關于國外反貧困政治學研究的研究

2021-02-06 08:57:38鄧大才

黑龍江社會科學 2021年1期

鄧大才

(華中師范大學中國農村研究院/政治科學高等研究院，武漢 430079)

貧困問題是一個永恒的話題。不同時期不同國家會有不同的反貧困戰略及成效，不同的戰略會有不同的理論解釋。為什么有些國家反貧困的成效好，而有些國家反貧困的成效差呢？為什么有些國家愿意反貧困，而有些國家拒絕反貧困呢？對于這些問題的回答多種多樣，有人認為是國家原因，有人認為是窮人原因。事實上，一個國家是否反貧困、是否有效反貧困取決于兩個變量：國家能力系統和窮人權利系統的順暢運轉以及兩者的有機組合。本文通過考察國外反貧困政治學的文獻研究，提出反貧困政治學的分析框架，以此考察國外學界關于反貧困實踐的影響因素、組合類型及其成效。

一、文獻梳理與問題意識

反貧困研究涉及多個學科，研究成果很多、很雜，從政治學來看主要有四種研究進路。

第一種研究進路：增長反貧困論。新古典經濟學認為，經濟增長后會惠及窮人，只要保持經濟增長就能夠反貧困。通過經濟增長反貧困被稱為“涓滴效應”(Bardhan,1971)[1]。學者們認為，自由和開放的市場是使一個國家擺脫貧困的唯一手段，“涓滴效應”將產生減貧效應(Karnani,2011)[2]。新自由主義學者也持這樣的觀點，認為通過放松管制、私有化和自由貿易等措施可以促進經濟增長，經濟增長必然會使窮人有更好的生活條件(Rieis,2005)[3]。當然也有學者反對這種觀點，印度就因為“涓滴效應”而失敗(Bardhan，1971)，進而加大國家干預力度，強化再分配能力(Kohti，1987)[4]。

第二種研究進路：干預反貧困論。經濟增長不僅沒有解決貧困問題，反而加劇了社會不平等。學者們開始反思古典經濟學的增長反貧困理論。20世紀二三十年代的經濟大危機使很多國家開始從“放任自由”轉向“干預主義”，紛紛出臺社會政策，對貧困階層進行扶持(Keynes，1936)[5]。波蘭尼明確指出，要使“自由調節”的市場不至于“毀滅”，國家要扮演更“積極”的“強制”角色(波蘭尼，1944)[6]。此后有很多學者提出，迅速減少貧困是最不發達國家政策制定者的壓倒性目標，國家干預勢在必行，不管是民主的方式還是強制的方式(EL-Ghonemy，1990)[7]。打破社會隔離、社會排斥需要強化國家干預(Duncan，1999)[8]，減少貧困最有效的辦法是依靠國家實施普遍性的社會政策(Teik，2012)[9]1，7，要讓窮人擺脫貧困需要國家干預，特別是最大可能向窮人授權，鼓勵窮人參與(Bryer，2018)。博茨瓦納的反貧成效來源于有效的國家干預(Selolwane，2012)[10]。

第三種研究進路：政治反貧困論。反貧困需要國家權力的介入，但不是簡單的國家干預，而是一個圍繞國家進行資源分配的政治問題，只有從政治上著手才能夠從根本上反貧困。Brady認為，貧困是一種政治結果，政治使窮人貧困。因此需要福利派與左翼政治行動者聯手反貧困(Brady，2009)[11]。有學者提出兩條反貧困途徑：第一條就是政治反貧困。反貧困需要政治，各級公共政策的制定者是政治行動者，“弱勢群體”“窮人”同樣扮演著重要的政治角色(Braathent，etc., 2016)[12]2-5。第二條是競爭性選舉和公共資源的制度化安排(Royce，2009)[13]。政治因素在反貧困的作用中位居首位，民主制度和問責具有重要的反貧困功能(Selolwane，2012)。

第四種研究進路：權利反貧困論。反貧困不僅需要國家和政治，更需要權利，即窮人有獲取相關收入和福利的權利以及問責政府的權利。Bryer等人認為，反貧困要重視公民權利，重視窮人參與，政府要向窮人授權,實現“最大授權參與”( Bryer，etc.,2018)[14]。馬歇爾認為，完整的公民權由三個要素構成，僅有公民權利、政治權利無法為公民爭取更多的福利，還需要社會權利(Marshall, 1950)[15]。社會政策研究者認為，社會政策源于社會權利，而社會權利是公民應享的一項基本權利(Haan，2007)[16]。

