基于PMC指數模型的水庫移民政策量化評價和優化路徑研究

周海煒，鳳良慧

(河海大學商學院，江蘇 南京 211100)

水資源是關系國計民生的重要自然資源和戰略性經濟資源[1]。為提高水資源的利用水平，我國進行了大規模的水利水電建設，截至2017年，已建成水電站47 498座，各類水庫98 795座[2]，他們在防洪、發電、航運、灌溉等方面發揮了巨大的效益，但因土地占用、房屋拆遷等問題造成了2 500多萬人口遷移。因水庫移民遷移、安置問題的政治性和強迫性使其成為一項世界性難題[3]。由于歷史和現實等多重原因，截至2016年，我國仍有數以百萬計水庫移民生活處于國家貧困標準以下[4]。水庫移民因遷移導致的次生貧困問題不僅是扶貧開發中需要解決的關鍵問題，還影響社會發展的穩定性，成為我國全面建成小康社會的突出短板。

水庫移民問題對政府行為有較強的依賴性。作為全世界最大的發展中國家和水利水電工程移民數量最多的國家之一[5]，歷經70多年的演變與發展，我國已形成初步的水庫移民政策體系，通過前期補償、中期監管和后期扶持等措施彌補和保障了移民的利益和權力。2016年，國務院、國家發展和改革委員會等部門聯合發布《關于切實做好水庫移民脫貧攻堅工作的指導意見》，將水庫移民問題和脫貧攻堅、新農村建設、農村產業發展等相結合，以幫助貧困移民早日擺脫貧困，共享國家改革和發展的成果，解決因遷移導致的次生貧困等問題，確保2020年全面建成小康社會。

水庫移民政策的規劃、制定、優化對于移民問題的改善和解決有著重要的指導意義，移民政策質量將直接影響政策的實施效果。但目前研究較多集中于探究移民政策實施的效益及其影響因素，缺乏對移民政策本身進行評價與分析的研究。

本文采用PMC指數模型對我國水庫移民政策進行量化評價，通過構建水庫移民政策評價指標，分析各項政策的優、劣勢，為我國水庫移民政策的制定、實施和優化調整提供參考。

1 文獻評述

1.1 政策評價研究

政策評價指對一項政策的內容、執行情況、目標實現及其他效應的估計和評價[6]，是基于一系列具體評價標準和研究方法對政策的衡量與分析，以確定政策實施的效果、影響及價值。政策評價最早出現在第一次世界大戰前教育和公共衛生計劃中[7]，因其最為顯著的固有政治性特征[8]，使社會計劃得到了更為廣泛的關注與研究。20世紀40年代，政策評價開始運用于各種國際計劃中。至20世紀70年代初，政策評價已發展成為社會科學評價中一個獨立的專業領域[9-10]，研究對象為各類社會計劃。在對政策評價長時間的探索研究過程中，學者們提出了多種政策評價方法，但沒有形成統一的分類標準。在具體政策評價研究中，使用較多的是定性研究方法，如利用專家訪談法得出相關領域政策的專業評價，或根據政策發展歷程和未來預測，對現有政策進行總結，形成自主評議[11-12]。與定量研究方法相比，定性研究方法帶有一定的主觀色彩，受評議者個人判斷的影響，結果主觀性較強，精確度較低。定量研究方法主要有對比分析法和統計分析法，通過選擇實施效果的定量或半定量評價指標，對政策績效進行評價，但缺乏對政策本身的分析[13]。

目前，國內外政策評價研究中多采用以實證手段為主的復合型方法[14]。時丹丹等[15]基于BP人工神經網絡構建了工藝創新科技政策評價模型，基于模型運行結果，實現了政策進一步分類和評價問題。Fitzgerald等[16]基于數據挖掘技術構建了政策建議的可持續性評估指標，以增強政策在可持續方面預測的有效性。Perillo等[17]通過建立多元金融網絡模型對歐元區域金融寬松政策進行量化評估，衡量其對宏觀經濟的影響。汪曉夢[18]運用相關性分析和灰色關聯度方法對技術創新政策績效進行評價。不同的模型框架存在各自優劣勢，多數的研究方法缺陷體現在主觀性較強和精確度較低等方面[19]。

