重返《巴黎協定》之后，拜登的氣候牌怎么打？

南方周末特約撰稿　姚喆

當地時間2021年1月27日，美國總統拜登簽署了與氣候危機有關的多項政策并發表講話。副總統哈里斯和氣候特使約翰·克里也出現在簽署現場。人民視覺　?圖

當地時間2020年12月3日，美國加利福尼亞州西爾維拉多，消防員進行滅火作業。近年來，受干燥天氣影響，加州山火頻發，引發民眾對于氣候變化的關注。　　　　　新華社　?圖

★自1986年就關注氣候議題，拜登在制定和執行環境氣候政策方面有著相當豐富的一手經驗。

就職的第一天，拜登就讓美國重回《巴黎協定》，就職后的一組快拳展示了他跳出環保和能源框架，在全政府層面布局的戰略思路。他還一直強調，在做好環保的同時，希望少花錢、促就業。

盡管電動汽車行業領袖埃隆·馬斯克為拜登的氣候戰略感到極度興奮　(super fired up)，想打造“美國史上最強氣候行動政府”，但特朗普的影響難以立即消除，拜登面前依然困難重重。

78歲的喬·拜登是美國上任時年齡最大的總統，在競選過程中，曾被特朗普嘲笑是“遲緩喬”、“瞌睡喬”。大選結束后，這些刻薄的昵稱已很少被提起，拜登正式就職后的行動也證明，在與特朗普時期政策脫鉤方面，他的速度可一點也不慢。

發表就職演說后，拜登就立刻開始工作，“沒有時間可以浪費了”，他在就任總統后的第一條推特中寫道。自2021年1月20日宣誓就職到1月底，拜登已經推出了25個行政命令，其中有17項公布于任期第一天，數量之多、速度之快，遠遠超過了特朗普和奧巴馬。

拜登簽發的一系列行政命令中，大部分與疫情和健康有關。除了疫情，拜登團隊此前宣布的四大工作重點還包括氣候變化、種族平等和經濟。

拜登履行了競選時的承諾，在就職的第一天就開啟了美國重回氣候變化國際條約《巴黎協定》的程序——特朗普政府花了4年時間退群，重新入群只需30天。

此外，就職第一天，拜登還撤銷了連接加拿大的“基石”（Keystone XL）輸油管道項目的許可。在任職滿一周時，他又推出了一份“豪華版”行政命令，從國內政策和國際外交角度，全面地展示了他的氣候戰略。

如此強調氣候政策，拜登的支持者和反對者都在密切觀察他的實際表現。拜登就職后打了一組快拳，展示了他跳出環保和能源框架，在全政府層面布局的戰略思路。他還一直強調，在做好環保的同時，希望少花錢、促就業。

自1986年就關注氣候議題，拜登有他的老路徑和新打法，但特朗普的影響難以立即消除，拜登依然面臨著重重困難。

“全政府參與”的氣候政策思路

拜登政府把2021年1月27日稱為“氣候日”，這天推出的行政命令包含了眾多行動計劃和目標，分為國際和國內兩大板塊。

在國際議題上，拜登提出要把氣候變化作為美國外交政策和國土安全的核心議題。下一個重要的日期將是2021年4月22日，世界地球日。拜登宣布將在地球日牽頭召開全球領導人氣候峰會，這將使他成為第一個召集領導人級別多邊氣候峰會的美國總統，即使是在氣候外交上相當活躍的奧巴馬，也更多是在雙邊或聯合國框架下活動。

拜登也表示將重啟《巴黎協定》框架下的國家自主貢獻更新程序，目標在4月22日峰會前提交。各國在加入《巴黎協定》時首次提交了應對氣候變化行動的國家自主貢獻，并且應在2020年做一次更新。因為特朗普的不合作，美國的更新程序遲遲沒有開始。

在《巴黎協定》框架下，發達國家有責任為發展中國家的氣候行動提供資金支持，特朗普政府并不曾兌現過這個承諾。拜登表示，他的政府將開始制定一項氣候融資計劃，以幫助發展中國家減排。

在國內層面，拜登表示要推動全政府、各層面、多部門在環保和能源議題上的協調。參議員謝爾頓·懷特豪斯自2012年起，每周都在參議院發表關于支持氣候政策的演講，他在接受媒體采訪時表示：“拜登行政命令釋放出最重要的信號不在于單個政策，而在于覆蓋范圍的廣度，在于從整個政府層面強調氣候行動的重要性。”

為此，白宮內部新設了氣候政策辦公室，并且將成立“國家氣候特別工作小組”，工作組成員包括財政部長、國防部長、司法部長等21個不同聯邦政府機構的負責人。

這樣的“全政府參與”氣候政策思路也與拜登的人事任命決定相呼應。被拜登稱為“好兄弟”的前國務卿約翰·克里作為總統氣候特使，將牽頭美國國際氣候政策，他同時也是國家安全委員會的成員；前聯邦環保局局長吉娜·麥卡錫擔任白宮的氣候特使，這是一個新設的崗位，她將主持白宮氣候政策辦公室的工作，拜登說這個崗位將“負責一切事情”（run everything）。

凍結聯邦土地上石油和天然氣租賃的任務將落到內政部長德布·哈蘭德肩上，曾是眾議員的她是“綠色新政”的支持者，對水力壓裂開采頁巖氣持反對態度。新任財政部長珍妮特·耶倫將是氣候融資計劃的主要負責人之一，她對應對氣候變化一向態度積極，也曾多次表態支持建立碳定價機制。