反貧困的政治學研究成果汗牛充棟，以上只是類型化的選擇性列舉，無法窮盡。從各國的實踐來看，以上四種反貧困研究進路具有整體性、單一性的特點，更重要的是學者們沒有從系統和框架的角度考察反貧困的各個主體、程序、環節與有效反貧困之間的關系。因此，每個理論都有一定的解釋能力，但是都會留下很多無法解釋的現象和行為。例如，有了國家干預為何無法有效反貧困，很多民主國家為何還有很多窮人，印度獨立以來幾十年的經濟增長為何沒有解決貧困問題，很多國家窮人有權利為何依然貧困。顯然，這四種反貧困研究進路無論是單獨運用還是簡單組合，都無法很好解釋有效反貧困。因此，需要整合相關因素建立新的分析框架來解釋反貧困問題。

有效的反貧困戰略需要兩大系統順暢運轉、有機組合：一是國家能力系統，即反貧困是與國家能力相互銜接的一系列政治、政策環節的結果，在這個系統中只要有一個環節運轉出現問題，反貧困戰略就會中斷。二是窮人權利系統，即反貧困與窮人權利是相互關聯的一系列因素相互作用的結果，如果一個環節作用比較弱，反貧困的成效就會降低。三是有效的反貧困戰略是國家能力系統與窮人權利系統的有機組合，只有兩者的有機組合才能夠實現有效反貧困。

二、反貧困的主導因素：國家能力系統

反貧困不能僅僅依靠經濟增長的“涓滴效應” (pranab k.bardhan，1971)，貧困是一個個人無法控制的結構問題。因此，反貧困需要國家通過再分配政策進行強力干預。這個“國家”不是抽象的國家，也不是整體的國家，而是包括官僚機構、各級政府及反貧困政策的國家，即反貧困取決于國家能力系統。

反貧困的國家能力不是簡單地指國家汲取能力、控制能力、國家自主性及國家官僚機構執行政策的能力，也指國家決策、執行反貧困戰略的意志和行動組合，包括國家反貧困的意志和承諾、反貧困的財政能力、反貧困決策的自主性、反貧困政策的官僚執行力、反貧困的地方分權和參與。五個環節和程序緊密相連、依次推進，構成了國家能力系統。每個環節不可或缺，而且每個環節的強弱、偏離都會影響國家能力系統的有效性，進而影響反貧困戰略的有效性。

1.反貧困需要國家有意愿和承諾

國家干預反貧困首要的條件是國家必須有意愿，有意愿反貧困的國家還必須向窮人、社會承諾，兩者共同構成國家干預反貧困的首要條件。如果國家沒有意愿反貧困，就不存在承諾問題；如果國家有意愿反貧困，但不承諾立即反貧困，反貧困戰略也難以啟動；只有國家有意愿且承諾立即反貧困，反貧困戰略才能夠順利啟動。國家反貧困的意愿和承諾構成了反貧困國家能力系統的意志條件，沒有反貧困的意愿和承諾，反貧困國家能力系統就是沒有方向的航船。

不同的國家有不同的反貧困意愿和承諾。總體而言，很多國家受選票的制約，由選票決定國家資源分配的意愿和承諾。如果選民要求啟動反貧困，則國家就會有反貧困的意愿和承諾，否則國家也不會啟動反貧困戰略。相比之下，社會主義國家由以人民為政治基礎的政黨執政，對窮人有著平等、共富的承諾，因此有意愿實施反貧困。總之，以統治者利益為目標的國家，很少關注窮人及弱勢群體的利益，很少有意愿啟動反貧困戰略。當然，對于任何國家而言，反貧困不是一蹴而就的事情，反貧困成效顯著的國家也有無法立即兌現承諾的問題，發達國家中既有窮人較多的美國，也存在基本沒有窮人的北歐“福利國家”。

Atul korhli曾經對印度各個時期和各個政黨執政地區的反貧困戰略進行實證研究，他比較了左翼共產黨執政、民粹主義路線下的國大黨執政以及右翼人民黨執政下的反貧困戰略；左翼共產黨對反貧困有著意識形態的承諾，有意愿實施反貧困戰略。在民粹主義影響下的國大黨由于選票的刺激也有反貧困的意愿和動力；右翼人民黨上層分裂，政府為當地精英所俘虜，沒有反貧困的意愿和承諾。政權組織和意識形態不僅僅是權力的社會基礎，還是實施貧困改革的重要變量(Atul korhli，1987)。