為了彌補上述缺陷，本文采用PMC指數模型(policy modeling consistency，PMC)對我國水庫移民政策進行評價研究。PMC指數模型是Ruiz基于Omnia Mobilis假說提出的一種政策文本分析模型[20]。Ruiz認為世界上的變量相互聯系并保持運動狀態，不能忽略或無視任何一個相關變量的影響。研究相關變量范圍的擴大且不忽視任何一個可能的相關變量，使PMC指數模型能夠實現政策內部一致性的分析，并基于PMC指數和PMC曲面從任意維度分析政策的優劣勢，以得到總體評價。此外，通過對研究政策的文本挖掘確定二級變量，可降低評估主觀性的影響，提高評價精度。PMC指數模型已成為國際上較為先進的政策文本評價方法[21]。

1.2 水庫移民政策研究

水庫移民主要指因對傳統的水庫、泵站、渠系等進行規劃和修建所引發遷移的人口[22]，屬于典型的非自愿移民。國內外水利水電工程建設均因征用大量土地，造成移民搬遷、生活環境改變、生產資源減少等問題[23]。水庫移民的安置工作不僅關系水利水電工程的建設實施，對國家經濟發展、社會政治穩定等方面也有著重大的影響。水庫移民遷移活動具有較強的政治性和強迫性，移民安置已經成為世界各國的難題。水庫移民政策制定需基于國家經濟發展狀況、歷史文化背景、社會環境等特點進行探索實踐，以最大限度地提高政策的適用性。從世界范圍來看，移民政策中美國模式、非洲模式、日本模式和世界銀行模式較為完善，成為其他國家參考的經典模式[24]。作為最大的發展中國家，同時也是全世界移民數量最多的國家之一，基于我國基本國情、主要矛盾、社會環境等因素的變換，水庫移民政策也在不斷進行優化和調整。經歷70多年的演變與發展，已形成初步的政策體系，但依然存在不足之處，由水庫移民問題引發的大規模群體性事件是體現相關政策缺陷的主要表現形式[25-26]。補償政策的逐漸完善、補助標準的不斷提高、安置扶持范圍的不斷擴大仍未徹底解決移民問題。

我國土地的所有權性質決定了土地征收的行政行為，使得水庫移民問題的解決在很大程度上受政府行為的影響[27]，并具有高度的依賴性，這使得移民政策成為解決移民問題的關鍵。我國水庫移民管理工作長期缺少專用性法規，自1991年2月15日國務院頒發《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院74號令)后，我國水庫移民管理工作正式實現了依法管理。自中華人民共和國成立以來，我國水庫移民政策經歷了探索(1950—1977年)、建立(1978—2000年)、修訂完善(2001年至今)3個階段[28]，實現了由“重工程，輕移民”向“以人為本”理念的轉變，但仍處于相對不成熟的階段[29]。因移民政策不完善，水庫移民政策實施過程中移民問題、矛盾沖突不斷出現，引起了有關學者對于水庫移民政策的關注。

早期移民政策研究主要圍繞對政策內容進行分析討論，包括扶持對象的確定、扶持內容的選擇、庫區基金的來源和使用[30]、扶持年限和資金的管理等[31]，政策重點應為國家、集體及移民三者間利益的調節[32]。