此外，行政命令進一步體現了拜登在競選中做出的承諾，宣布凍結美國聯邦土地上的石油和天然氣租賃，并在2030年前保護美國30%的土地和水域。

特朗普“余波”難以立即消除

擁有一個志同道合的團隊，再加上負責立法的國會參眾兩院均由民主黨主導，這些都是拜登推進氣候政策的有利條件。盡管如此，要想擺脫特朗普政府的影響、切實增強美國的氣候表現，拜登政府面臨的困難依舊不小。

首先是巨大的工作量。奧巴馬執政時制定的氣候和環保政策，大都被特朗普政府撤銷或削弱，拜登如果要將它們全部恢復，意味著有一百多項規章制度需要重啟，這不是短期內就能完成的工作。

《紐約時報》的分析顯示，要想消除特朗普的影響，總統行政命令只在有限的情況下發揮作用，比如取消單個的化石能源基建項目，或者恢復政府對某塊聯邦土地和水域的保護。而在多數情況下，拜登政府需要推出新的政策規章，整個過程費時費力。有些政府部門規章的修改雖然不需經過立法程序，但從開啟修改程序到公開征求意見，再到進行科學性經濟性評估……走完一套完整的流程仍可能會花上兩年甚至更久時間。

比起扭轉過去四年中氣候和環境政策倒退的趨勢，要建設性地向前推進氣候議程更加困難。要想讓政策效果更持久、更有約束力，還是要走國會的立法程序。

目前參眾兩院都由民主黨控制，但并不意味著氣候政策在國會的道路會一帆風順。最大的挑戰在于不少提案需要在參議院獲得60票支持才能通過，而算上副總統，民主黨只控制了51個席位。即使有辦法繞過60票的限制，拜登的氣候計劃也還未得到民主黨議員的全員支持，還有很多政治博弈有待完成。

雖然特朗普沒有了決策權，來自共和黨及其支持者的挑戰仍將持續，他們對氣候政策最常提出的一項批評是不利于經濟和就業。疫情影響下經濟形勢嚴峻，民眾和政客對氣候行動的成本更加敏感，這類批評也更顯得尖銳。

戴著促就業的光環

以中間主義的行事風格著稱，拜登政府推出了強有力的氣候政策，但與民主黨內更激進的氣候行動派相比，他的氣候戰略相對溫和。

民主黨議員亞歷山大·奧卡西奧·科爾特斯曾提出至少10萬億規模的“綠色新政”，而拜登在四年任期里關于能源、建筑、交通等行業的轉型，所需資金只有2萬億。針對爭議性極大的水壓裂法開采頁巖氣，拜登也多次表示不會禁止。

注意到了對經濟和就業的批評，拜登特別強調氣候政策對清潔產業、高質量就業的拉動作用。1月27日，他在介紹氣候行政命令的發布會上說：“今天是白宮的氣候日，也是白宮的就業日。”這份行政命令的文本里也一再強調氣候政策與拜登的經濟復蘇計劃、就業拉動政策的一致性。

拜登還指出要通過聯邦政府的購買力，引導、支持清潔產業的發展、創造高質量的就業。比如，聯邦政府機構通過采購清潔電力和美國生產的零排放電動車來推動本土產業發展。

戴著促就業光環的氣候政策將能在多大程度上得到共和黨的認可，還有待觀察。而清潔產業界已經出現了積極的回應。

電動汽車行業領袖埃隆·馬斯克在接受《財富》采訪時表示，他為拜登的氣候戰略感到極度興奮(super fired up)。大眾集團董事會主席赫伯特·迪斯也在推特上稱贊拜登在“好的時機做了好的決定，大眾集團已經準備好交貨了”。

但是企業界也有不滿的聲音，尤其是來自傳統能源行業。在拜登宣布凍結聯邦土地上的石油和天然氣租賃之后幾分鐘，由油氣開發商組成的西部能源聯盟就向懷俄明州地方法院提起訴訟，挑戰這一政策，稱拜登的決定是“武斷的、任性的”。

83分的環境綜合表現

在競選總統前，拜登不是在氣候行動上表態最積極的那一類政治人物，作為議員，他在氣候立法上的投票表現并不始終如一。

1986年，時任參議員的拜登提出了參議院歷史上的第一個氣候法案，這項提案經過刪減、最終作為國務院支出法案的一部分，由里根總統簽署通過。擔任奧巴馬的副手時期，拜登負責了《2009年美國復蘇與再投資法案》的執行工作，這是奧巴馬政府在2008年金融危機之后推出的經濟復蘇計劃，其中包括在清潔能源領域的大規模投資。在奧巴馬的第二屆任期里，拜登參與推動了《巴黎協定》的達成和美國的加入，也親歷了奧巴馬政府與中國的氣候合作。

但拜登在環境氣候立法上也有“黑歷史”。比如在他的政治生涯早期，曾多次投票反對提高汽車尾氣排放標準，也曾連續多年不支持提高燃油能效。

綜觀他近50年的政治生涯，拜登在制定和執行環境氣候政策方面有著相當豐富的一手經驗。拜登做了36年參議員，早期立場不能完全代表他的整體表現。綜合來看，對他作為參議員的環境投票表現，環保選民聯盟打了83分。

在拜登總統任期的最初兩周，行政命令發揮了作用，幫助這屆政府在氣候政策上快速與上一任劃清界限，但依靠行政命令推進氣候議程并非長遠之計。當氣候議題上的博弈進入立法程序，拜登豐富的政治經驗、務實的風格，還有與共和黨人的私交，都給了他爭取更廣泛支持的潛力。

盡管仍有多重阻力，但如果拜登政府能延續過去兩周中展示出的行動力和決心，“美國史上最強氣候行動政府”也許不會落空。