但是，有承諾、有意愿也不足以實施反貧困戰略，還需要一定的財力、時機以及領導人的決心?？梢?，在國家自主性的前提下，國家可以通過集中足夠的“政治意愿”實施反貧困戰略。一個國家作出強有力的政治承諾，即使存在一些不利因素，也有可能使其方案廣泛執行(Sauturnino，2007)[17]65。

2.反貧困需要一定的財政實力

反貧困依賴于國家的經濟實力和財政盈余程度，有效的反貧困是經濟實力特別是財政盈余的結果。一個國家有了反貧困的意愿和承諾，如果沒有經濟實力和財政盈余，反貧困戰略也無法啟動。從歷史上看，發達國家從反貧困的“消極國家”走向“有效國家”，也是隨著經濟和財富的增長而逐漸推進的，如瑞典的福利國家是從20世紀20年代開始，到80年代逐步完成，基本消除了貧困(Gould ，2001)[18]。

馬來西亞經過了40年的經濟增長、結構轉型，具備了充足的財政能力和制度能力，實施“以就業為中心的結構轉型”，一系列的基礎設施建設、經濟發展及社會政策實施，迅速降低了貧困水平(Teik, 2012)[9]253。20世紀90年代以來，撒哈拉以南的一些非洲國家在經濟穩定后，開始調整財政政策，以促進經濟增長和減少貧困(Bigman, 2011)[19]。

沒有經濟實力就不能反貧困嗎？事實并非如此，只要能夠籌集到財政資金就可以實施反貧困戰略，如許多非洲國家通過貸款和接受國際援助增加財力實施反貧困戰略。世界銀行通過減貧信貸和貨幣基金組織的減貧增長貸款機制，為亞洲、非洲和拉丁美洲國家實施減貧戰略提供財政資助。2001年就有77個低收入國家獲得減貧和增長貸款援助(Haan，2007)。反貧困戰略不僅要有財政實力，還需要具備很好的財政管理能力(Wilhelm & Krause, 2008)[20]。

財政實力只是為反貧困戰略提供了經濟基礎，但是能否有效實施反貧困戰略則受諸多因素的影響。如美國是世界最富裕的國家，但是在OECD國家中，美國又是不平等程度最高、貧困人口比重最高的國家(Alesina & Glaeser，2004)[21]。顯然僅有財政實力并不足以保障實施反貧困戰略，還需要國家其他能力協調推進。

3.反貧困需要國家自主性

國家有了反貧困的意愿、承諾，也有了財力，還需要國家自主性。所謂自主性就是國家不被統治階級、利益集團和政治、經濟精英所控制，具備自主施政的能力。國家自主性由馬克思提出，他認為國家可以獨立于一切階級，有自己的自主性(馬克思，1885)[22]。韋伯在研究官僚體制時認為，官僚體制具有隔離性,官僚價值中立，獨立于政治、政黨。Peter Evans則認為，僅有自主性還無法保障國家不被社會及精英階層所控制，要將嵌入性與自主性結合起來，即“嵌入自主性”才能避免被社會所俘虜(Evans，1995)[23]。一個被俘虜的國家，無論何種政體都無法實施社會改革。一個自主的發展型國家能夠將領導目標轉化為具體的發展成果(Atul korhli，1987)。國家自主性是國家能力的重要組成部分，在反貧困方面主要體現為能夠擺脫精英階層及社會的約束，推出有利于窮人的反貧困戰略和政策。

20世紀50年代以來，很多新興獨立的民族國家企圖通過再分配土地緩解貧困問題。如菲律賓，國家一再承諾再分配土地給無地、少地的農民，經過了馬科斯、阿基諾夫人幾十年的執政推進，但是受制于利益集團對國家的控制，即地主控制了議會，很多官僚本身就是大地主，導致土地改革政策的成效極為有限，最終濟貧式的土地改革政策失敗(Saturnino, 2007)[17]81-117。同樣是再分配土地，東亞的韓國則實現了政策目標，主要在于韓國有自主性的核心經濟官僚體系，運用中央威權分配土地、實施產業政策，實現經濟騰飛和窮人脫貧(Kohli, 2008)[24]。

Banik通過對印度的反貧困案例的研究也證明國家自主性是預防饑餓和反貧困的關鍵能力。印度的民主機制可以預防饑餓，但是無法解決貧困問題，主要在于國家各個機構，如議會、法院、行政委員會等機構之間相互牽制，無法形成統一的解決饑餓和反貧困的自主性政策(Banik，2007)[25]。Korhli對印度三大政黨執政的比較研究也表明，不受社會和利益集團影響的領導力、意識形態和組織力是有效反貧困的重要因素，左翼共產黨具有堅強的領導核心，強大的政黨組織和意識形態，不易被社會所俘虜，能夠自主推出反貧困政策(Kohli,2008)。