自2006年國務院發布綱領性文件《大中型水庫移民后期扶持政策》后，移民政策的研究主要集中于對移民后期扶持政策的研究。宋良光[33]通過分析移民對特定水庫移民政策的回應，得出當地水庫移民政策實施后非預期后果出現的原因，從而為移民后期扶持政策制定與改善提供底層視角和啟示，以減少不必要的沖突。梁媛媛等[34]通過問卷調查，從移民視角衡量水庫移民教育培訓供給狀況與效果，提出改進相應政策與完善培訓監督管理機制等建議。Liu等[35]采用單因素方差分析法探究農村移民后期安置扶持方式的選擇對于其家庭收入的影響。Xu等[36-37]在構建移民政策評價指標體系的基礎上，分別利用層次分析法和多層次模糊綜合模型對大中型水庫移民后期扶持政策進行綜合評價。

目前對于水庫移民政策的研究大多集中于通過設定政策績效指標，以衡量具體政策實施過程中取得的成效，從績效視角、財務管理視角[38]等來評價政策的實施，卻忽略了對政策本身的分析。從政策的視角研究水庫移民問題，不僅可以為政府政策的制定、調整、優化完善等凸顯重點、提供參考，對移民利益的保護和社會穩定、經濟發展等也具有現實意義。因此，本文采用PMC指數模型對我國水庫移民政策進行量化評價，通過構建水庫移民政策評價指標體系，計算PMC指數并繪制分值曲面，分析各項政策的優劣勢，為我國水庫移民政策的制定、實施和優化調整提供參考。

2 PMC指數模型構建

2.1 數據處理及高頻詞分析

我國水庫移民政策自2001年進入修訂完善階段，故選取2001—2018年發布的移民政策，所有政策均來自中華人民共和國國家發展和改革委員會、國務院、財政部、水利部、各級省市政務網站等官方渠道。通過瀏覽政策文件，篩選整理出327項與水庫移民直接相關的政策作為PMC指數模型構建的樣本數據。利用計算機Python語言編程實現對選取的水庫移民政策的預處理。對政策文本進行分詞處理、統計詞頻并按詞頻降序排列分詞結果。由于分詞政策文本均為水庫移民政策，“水庫”“庫區”“項目”“移民”等高頻詞無政策特性分析作用，故剔除。以此為基礎，對高頻詞表做同義詞、縮寫詞合并處理，整理有效高頻詞匯前60個，如表1所示。

表1 水庫移民政策高頻詞

通過對高頻詞的統計，可以看出國家水庫移民政策在遵循市場經濟基本規律的同時，運用了法制手段，以移民補償和庫區開發為基礎，實現了對國家、集體、個人利益關系一種的平衡和協調以及庫區經濟社會的可持續發展，這也與學術界水庫移民政策研究偏向一致。高頻詞“人民政府”體現了水庫移民問題的政治性及對政府行為的高度依賴性。“搬遷”“培訓”“補助”“投資”“就業”等顯示了國家對于移民安置和扶持措施的多樣化和長期性，以提高移民的適應性，幫助其重新融入新環境，建立個人社會網絡。“組織”“領導”“監督”“評估”“績效”和“企業”等表明水庫移民問題的解決不僅是國家和移民兩者間的交互，安置區政府及企業也應在國家的指導下充分發揮協助政策制定、完成政策具體措施的作用。“財政”“環境”“社會”“經濟”和“技術”等顯示了我國水庫移民政策并非局限于某一領域內制定單一政策，而是充分考慮各領域的聯動性及我國社會的實際情況，構建具有均衡性的水庫移民政策體系。

2.2 變量分類及參數識別

以我國水庫移民政策為研究對象，參考Estrada等[20-21]政策評價指標體系的設定，結合我國水利水電設施情況及移民安置現狀與發展，設置10個一級變量和43個二級變量，如表2所示。

Omnia Mobilis假說提出世界上變量相互聯系并保持運動狀態，不能忽略或無視任何一個相關變量的影響。因此，在PMC指數模型中，強調不應限定變量數量及權重，所有二級變量權重相等，以二進制對變量參數進行設定。若被評價政策包含相關二級變量，則該項記為1，否則為0。

