基于共詞分析的城市生活垃圾治理公共政策變遷量化分析

李 強，黃 戲，毛美媚，周 瑋

（華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢430074）

垃圾治理作為我國環境保護事業的重要組成部分，其政策變遷歷程反映出我國經濟快速發展背景下垃圾處理危機不斷加深和政府垃圾治理理念、工具、目標的嬗變。建國初期，垃圾治理僅是一個清掃問題；改革開放后，高消費與高廢棄并存，垃圾污染問題日益顯現，隨著環境保護日趨法治化，垃圾治理規劃相應出現；20 世紀80 年代中期，我國陸續建起衛生填埋場與焚燒處理場，垃圾非正規堆放處置向規范化處理轉變；進入2000 年后，“垃圾圍城”不斷倒逼，政府加快探索解決之道。隨著垃圾污染范圍的不斷擴大，一系列垃圾治理研究豐富起來。在“垃圾圍城”日益嚴峻的形勢下，有必要系統梳理城市生活垃圾治理公共政策變遷的軌跡，總結過去的治理經驗，依據發展態勢判斷其未來走向，為垃圾治理公共政策的制定與改善提供參考。本文篩選出1979—2020 年我國中央政府頒布的411 份城市生活垃圾治理公共政策文件，借助共詞與聚類分析方法梳理政策文本，以探索分析不同時期政策焦點的變化軌跡與變遷規律。

1 文獻綜述

1.1 政策變遷研究

通過歷史視角研究某一具體領域的政策變遷可以把握政策的長期變化規律，更好地預測該領域未來發展趨勢［1］。西方政策變遷經歷了第一階段概念發展、第二階段因果解釋過程研究、第三階段模型構建發展。林德布洛姆、鄒建峰、王東基于有限理性提出了漸進決策理論，強調政策的連續性與微調，認為政策是一個不斷修正、調整的過程［2］。美國學者安德森將政策變遷（Policy change）定義為新舊政策之間的更替，包括舊政策的廢止和改進，與新政策的提出［3］。霍格伍德與彼得斯對將政策變遷分為創新變遷、持續變遷、維持變遷與結束變遷4 種類型［4］。在定義政策變遷的基礎上，學者們對變遷的動力進行了研究，提出了眾多解釋政策變遷動力的理論，主要有 多 源 流 理 論［5］、倡 導 聯 盟 理 論［6］、政 策 網 絡 理論［7］、政策學習理論［8］等，并運用這些理論解釋了教育、環境、社會保障、政府治理、城市發展等領域的政策變遷原因。理論與實證研究表明，這些理論在分析政策變遷動力方面具有較強的解釋力。然而，我國政策變遷相關研究重點是結合中國情境對西方政策變遷理論的梳理與解釋，當前階段的研究仍沿用西方解釋政策變遷的動力模型［9］。

1.2 政策演進研究

目前學者們主要通過解讀文本來回顧與總結我國城市生活垃圾管理政策的發展歷程與階段特征。①國家層面。王建明將20 世紀80 年代以來我國垃圾管制政策劃分為4 個交叉階段，即衛生管理階段、處理產業化階段、政府整合管理階段與社會整合管理階段［10］；田華文、魏淑艷采用高頻詞統計方法分析了1993—2013 年我國城市生活垃圾管理政策政策目標、政策主體與客體、政策工具、政策價值觀演變的軌跡［11］，另一項研究基于薩巴蒂爾倡議聯盟理論，探討政策論壇與政策學習對廣州生活垃圾治理政策變遷的推動路徑［12］；毛達對20 世紀80 年代初至2017 年30 年間我國生活垃圾的特性變化、政府治理思路與整治措施進行了總結［13］；龔文娟分析了建國70 年來生活垃圾治理政策變遷的軌跡，利用政策工具維度解釋了時代、環境、治理理念與價值觀變化是垃圾治理政策變遷的主因［14］；萬筠、王佃利借助扎根理論研究了1986—2018 年我國國家層面的169份城市生活垃圾管理政策，分析了垃圾管理政策結構、理念與過程的嬗變［15］。②地方層面。黃敏姿分析了廣州市1998—2009 年垃圾處理政策轉變歷程的政策缺陷［16］；肖獻法回顧了北京市垃圾分類收集與運輸的政策內容與實際運行情況［17］；嚴光亮、趙由才從技術層面梳理我國城市垃圾處理方式的變遷歷程，研究了我國科技發展對垃圾處理技術的影響［18］。