20世紀80年代以來，由于新自由主義思潮泛濫，很多國家接受了新自由主義的理念，減少支出，充分依靠市場機制和公共服務私有化，過分強調民主約束，這些舉措削弱了國家自主性。撒哈拉以南的非洲、菲律賓等國家均受新自由主義理念的影響，導致國家自主性能力削弱，反貧困成效下降，甚至失敗(Bush，2007)[26]。可見，反貧困與國家自主性具有強相關性，在反貧困過程中如何處理好國家自主性與民主制衡及問責的關系值得深入研究。

4.反貧困需要有效的官僚

國家自主性是實施反貧困戰略的重要政治條件，但是僅有國家自主性是無法執行反貧困戰略和政策的，需要具有強大執行力的官僚體系支持。有效的官僚包括兩種能力：一是強大的執行能力，二是強大的監管能力。國家自主性只有與有效的官僚體系結合，才能夠實施有效的反貧困戰略，兩者共同成為國家能力系統的重要組成部分。

有些國家也制定了反貧困的再分配政策，但是成效并不好，有時還適得其反。這很大程度上是由于國家和地方兩級官僚激烈的博弈使反貧困政策無法有效執行(Braathen，2016)[12]3-5。反貧困的政策需要官僚執行，但是官僚主義卻是有效執行的“敵人”。Gupta認為，印度的官僚主義，如話語、文字、書寫模式、腐敗等使反貧困的政策無法有效執行，而且產生了結構性暴力，這種結構性暴力使貧困永久化(Gupta，2012)[27]。

官僚機構可以為經濟增長、減貧和善政提供有利的環境，它是解決貧困、改善生計和維持良好治理的關鍵基礎。但并非所有官僚機構都能夠提供這種能力，很多政府即使有財政實力，也能夠獨立自主地提出反貧困戰略，但是官僚機構卻無法執行減貧方案，導致“能力赤字”(Kempe，2008)[28]。很多非洲國家，雖然有專制的統治者，也有外國的財政援助，但是體制薄弱，缺少具有執行力的現代官僚，因此很多反貧困戰略和政策成效有限甚至失敗(Bigman, 2008)。

發展型國家擁有具備強大執行力的現代官僚。禹貞恩在研究東亞發展型國家時表示，東亞國家能夠自主制定并實施產業政策，關鍵在于有一支由精英組成的官僚隊伍，不受選舉波動，有穩定的職位和薪酬預期，更重要的是官僚們具有超越法律的“行政指導”能力，能夠自主制定政策，而且能夠有效執行政策(禹貞恩, 2008)[29]。博茨瓦納是非洲的反貧困“明星國家”，國家體制給予行政部門強大的權力和相對的自主權，官僚行政部門能夠嚴格執行國家的反貧困政策，經濟精英傾向于為國家發展目標服務，特別是技術官僚不受利益集團的糾纏，官僚機構在執行政策時具有連續性和執行能力。因此，反貧困的成效很好，被稱為非洲的“發展型國家”(Selolwane, 2012)。

官僚機構除了執行能力外，還需要具備監管能力。扶貧政策要轉化為有效扶貧實踐，需要立法機構的民主監督和問責。如果立法機構的民主規則能夠約束行政首長的自由裁量權，就會提高扶貧效力，否則就會強化庇護制度和裙帶關系(De Lao，2015)[30]。博茨瓦納能夠取得良好的反貧困效果，與有效的監管能力密不可分，政府能夠對特定領土進行行政控制，督促官僚機構嚴格執行國家政策，而不是實施庇護主義和貪污腐敗(Selolwane, 2012)。

5.反貧困應有合理的地方分權和參與

國家自主性和有效官僚為反貧困戰略的順利推進提供了制度、機構保障，但是如果中央與地方權力、責任劃分不清，意愿、資源、權力和目標各不相同，反貧困戰略也很難有效實施。因此，需要處理好中央與地方的關系，保障地方的權力和資源，調動地方執行政策、參與反貧困的積極性。

地方分權促進了地方和公眾的參與。地方分權通過將更多的權力和資源放在接近公眾的地方，增加了參與的機會。地方治理為窮人的聲音得到更好的傾聽提供了機會。它改善了獲得公共服務的機會，并為社區和窮人更多地參與影響其利益的決策提供了機會(Kempe，2008)。

地方分權能夠實現貧困的良好治理。地方分權有助于減貧，因為地方政府比中央政府有更多的信息和更高的激勵機制來設計和實施符合當地需求和偏好的政策。地方分權也是實現良好治理的一種手段，具有高水平的公眾參與、官僚問責等功能(Crawford & Hartmanny，2008)[31]。