2.3 多投入-產出表構建

多投入-產出表是一種可存儲大量數據、對單變量進行多維度量的數據分析框架，能夠實現政策的全面評價。在多投入-產出表中，一級變量間相互獨立，不存在固定排列順序，僅作為二級變量的區分類別。每個一級變量由不限數量的二級變量構成，并且二級變量權重相等。結合我國水庫移民政策的特征和變量分類，構建出多投入-產出表，如表3所示。

2.4 PMC指數計算

構建水庫移民政策PMC指標評價體系的兩級變量及相關評價標準，采用內容分析法對待評價政策文本量化并計算其PMC指數。首先按式(1)對待評價政策文本的二級變量賦值，i為一級變量序號，j為二級變量序號，二級變量取值服從[0，1]分布；然后，根據式(2)計算各一級變量的值；最后按式(3)代入各一級變量計算待評價政策文本的PMC指數θ。

表2 水庫移民政策模型變量設置

表3 水庫移民政策評價多投入-產出表

Xi-j～N[0，1]

(1)

(2)

(3)

2.5 構建PMC曲面

根據PMC指數構建的PMC曲面可以更直觀地展示政策文本各維度的量化得分和優劣勢。依據PMC矩陣中各項一級變量分值繪制評價政策的PMC曲面圖[38]。PMC矩陣的構建需考慮矩陣的對稱性和PMC曲面的可視化效果。由于本文構建的PMC指標中一級指標X10無二級變量，故在PMC矩陣中剔除X10，利用9個一級變量構建3階矩陣：

(4)

3 水庫移民政策評價的實證分析

3.1 實證樣本選取

PMC指數模型是基于變量間的相互聯系并保持運動狀態提出的政策文本評價模型，不忽視任意一個變量的作用，以盡可能降低人為選擇對研究結果的影響[39]。因此，在利用PMC指數模型進行實證研究時，樣本政策的選擇不需要特別遵循特定規律，以降低主觀因素對量化結果的干擾，最大限度實現PMC指數模型全面考慮多種變量對結果作用的特征優勢[40]。因此，隨機選取8項水庫移民政策進行量化研究，政策詳情如表4所示。

3.2 PMC指數計算及曲面繪制

采用內容分析法對待評價政策量化賦值，構建樣本政策的多投入-產出表。根據投入-產出表計算各樣本政策的PMC指數(計算結果保留小數點后兩位)，并參考Ruiz等的政策等級劃分標準和樣本水庫移民政策量化值確認各政策等級[20]，結果如表5、表6所示。

根據各待評價政策PMC指數結果，按照式(4)構建PMC矩陣，分別繪制各樣本政策的PMC曲面。通過PMC曲面對政策文本量化結果的可視化展示，可以直觀、清晰地看出各政策的優劣勢。受篇幅限制，本文僅列出PMC指數分值最高的P5、P6和分值最低P1、P74項政策的PMC曲面圖，如圖1所示。

表4 待評價政策匯總

表5 樣本政策PMC指數

表6 樣本政策排名及等級

3.3 實證結果分析

實驗樣本政策涵蓋了國家和省市兩級政策級別。根據PMC指數模型的政策文本量化結果，8項樣本政策中5項等級為優秀，3項為可接受，總體PMC指數均值為7.18。國家級政策P5和P6均為優秀等級并且分值最高，表明國家級政策在規劃和制定時更為嚴謹，涵蓋領域更為廣泛，對各因素考慮更為全面。省市級政策得分差異較大，分值最高與最低政策差值為1.86。