綜上，我國城市生活垃圾治理公共政策演進研究以解讀政策文本為主，輔以量化分析，大多是通過質性研究分析某一歷史階段的政策文本。本文在現有研究基礎上對我國城市生活垃圾治理公共政策進行了宏觀性回顧，時間范圍為1979—2020 年，利用共詞與聚類分析方法研究不同時期政策的焦點軌跡，分析不同歷史時期城市生活垃圾治理公共政策的焦點變化規律，獲取政策變遷的規律和特點，以更好地預判未來發展趨勢。

2 政策變遷實證研究

2.1 數據基礎與數據統計

以1979—2020 年我國中央政府頒布的專門性城市生活垃圾治理公共政策文獻為研究對象，從中國政府網、各部門網站、北大法意數據庫等收集了城市生活垃圾治理公共政策文獻。經篩選，最終選出1979—2020 年我國中央級政府頒發的專門性城市生活垃圾治理公共政策411 份，包括通知、決定、規劃、法律法規、意見等。

411 份城市生活垃圾治理公共政策可從發布機構、政策數量兩個方面進行簡要分析。首先，發布機構方面。各政策發布機構獨立發文、聯合發文的比例分別占到了76.3%和23.7%，發文數量機構依次遞減為國家住房城鄉建設部、國務院、國家生態環境部、國家發展和改革委員會、國家財政部、國家工業和信息化部等。其次，政策數量方面。從圖1 可見，政策數量曲線大致呈遞增狀態，1979—1991 年間較為平緩，沒有大幅度升降，文本數量較少；1997 年出現第一輪小幅度增長，1999 年波動幅度較大；2006年、2011 年、2016 年與2017 年出現了4 次大波動，政策數量猛增。總體而言，20 世紀80 年代政策數量趨于平穩，90 年代出現第一輪小范圍波動，2000 年后政策數量大幅度曲折，呈增長趨勢。

圖1 1979—2020 年我國城市生活垃圾治理公共政策數量序列

本文回顧和梳理了41 年來城市生活垃圾治理的發展歷程，以國家戰略背景、標志性事件、治理工具、治理目標等為依據劃分公共政策變遷的階段，大致呈4 個階段的初步特征：探索階段（1979—1985年）、起步階段（1986—2005 年）、發展階段（2006—2015 年）、轉型階段（2016 年至今）。

2.2 分析方法

共詞與聚類分析是內容分析的一種方法，通過提取與分析主題詞能夠解釋文本內容復雜關系，其量化研究結論能夠闡明政策變遷的規律。李穎、賈二鵬、馬力認為，運用共詞與聚類分析方法應按照提取關鍵詞、選定高頻詞、構建共詞矩陣、繪制共詞分析圖譜4 個順序［19］。本文在文獻計量學中有關主題詞構造方法的基礎上，根據政策文本內容表述的名詞與概括性的關鍵詞確定城市生活垃圾治理公共政策的主題詞［20］，并建立高頻主題詞共詞矩陣，共詞分析通過統計一組主題詞在同一篇文本中出現的次數以揭示這些主題詞兩兩之間的親疏關系。因子分析是一種以最少的信息丟失將多數變量削減成幾個相互獨立且能反映原有變量大部分信息的多元統計分析方法，可以為下一步的聚類分析提供參考［21］。聚類分析將幾個靠近的主題詞聚合起來，形成不同主題的群組，反映某一階段政策的聚焦點。本文在確定每份城市生活垃圾治理公共政策的3—4個主題詞后，找出其中出現頻率較高的主題詞，建立不同階段高頻主題詞的共詞矩陣，再利用SPSS21.0 軟件進行因子分析和聚類分析，展現共詞的詞簇，分析政策文本的焦點變化軌跡。