地方分權能夠強化反貧困的問責制。一方面促進橫向問責，反貧困戰略依賴于地方的接受和參與，成功的反貧困戰略需要地方政府和官僚具備代表窮人與更強大的地方勢力作斗爭的勇氣和擔當(Hawkins，2017)[32]viii。另一方面促進縱向問責，地方分權通過賦權給地方和社區，形成地方政治聯盟，通過自下而上的壓力影響聯邦政策，改變聯盟政治、政策議程，從而在政治、政策層面有效反貧困(Goldsmith & Blakely，2010)[33]。

地方分權是有效反貧困的必要條件嗎？這取決于分權徹底性以及中央和地方的配合程度。印度獨立以來一直致力于反貧困，其聯邦制受種族、種姓和宗族問題的影響，導致中央政府與邦政府之間、部門之間在反饑餓、反貧困方面職責不清、相互扯皮，影響了反貧困戰略的有效實施。印度的民主制固然可以預防饑荒，但是無法解決貧困問題(Korhli，1987；Gupta，2012)。地方分權和權力下放實際上阻礙了地方參與，在社會經濟嚴重不平等的條件下，選舉民主和地方分權并不能確保代表窮人的組織在政治中的影響力(Shatkin, 2007)[34]。雖然印度、菲律賓的地方分權和參與對反貧困的作用有限，但是不能否定馬來西亞、博茨瓦納等國家因為地方分權、放權、授權所實現的反貧困成效。顯然，地方分權和參與并不是反貧困的必要條件，但是合理的分權和參與對反貧困依然具有重要的作用。

三、反貧困的約束因素：窮人權利系統

反貧困需要國家能力系統有效運行，但國家能力系統只提供了反貧困的可能性，反貧困戰略要真正有效，還需要戰略對象——窮人的努力。窮人的最大資源就是權利，因此有效反貧困還需要完善和激活窮人權利系統，使之與國家能力系統相互合作、相互匹配。

馬歇爾以公民身份為基礎提出三種權利:公民權利、政治權利和社會權利。公民權利是個人自由所需要的權利，與法院相關；政治權利是指公民作為政治實體成員的選舉權，與國會和地方議會相關；社會權利是公民享受福利和安全等一系列文明生活所具有的權利(Marshall, 1950)。本文以馬歇爾公民身份的三種權利為基礎建構窮人權利系統，即窮人為實現自己的福利和經濟安全所具有的權利、權力和責任。權利表明窮人的獲得是應該的，不是恩賜的，應該受到國家的尊重，受法律的保護；權力表明要得到國家和官僚的尊重，實現窮人的權利，必須通過權力問責國家和官僚；責任表明要實現窮人權利不能僅僅依靠國家，也不能僅僅依靠權利、權力，還需要窮人承擔起自己應盡的責任，積極參與社會、參與社區事務，積極配合國家的反貧困舉措，擺脫貧困。窮人權利系統有三個要素——權利、權力和責任，三者共同約束國家能力系統，塑造積極公民，確保反貧困戰略的有效實施和執行。

1.反貧困必須讓窮人有權利

權利代表著某些條件和機會，這些要素與物質利益、經濟收入直接相關，條件越充分、參與機會越多，就越可能獲得更大的收益，而權利的缺失則意味著失去某些收益。因此，權利貧困是導致貧困的深層原因，有效反貧困首先要讓窮人有權利。

首先，貧困源于權利的貧困。關于國外貧困問題的研究表明，貧困的根本原因是窮人缺少權利，即“權力資本”剝奪了窮人權利，導致“權利貧困”。雖然很多國家規定了公民的各項權利，但是貧困不僅表現為窮人在物質上的匱乏，而且表現為在政治權力和權利上的缺乏(Gooptu, 2001)[35]。

其次，窮人權利的實現是一個漸進的過程。國家要將社會政策變成公民的一項權利，只能隨著經濟社會的發展逐步實現。同時還要正視社會政策形成與執行之間的聯系，強化政治代表權、表達權和完善公共機構(Haan, 2007)。墨西哥窮人權利的實現過程也證明了這一觀點，政治家與窮人從最初的庇護關系轉變為一種新的基于應享權利的社會保護制度，從庇護主義轉向權利主義?；窘】档壬鐣Ｗo是一項基本權利，國家有義務提供這項權利的基本保障。這項權利不會隨著選舉周期的變化而改變，具有法定性、永久性(Alberto， etc., 2016)[36]。

