結對幫扶等形式，廣泛了解居民、駐區單位服務需求，分類整理并根據需求的緊迫程度設置不同等級的關注，在局部與整體，眼前與長遠之間找到平衡點。二是從專業引導出發凝聚共同目標。街道社區黨組織發揮屬地牽頭的作用，聯系各方面的專家、上級業務部門等，做好知識普及、問題解答工作，并對居民群眾作專業引導。比如，請消防部門組織開展消防演習，包括消防器材使用、樓道雜物危害、高樓如何撤離等，用專業引導匯聚更多共識。三是從細分類別出發實現差異合作。社區居住群體紛雜，從事的行業、收入水平、教育程度不一，各自需求不一樣。比如某高檔小區有購買商品房入住的業主，也有小區建設時就地安置的拆遷居民，他們在物業公司選擇等服務需求上存在較大差異。在社會群體的動員上要體現精細化分類，通過細分相關個體，推動涉及的利益方均派出代表參與，并實行有針對性的動員，有利于求同存異，實現共贏。

更加注重各方統籌和建管治并舉，著力形成資金來源更加廣泛，資源運行更加可持續的機制。一要完善對基層政府的考評機制，把結果導向和過程導向相結合，不僅看行政結果，而且看導致這個結果的資源投入情況，從而減少現實生活中公共部門沒有足夠動力去費時費力調動市場和社會資源，在財政支出上不注重成本收益分析的問題。二要善用市場機制配置資源，對一些可以收費的項目，可以引入社會資本，參照高速公路、公用事業中常用的BOT或PPP模式，投資方通過一定時期的運營權收回成本并獲取一定的盈利[10]。三要注重發揮政府資金的杠桿作用而不是替代或擠出效應，涉及居民利益的項目安排，鼓勵居民承擔相應的出資責任，對于居民愿意承擔一定比例資金的小區，在項目建設中優先安排。四是建管并舉，形成規劃—建設—管理的良性循環，在政府規劃建設完成后，不斷建立完善與城管日常執法的聯系機制，使管理提升和硬件提升同步，防止破窗效應。不僅注重一次性投入改造，還要與解決老舊小區普遍存在的樓道雜物清理難、電動充電樁設置難、停車難、物業規范化建設難等問題結合起來，確保小區老而不亂、舊而不破。

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（作者單位：中共南京市秦淮區委黨校）

責任編輯：張蔚菊