3 政策變遷階段特征

3.1 探索階段（1979—1985 年）

探索該階段我國城市生活垃圾公共政策共有9份，政策數量較少，提取的主題詞按頻次排序見表1。從表1 可見，出現最多的主題詞是資源化利用，該階段的資源化利用仍然延續了建國后垃圾堆肥處理的主要技術路線。20 世紀50 年代，堆肥采用野外堆積式堆垛，自然通風或厭氧發酵；20 世紀70 年代后使用機械堆肥，實現了由人工處理向機械處理的轉變［22］。

表1 1979—1985年城市生活垃圾治理公共政策高頻主題詞

1979 年頒布的《中華人民共和國環境保護法（試行）》是建國以來我國第一部綜合性的環境保護基本法，強調積極防治污染、明確機構職責、加強科學研究等內容。國家在該法律基礎上陸續頒布了政策條例，如1982 年頒布《征收排污費暫行辦法》，部署了在全國各地全面開展垃圾排污收費的工作；1984年頒布《國務院關于環境保護工作的決定》，決定成立國務院環境保護委員會，負責全國的環境保護工作。此階段是我國城市生活垃圾治理的探索階段，但垃圾治理體系尚未構建，在國家加強技術開發與強調環境保護的大背景下，城市垃圾治理開始朝系統化方向發展。

3.2 起步階段（1986—2005 年）

國家統計局數據顯示，我國生活垃圾的年清運總量由1979 年的2508 萬t增長到2000 年的11，819萬t，年均增長率為17.7%，各地非正規堆場的增加埋下了污染隱患。建設規范化、系統化的生活垃圾處理體系成為該階段公共政策的主題，在國家技術攻關基礎上引進國外衛生填埋與焚燒技術，生活垃圾技術路線由單一轉變為綜合：一方面，重點提升資源化處理技術水平，促進能源回收利用；另一方面，垃圾治理行業逐步市場化，優化垃圾治理項目建設與運行。

起步階段是我國城市生活垃圾走向規范化治理的重要階段，與探索階段相比，政策數量猛增，共整理出103 份政策，提取主題詞按頻次排序見表2。從表2 可見，高頻主題詞有“資源化利用”、“污染防治”、“監管”、“收費制度”和“市場化”等。

表2 1986—2005年城市生活垃圾治理公共政策高頻主題詞

本文利用SPSS21.0 軟件對表2 中高頻詞相關矩陣進行了因子分析，結果見表3。從表3 可見，12個高頻詞中共有5 個公因子被提取，12 個關鍵詞分成5 類，它們能夠解釋全部信息的80.052%。根據因子分析分成5 類，表2 中的高頻詞形成5 個群組，表明1986—2005 年城市生活垃圾治理公共政策的聚焦點為“項目建設與運行”、“處理技術開發”、“清掃保潔”、“資源利用”和“綜合規劃”，結果見圖2。