最后，窮人應享有的基本權利應該得到尊重。所有人無論在哪里都享有某些基本權利。如果國家要履行聯合國建立的國際人權框架所承擔的義務，就要保障平等的公民權利和政治權利，并逐步實現經濟、社會和文化權利，解決不平等和貧困問題。積極的公民是將個人與國家聯系在一起的權利和義務的組合。權利是一種長期保障，是一套結構性的要求，使公民特別是社會中最脆弱和受排斥的人，能夠向當權者提出要求；當權者是責任人和“義務承擔者”(Green，2008)[37]。

反貧困要讓窮人有權利，但是并非每個國家的窮人都有權利。在治理失敗的國家，窮人無法享有基本的權利；在極度貧困的國家，法律規定了基本權利，但是很多權利難以實現。即使高度富裕的國家，公民權利也是不完整的，可能有公民權利，但沒有政治權利；也可能有政治權利，但沒有社會權利。因此，反貧困首先要賦予窮人權利，讓窮人通過權利爭取權利，使國家認識到窮人的權利，尊重窮人的權利，并按照法律要求承擔實現窮人權利的責任。

2.反貧困必須讓窮人有權力

從國外的反貧困實踐來看，反貧困需要窮人有權利。窮人權利需要國家和政府來實現，如果沒有政治壓力，國家和政府不會主動幫助窮人實現權利。雖然很多國家明確規定了公民的權利，但是窮人及邊緣群體很難實現福利和安全等社會權利。要使法律權利變成實際權利，還必須讓窮人擁有權力，即將權利轉化為權力。權利轉化為權力主要依靠民主機制：一是民主選舉，通過選舉督促國家實施反貧困戰略；二是民主問責，通過向各級官員問責，監督國家和官僚推進反貧困戰略，執行反貧困政策。

貧困是根深蒂固的不平等和不平等權力關系的結果，并通過國家、社會和家庭層面的政策和實踐而制度化。窮人的困境不一定是“作惡者”蓄意培育權力不對稱的結果。在權力、資產和機會的扭曲分配中處于最不利地位的是生活在極端貧困中的窮人。只有對權力、資產和機會進行激進的再分配，才可能打破貧困和不平等的循環(Green，2008)。顯然，貧困是權力的結果，要反貧困就得改變不對稱的權力結構，讓窮人擁有改變政策的權力。

首先，賦予窮人以權力。Duncan Green提出，通過賦予貧窮無助的人以權力和擴大他們的自由來消除貧困。通過增強無權者的權力，可以使他們在無法忍受和不可接受的被剝奪斗爭中發揮巨大作用。窮人需要權力來掌控自己的命運和影響他們的外在因素，比如政黨系統、司法系統、土地、勞動力、商品和服務市場(Green，2008)。

其次，通過民主賦予權力。從國家有意愿反貧困到有效反貧困是一段很長的過程，這中間需要民主機制銜接。正式的民主可能會增強公民的聲音和權力(Green，2008)。博茨瓦納不僅在競爭性定期選舉和擁有獨立司法機構方面具有民主性，而且還建立了強有力的制衡機制，確保公眾問責和按規則辦事(Selolwane, 2012)，很好地解決了貧困問題。國家的反貧困政策或者“自上而下的政治”不足以實現可持續的減貧，相反“自下而上的”社會運動可以使國家在缺乏政治意愿的情況下實施反貧困政策。極度落后的國家沒有民主問責，沒有積極公民，只有順從的國民，因此無法解決結構性貧困問題。只有將公民組織起來，強化民主監督和民主問責，將更大的平等、再分配和消除貧困作為民主措施，通過民主治理才能夠促進發展、有效緩解貧困(Braathen，etc., 2016)。

再次，通過組織和法律轉換為權力。有學者從組織角度研究權力，提出公民可以通過加入組織拓展權力。公民權和組織是經濟利益轉化為政治權力的重要載體，窮人的利益一旦組織起來，就能夠轉化為重要的政治力量(Korhli，1987)。也有學者從法律的角度研究權力，提出公民以法律和法院的形式可以獲得司法救助，使法律成為保護窮人并賦予窮人權力的武器。法院執行土地或者住房所有權的法律，可以保障窮人不遭受任意征用或者驅逐(Green，2008)，法律和司法成為公民手中的權力。

民主機制是否能夠將權利轉換成權力，是否能夠督促國家和官僚有效反貧困？有些學者提出了不同意見。在最不發達國家，國家機構薄弱，沒有獨立的法治及有效的制度，民主作用有效，只是一種形式。因此，民主不是緩解貧困的“萬能鑰匙”。但是，民主的實施仍然有兩大約束性功能：一是帶來了表達自由，人們可以批評政府；二是少數群體有選票，在一定程度上能夠影響政府和政治(Bigman，2011)。這兩大約束功能會在一定程度上影響反貧困戰略的實施和執行。