按樣本政策的量化評價等級，根據PMC指數分值具體分析各項政策，并提出相應的改進建議。建議順序參照王進富等[38]的研究按照一級變量與對應均值間差值大小降序排列。

3.3.1優秀等級政策

a.P5排名第一，僅X1得分低于均值，其余9個變量均高于或等于均值。P5在提出移民脫貧總體要求的同時，明確制定規劃合理的脫貧方案，政策內

(a) P1

(b) P5

(c) P6

(d) P7

容包括移民資格確認、安置、建設、防汛救災、扶貧、教育、就業技術培訓、產業扶持等，在樣本政策中內容涵蓋最全面；政策領域涉及經濟、社會、環境等多方面，在政府的建議、監管及引導和各級地方政府的配合下，采取前期補償、后期扶持、監督管理等多種措施切實做好水庫移民脫貧攻堅工作。政策設計依據翔實，規劃合理，在制定時對各維度指標衡量較全面。

b.P6排名第二，是國家級綱領性政策。一級變量X4、X6、X8得分均低于均值，其余變量均高于或等于均值。與國家級政策P5相比，P6對政策方案進行細化，劃分不同時間段，分別提出短期、中期和長期目標與計劃，使目標實現路徑更為清晰，可行性更高。由于政策重點集中于對移民后期扶持措施的完善，移民前期安置、搬遷、防災等方面不包含在政策內容范圍內。同時。水庫移民問題對政府行為的依賴性使其妥善解決被視為是政府的責任與任務，這一觀念使早期水庫移民后期扶持工作資金主要來源于政府財政撥款和部分水利水電設施的收入，也使P6政策制定涉及領域范圍較小，參與對象也僅限于各級政府和水庫移民。因此，對P6政策優化建議參考路徑為X4—X8—X6。

c.P3排名第三，是省市級政策，共有8項一級變量得分高于或等于均值，政策設計和制定較為完善。P3將政策重點集中于水庫移民后期扶持措施，對政府性資金進行整合，把扶貧、勞動力轉移培訓、產業化發展資金以及政府部門安排的各類建設基金和專項資金向移民安置區傾斜，同時鼓勵企業對口幫扶和社會捐助，拓寬了水庫移民后期扶持資金渠道，擴大了政策參與對象和范圍，使移民問題解決的部門轉為移民、企業(產業)和政府三方合作。在政策改善方面，P3應適當增加規劃性內容，對水庫移民后期扶持資金使用的預期效果進行判斷并采取相應的解決措施。建議參考路徑為X9—X5。

d.P2排名第四，是2009年畢節市政府發布的省市級政策。P2作為短期政策，僅X6和X8得分低于均值。政策主要關注解決水庫移民搬遷安置問題和加強對移民資金的監督管理，通過現代化的信息技術手段和方法輔助決策和管理，以提高移民工作的管理水平和效率。政策內容忽略了移民扶貧、教育培訓、就業扶持等移民后期的扶持內容，未充分考慮移民安置對社會穩定的影響等問題。此外，政策只提出外出務工返鄉移民會對移民維穩工作造成壓力，政府需加強維穩工作，但并未提出如何引導、幫助移民就業或創業等問題和相應問題的解決方案。在P2基礎上制定、優化移民政策，應加強政策內容和參與對象的相關內容，建議路徑為X8—X6。

e.P8排名第五，是省市級政策。P8以實現庫區和移民安置區建設為總體目標，將工作重心置于移民后期扶持政策落實。政策內容包括移民安置、庫區建設、扶貧、教育培訓、就業和產業扶持等多方面，通過政府補貼、產業扶持等多種渠道加強水庫移民的安置工作；政府采用補償、后期扶持、監督管理、行政等措施調節政府、企業與移民三者間的關系，使其均能積極參與相應政策的落實工作中。相比其他優秀等級政策，P8分值較低，建議優化參考路徑為X4—X9—X5。