表3 起步階段因子解釋原有變量總方差的情況

圖2 1986—2005 年城市生活垃圾治理公共政策主題詞的聚類分析

為了進一步了解每個群組政策聚焦點所代表的含義，本文找出了該階段包含政策聚焦點且具有代表性的政策，描述政策內容，具體見表4。

表4 1986—2005 年城市生活垃圾治理公共政策不同聚焦點的標志性政策

結合圖2 和表4，起步階段的政策焦點可分為5類。第一類是項目建設與運行。首先，建設垃圾正規處理場，包括正規填埋場與焚燒場。1985 年上海老港垃圾填埋場、1991 年杭州天子嶺垃圾填埋場、1994年北京阿蘇衛垃圾填埋場陸續建成，我國規范化的衛生填埋場開始運行，由簡易填埋發展到集污染防治與填埋氣體利用為一體。其次，適當發展焚燒技術，開始引進國外相對成熟的垃圾焚燒技術。1988年深圳市建立我國第一座垃圾焚燒場，焚燒技術成為“八五”科技部攻關項目。第三，實施生活垃圾處理收費制度。逐步引導市場進入垃圾處理行業，促進垃圾處理市場化與產業化發展。第四，監管項目運行。監管主體為政府，監管內容包括垃圾建設項目專項資金的使用、垃圾場的環境監測、違法條例的行為等。第二類是處理技術開發。處理技術滯后、長期依賴進口是垃圾處理的薄弱環節，因此技術攻關成為垃圾處理的首要任務，垃圾處理科技項目被納入國家和地方科技發展計劃。1991 年頒布的《城市環境衛生當前產業政策實施辦法》為垃圾處理技術發展提供了保障機制。第三類是清掃保潔。垃圾清掃是建設清潔優美城市的前提。該階段處于我國城市起步發展時期，垃圾數量隨經濟發展、人口與消費有所增加［23］，環衛服務供應相對出短缺，國家加強了垃圾清掃保潔管理，強調城市環境衛生的維護。第四類是資源利用。該階段的資源利用增加了焚燒發電與填埋氣回收的資源化方式，能源回收成為垃圾資源化處理的主要方式。1986 年，原國家環境保護委員會提出“我國城市垃圾治理要遵循減量化、資源化、無害化原則”，城市生活垃圾治理圍繞該原則進行。第五類是綜合規劃。垃圾治理是一個體系，涉及不同處理環節、不同治理主體與不同技術，目的是使垃圾治理朝系統化方向發展。1993 年頒布的《城市生活垃圾管理辦法》對生活垃圾處理的回收利用、負責部門、社會責任、收費制度、環衛隊伍、處罰條例等方面有著詳細的解釋與規定，此后的城市生活垃圾管理均在該辦法基礎上修訂。

3.3 發展階段（2006—2015 年）

2006年頒布的《中國城鄉環境衛生體系建設》標志著我國生活垃圾治理開始邁向以建設環境衛生體系為重心的新階段。在這一階段，一系列圍繞創新處理技術、發展資源循化產業、完善基礎設施、建立監管體系等政策陸續出臺，垃圾治理開始朝可持續發展與循環經濟的方向發展。該階段城市生活垃圾治理公共政策共選有183 份，提取主題詞按頻次排序見表5。從表5 可見，該階段的高頻主題詞有“資源化利用”、“監管”、“污染防治”、“考核”、“產業化”、“市場化”、“標準”、“目標責任制”等，有一些主題詞延續了起步階段的治理策略，但也出現一些新的變化。

根據高頻詞相關矩陣的因子分析結果，表5 中21個關鍵詞可以被分成10 類，它們能夠解釋全部信息的86.302%。由于分類數太多，因此本文只選取能夠解釋全部信息54.365%的前5 個公因子，分析同樣有效。根據因子分析分成5 類，表5 中的高頻詞形成5 個群組，表明2006—2015 年城市生活垃圾治理公共政策的聚焦點為“循環經濟”、“環保績效”、“監管”、“焚燒發電”、“回收體系”，聚類分析結果見圖3。