3.反貧困必須讓窮人承擔責任

賦予窮人權利和權力主要是約束國家，督促國家實施反貧困戰略，承擔反貧困的責任。窮人僅有權利和權力還不足以有效反貧困，有效反貧困還需要窮人承擔應有的責任。有責任的窮人才會利用權利爭取權力，才會將權利轉化為權力，以及抓住一切國家提供的機會擺脫貧困。所以，責任是窮人權利系統的重要保障。

首先，窮人要承擔自己的責任。阿瑪蒂亞·森認為，窮人僅有權利是不夠的，還需要有能力，即行使權利的能力，所有的權利都與責任相關，國家要承擔特別的責任(Sen, 1998)[38]。消除貧困最有效的行動者是貧窮的男人和女人以及他們的國家，這可以稱之為積極的公民和有效的國家(Green，2008:291)。只有將有效、負責的國家和積極、有組織的公民結合起來，才能夠逐步消除不平等，增強減貧能力(Green，2008:144)。

其次，窮人要有參與責任。雖然有普選權和民主制度，但是窮人仍然無法行使他們的權利和義務，形成了沒有有效公民權的民主國家。這就需要窮人參與、民主和善政。公共行動、參與式發展、良好的治理和強大民間社會是預防饑餓、減緩貧困的最佳組合。公民有義務、有責任通過參與社會事務，積極關心政治生活，改善民生福祉(Currie，2000)[39]。

最后，要將反貧困變成每個人的責任。反貧困不僅是國家的責任、窮人的責任，更是每個人的責任。為此，反貧困戰略要將反貧困變成每個人的責任。Hawkins認為，有效的反貧困取決于三個因素：弱勢群體對擺在他們面前的新機遇和挑戰的反應，所有公民的參與，以及各種方案的有效和明智運作(Hawkins，2017)[32]226。一個積極和進步的民間社會可以發生深刻的變革，改善參與者和整個社會的生活，使窮人有能力要求變革，并使統治者負起責任(Green，2008: 66)。

四、有效反貧困：國家能力系統與窮人權利系統

反貧困戰略由國家能力系統和窮人權利系統共同支撐實施，僅有國家能力系統，只是提供了可能，但不能保障有效反貧困；僅有窮人權利系統，只是提供了壓力，也不能保障國家能力系統會響應；只有國家能力系統和窮人權利系統協同有效運作，才能夠有效反貧困。

1.環節、系統與有效反貧困

從反貧困的國家能力系統來看，大體上有五個環節，依次推進，任何一個環節中斷，反貧困戰略就會中止或者偏離正軌(詳見下頁圖1)。首先，國家要有反貧困的意愿和承諾(A)。如果沒有意愿和承諾，反貧困戰略就不可能啟動；如果有意愿和承諾，反貧困戰略就會進入B階段。其次，反貧困需要財政實力。如果沒有財政實力，即使有意愿和承諾，也是“巧婦難為無米之炊”。如果國家有財政實力，反貧困戰略則會進入C階段。再次，反貧困需要國家自主性。如果國家被利益集團、政治經濟精英所俘虜，或者被社會所影響，沒有自主性，很難推出有利于窮人的反貧困政策。相反，如果國家有自主性，反貧困戰略會啟動進入D階段。第四，反貧困需要有效的官僚。如果國家的官僚系統沒有執行反貧困的能力，或者機械地執行反貧困政策，或者利用反貧困政策從事庇護、貪腐行為，反貧困政策則會夭折，或者偏離正軌。如果國家有強大的現代官僚系統，則能夠有效執行反貧困戰略和政策，進入到E階段。第五，有效反貧困需要地方分權和參與。如果地方政府沒有反貧困的權力和資源，沒有參與反貧困的決策，地方政府就沒有能力和積極性推動反貧困戰略和執行反貧困政策。如果中央政府能夠適當向地方分權、放權和授權，使地方有能力、有資源、有積極性執行反貧困戰略和政策，反貧困戰略和政策則會得到有效的執行?？梢?，有效反貧困是國家能力系統一系列環節A—B—C—D—E依次有效運行的結果。