3.3.2可接受等級政策

a.P4排名第六，是省市級政策。P4作為暫行性政策，涉及經濟、政治、社會、環境和技術多領域，對工作實施具有引導、監管、建議和規劃等作用，但仍存在需要改進優化的情況。P4中移民扶貧、教育培訓、相應產業扶持等內容均未涉及，這與政策自身性質和服務對象有一定的關系，與大中型水庫相比，小型水庫影響范圍較小，移民數量也較少。政策重點為移民后期扶持計劃的落實，參與對象受到限制，相應政策措施也較少。根據P4的性質與特點，改進可以主要從政策參與對象和政策措施兩方面入手。地方企業的參與可有效地擴展移民資金來源和移民就業問題，政府發揮輔助調節作用，采取多種措施落實移民計劃，有效降低政府后期扶持的壓力。指標改進路徑為X7—X6—X9—X8。

b.P1排名第七，是省市級政策。政策涉及領域較廣，采取的政策措施較多。其一級變量分值均低于均值。主要原因P1主要是針對水庫移民安置新村建設工程制定的政策，針對性強，作用范圍小。結合政策自身的性質和特點，可通過適當擴展政策內容、對新村建設實施預期效果進行預測、制定相應的應對措施等方式對政策進行改進和優化，參考路徑為X6—X5—X9—X8。

c.P7排名第八。除政策級別和政策評價分值等于均值外，其他一級變量得分均低于均值。主要原因是P7為省市級政策，且發布時期較早，受當時移民安置工作實施理念的影響，重視移民扶持工作中資金的使用和監督管理等問題。隨著移民安置工作涉及領域越來越廣，內容范圍不斷擴大，結合可改善指標，建議參考路徑為X9—X5—X4—X6—X7。

4 結論與對策建議

4.1 結論

本文利用PMC指數模型對我國水庫移民政策進行量化評價研究。首先，對327項水庫移民政策文本進行高頻詞挖掘與統計，參考模型變量設定和水庫移民政策詞頻統計結果確定PMC指數模型各級相關變量，降低主觀人為干擾，確保模型的客觀性和嚴謹性。然后，基于PMC指數模型構建我國水庫移民政策的量化評價框架，隨機選擇8項不同等級的水庫移民政策進行實證量化評價分析，得出以下結論：

a. 多領域政策結合、政府領導下的社會多方參與和多種扶持措施相互配合成為我國緩解、解決水庫移民問題，維護庫區與社會總體穩定的政策主要制定方向。

b. 水庫移民政策仍有較大的改善優化空間。8項政策中有5項政策(P2、P3、P5、P6、P8)量化評價等級為優秀，3項政策(P1、P4、P7)等級為可接受，但PMC指數得分均值為7.18，存在部分指標變量得分多數低于均值的情況等，為未來政策的規劃、制定和改善優化提供了參考方向。

4.2 建議

a. 政策性質。當前水庫移民政策主要起描述、引導、建議和監管作用，預測性規劃內容相對較少。一方面，移民補償、扶持等措施均是針對現有情況提出的解決方案；另一方面，中央和地方政府在分配、使用水庫移民基金時，雖然采取了相應的資金監管辦法和措施，但并沒有對資金使用后應取得的效果進行充分預測規劃以及對未取得預期效果采取補救措施等。因此，應適當增加政策的規劃性內容，提高水庫移民政策的實施效果。

b. 參與對象。水庫移民問題作為一項社會性問題，雖受政府行為與調節的影響較大，但問題的解決不能僅僅依靠政府的扶持。當前政策較多關注于安置區政府單方扶持和移民問題的反饋，雖提出對移民進行就業技術培訓、創業扶持等，但未將庫區或安置區企業視為水庫移民問題解決的參與對象，未充分調動社會多方面的積極性，實現多方資源的整合。因此，應適當增加安置區、庫區等企業以及產業扶持的內容，調動當地企業等多方參與的積極性，增強地區發展的穩定性，使水庫移民問題的解決不再僅僅局限于移民和各級政府之間，建立和完善公眾參與機制并明確政府、企業、移民三者在水利水電開發建設中的責、權、利的關系與責任。

c. 政策關注階段。在2006年國務院發布《完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》后，各級政府規劃、制定水庫移民政策較多關注于后期扶持措施。在未來政策的制定、完善過程中，應對水庫移民問題各時段措施予以相應的關注。