圖3 2006—2015 年城市生活垃圾治理公共政策主題詞的聚類分析

結合圖3 與表6，發展階段的政策聚焦點有5類。第一類是循環經濟。十八大將生態文明建設納入黨的行動綱領中，環境保護與經濟發展相互促進。垃圾處理納入循環經濟范疇，由單一的資源利用過渡到循環產業鏈，資源化成為發展綠色經濟的重要內容。第二類是環保績效。干部考核不足會影響基層政府的政策執行力，導致政策梗阻［24］。為改進考核方式，2006 年中組部印發的《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》中提出要重點考核干部的實際績效，實行綜合考評，環境保護指標也是考核指標之一。中央政府對地方政府官員的政治激勵、經濟激勵與晉升激勵制度會影響地方政府的環境政策執行［25］，環保指標納入領導干部的政績考核體系，地方各級政府簽訂環境質量目標責任書，中央政府會同各部門進行年度檢查并向社會公開信息，從中央政府到地方政府，環保政策任務層層分解，逐級下達落實，實行目標責任制，地方政府不得不高度重視環保項目的運行［26］。第三類是監管。監管作為現代化的治理模式，是對市場失靈下公共需求的回應［27］。一方面，強化政府監管能力，重點監測環境與整治污染，防治污染事件產生；另一方面，構建環境監管制度，但該階段的監管制度尚未形成，提升垃圾治理行業的監管法律權威，是公用事業監管法律改革的重要任務［28］。第四類是焚燒發電。該階段以鼓勵焚燒發電的資源化利用方式、提升垃圾焚燒處理能力的策略為重心，焚燒成為各大城市處置垃圾的首選項。第五類是回收體系。回收體系涉及垃圾分類收集、運輸與資源化處理和資源化產品的市場買賣，隨著垃圾成分中有價值可回收物的增加，提高各個環節回收物的資源利用率十分重要。因公眾的模糊性認識與不良習慣，社會化分類難以推進；專業化分類又受到無害化處理能力的限制［29］，提升回收效率需要政府、企業與公眾合作，構建垃圾回收體系，促進產業化發展。

表6 2006—2015 年城市生活垃圾治理公共政策不同聚焦點的標志性政策

3.4 轉型階段（2016 年至今）

2018年頒布的《國務院辦公廳關于印發“無廢城市”建設試點工作方案的通知》，提出要建設“無廢城市”，最大限度地減少垃圾填埋量與最大限度資源化利用，“無廢城市”意味著實現兩個方面的轉變：一是垃圾污染屬性向資源屬性轉變；二是分散式管理向制度化治理轉變。

轉型階段的城市生活垃圾治理公共政策共整理出116 份，提取主題詞按頻次排序見表7。從表7 可見，第三階段高頻出現的“污染防治”、“資源化利用”、“監管”和“設施”等主題詞在該階段依舊高頻出現，同時也出現了“垃圾分類”、“清潔焚燒”和“共治”等新的高頻主題詞。

表7 2016年至今城市生活垃圾治理公共政策高頻主題詞

根據高頻詞相關矩陣的因子分析結果，12 個關鍵詞分成4 類，它們能夠解釋全部信息的79.479%。根據因子分析分成4 類，表7 中的高頻詞形成4 個群組，表明2016 年以來城市生活垃圾治理公共政策的聚焦點為“監管體系”、“清潔焚燒”、“生態文明制度”和“多元共治”，結果見圖4。

圖4 2016 年至今城市生活垃圾治理公共政策主題詞的聚類分析

結合圖4 與表8，聚類分析結果分成4 類。第一類是監管體系。2016 年頒布的《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》，以2020 年底建立生活垃圾處理監管體系為主要目標。政府與市場具有相互監管的關系，政府把握監管的力度與節奏，利用獎懲機制規制市場行為，同時嚴格監督官員的環境執法；社會具有監督政府行為的權利，在環境績效考核的背景下，政府官員重視社會的反饋。第二類是清潔焚燒。垃圾焚燒場是典型的“鄰避”項目，因環境污染多次爆發大型群體性事件，公眾環境正義呼聲高漲［30］。清潔處理成為該階段技術優化與升級的重點，以清潔焚燒為核心的一系列重要政策出臺，旨在降低垃圾焚燒污染，減少社會沖突。第三類是生態文明制度。制度化是事物獲得價值和穩定性的過程［31］。生態文明建設上升為國家戰略，需要匹配相應的制度資源。正如諾斯所言，制度是社會游戲規則，構造了政治、社會和經濟等方面發生交換的激勵結構［32］。生活垃圾資源化治理是生態文明建設的重要一環，必須依靠最嚴格的制度管理。第四類是多元共治。政府與公眾的合作效果是影響公共政策執行的重要因素，政府在政策執行過程中必須要讓公眾感受到價值，項目推行以公眾利益為重，才能增強公眾對政府的認同感，從而積極參與公共事務［33］。為了發揮多主體作用，政府強調市場與公眾的參與，通過強化認同的方式，營造良好的激勵環境促進社會參與。多元共治是垃圾行業從管理型向治理型轉變的體現。