圖1 反貧困：國家能力與窮人權利系統鏈條

從反貧困的窮人權利系統來看(詳見下頁圖2)，大體有三個環節，環環相扣，依次推進。首先，反貧困必須讓窮人有權利(A1)。如果窮人沒有權利，反貧困就只能成為一種國家和統治者的恩賜，不可能實施全面的、普惠的反貧困戰略。如果窮人有權利，反貧困戰略則會進入B1階段。其次，反貧困必須讓窮人有權力。如果窮人沒有權力，反貧困戰略不會啟動，窮人享有的只是法律上、紙面上的權利。如果窮人有權力或者將權利轉換為權力，則反貧困戰略進入C1階段。最后，反貧困必須讓窮人承擔責任，如果窮人不參與、不承擔自己的責任，即使他有權利、權力，國家有反貧困戰略和政策，也難以擺脫貧困。如果窮人有責任，積極參與社區事務，積極承接反貧困政策，將會有效緩解貧困?？梢?，有效反貧困是窮人權利系統一系列因素A1—B1—C1依次有效運行的結果。

圖2 國家能力系統與窮人權利系統

有效的反貧困不僅需要國家能力系統、窮人權利系統各自有效運行，還需要兩者協同有效運行。有效反貧困是國家能力系統和窮人權利系統的函數，即國家能力系統和窮人權利系統的有機組合決定著反貧困的成效。

2.兩大系統的組合類型

有效的反貧困系統決定于國家能力系統和窮人權利系統，兩者的組合可以形成無數反貧困類型和國家類型、公民類型。為了便于理解，在此將國家能力系統和窮人權力系統視為兩個變量(不考慮系統內部的各個環節和程序)，以此考察兩個變量組合的國家類型、公民類型和反貧困類型。兩個變量構成一個二維矩陣，形成四種經典的國家類型、公民類型和反貧困類型。

A類型，由強大的國家能力系統和強大的權利系統組合而成。強大的國家能力系統有效運行形成了有效國家；強大的權利系統有效運行形成了積極公民，兩者有機組合能夠實現有效反貧困。

B類型，由強大的國家能力系統和弱小的權利系統組合而成。強大的國家能力系統沒有強有力的公民權利系統的輔助，就很容易導致國家權力過度集中，在這種環境下，反貧困的成效是不確定的。

C類型，由弱小的國家能力系統和強大的權利系統組合而成。強大的公民權利系統與弱小的國家能力系統組合，可能會導致強勢公民與民粹主義，形成民粹主義國家(簡稱民粹國家)。雖然強勢公民的民粹主義行動能夠影響國家，但是國家能力有限，使得反貧困的成效有限。

D類型，由弱小的國家能力系統和弱小的權利系統組合而成。公民既沒有強大的權利，國家也沒有強大的能力，甚至連基本的公共秩序都難以保障，導致國家失敗，產生消極公民。在此條件下，反貧困戰略不可能啟動，反貧困政策也不可能出臺。

如果將最理想的反貧困組合A類型、最不理想的D類型視為一個線段的兩端，則國家能力系統和窮人權利系統互動形成的所有組合類型，包括反貧困類型和國家類型、公民類型，均可以在這個線段上找到自己的位置，如果靠近A類型，反貧困成效比較好；如果靠近D類型，反貧困成效比較差。

五、基本結論

通過對反貧困的政治行動者國家和窮人的文獻研究及綜合分析，可以得出如下三個基本結論。

第一，反貧困是一個政治互動的結果。從總體來看，反貧困有兩大主體：國家和窮人；有兩大系統：國家能力系統和窮人權利系統。反貧困主要是兩大主體、兩大系統互動的結果，當然也會受到其他利益集團及公民團體的影響。兩大主體、兩大系統有效運行和有機互動構成了反貧困政治和反貧困政治學。

第二，反貧困是一系列因素互動的結果。從國家和窮人有效反貧困的意愿到反貧困有成效是一個很長的過程，中間需要一系列的條件，經過一系列的環節。從國家能力系統來看，需要意愿和承諾、財政實力、國家自主性、有效官僚、地方分權和參與等五個環節。從窮人權利系統來看，需要權利、權力和責任三個因素。兩大系統各自獨立有效運行后，還需要兩個系統相互有機、有效運行，才能夠最后實現有效反貧困。

第三，有效反貧困是國家能力系統和窮人權利系統的函數。有效反貧困取決于國家能力系統和窮人權利系統的順暢運轉和協同運行，由此決定著國家類型、公民類型和反貧困類型。所有反貧困類型均位于最理想的類型(有效國家、積極公民和有效反貧困)和最失敗的類型(失敗國家、消極公民和無效反貧困)之間，反貧困的有效性提高則向最理想類型靠近，有效性降低則向最失敗的類型靠攏。