表8 2016 年至今城市生活垃圾治理公共政策不同聚焦點的標志性政策

4 結論與討論

4.1 結論

本文運用共詞與聚類分析方法研究了我國1979—2020 年城市生活垃圾治理公共政策焦點的變遷與規律。研究發現，垃圾治理政策變遷不是上一階段政策的終結，而是對上一階段的延續與創新，表明政策變遷是一個不斷演化的過程。從政策焦點變化軌跡來看，生活垃圾處理技術路線呈堆肥處理→綜合處理→焚燒發電→清潔焚燒的軌跡，垃圾屬性實現污染物→回收物→價值物的轉變，管理手段完成政府主導→政府與市場結合管理→多元共治的治理能力提升，治理結構經歷被動處理垃圾污染→垃圾綠色產業發展的歷程，保障機制由分散式管理→依靠制度的方向發展。城市生活垃圾治理不僅是一大環境問題，也是一種經濟發展方向，其運行更體現出政府的治理能力，未來我國城市生活垃圾治理會朝更環保、更高效、更經濟、更透明、更多參與、更可持續的方向發展。

4.2 討論

為了探討“生活垃圾從低價值污染屬性向高價值資源屬性轉化”的現實可能性，2019 年國家重點研發計劃選擇南方地區進行了工程示范。經長山口示范工程實踐驗證，我國生活垃圾的成分構成、分選技術與資源化技術的進步使生活垃圾“零污染、高價值”資源化治理具備可行性，既不焚燒也不填埋的全新資源化治理模式具備技術、經濟、環境可行性。2020年6 月，海口市全新垃圾治理模式正式登臺，挑戰了政府傳統的政策制定節奏和規則運行的適用性，其良好發展亟待公共政策的支持，涉及治理監管、資源評估、財政補貼、空間布局4 個政策維度，監管是明確該治理方式的底線、資源評估涉及生活垃圾資源化的評估參數與模型、補貼涉及財政支出的標準、空間布局涉及治理設施的選址規范。

全新治理模式具體體現在以下4 個方面：①構建全流程監管體系。建立基于政府主導的利益分配機制與靈敏的社會預警機制，建立新型治理模式的技術標準、運作過程、污染控制、產品質量、回收體系等嚴格監管系統，充分利用智慧城市下大數據工具創新數字化監管。②構建生活垃圾資源價值評估體系。每一座填埋場的垃圾成分構成比例、含水率、黏土比例、開采條件、資源開采中的損耗率等各具特點，垃圾資源價值差異較大，要通過末端資源化處理技術開發利用生活垃圾中的資源，必須準確評估生活垃圾的資源價值。③完善生活垃圾財政補貼與稅收模型。優化不同投資主體條件下政府與治理企業合作項目的投資模式與運營模式選擇，新型治理模式下垃圾單位治理成本的財政補貼標準定價；推動垃圾資源化利用范疇的所得稅優惠、信貸支持等，促進綠色環保企業研發自動化、智能化分選技術與生產清潔綠色產品的激勵機制。④規范循環產業園的空間布局。新型垃圾處置設施選址圍繞經濟成本與生態環境保護，在集約用地的基礎上，依照城市功能布局規劃，滿足生產與生活需要。

全新治理模式將給我國生活垃圾治理帶來了巨大變革。鑒于此，應正確評估該技術突破的性質與影響，及時回應技術突破帶來的社會效應、環境效應與經濟效應，加緊研究并匹配相應的制度資源，以更好地實現新模式規范、高效、健康、綠色發展。