房地產長效管理對三四線城市財政收支運行的影響

摘要：2017年以來，中央明確“房住不炒”功能定位，提出“建立多渠道保障、多主體供應、租售并舉的住房制度”，強調健全長效機制，在此之前，國務院住建部門提出“穩地價、穩房價、穩預期”的政策要求，2019年新“國八條”政策進一步強化房地產業調控。作為典型的三四線城市，浙江省湖州市區域房地產業出現土地出讓市場轉冷、住房市場需求減弱等新趨勢，而由于土地出讓收入大幅波動、房地產業稅收增長不穩定以及債務鏈條趨緊等問題，對地方財政平穩運行產生較大的影響，亟需要完善房地產調控措施，著力盤活市場存量，完善房地產業稅制，抑制“土地財政”弊端。

關鍵詞：房地產長效管理;三四線城市;財政收支運行;影響

一、推進長效管理以來湖州房地產市場變化

（一）土地拍賣市場降溫明顯，流拍現象增多。2017—2019年，湖州市土地出讓市場快速回落，全市住宅類土地出讓成交面積分別為623.57萬平方米、456.06萬平方米和216.79萬平方米，見圖1。同期，土地終止、流拍分別達到23.34萬平方米、119.52萬平方米和38.14萬平方米。2020年一季度，受春節長假、新冠疫情等因素影響，單月成交量分別為49.50萬平方米、10.76萬平方米和4.63萬平方米，萎縮明顯。

（二）新房交易由“量價雙升”轉向“價穩量縮”，市場預期由堅定看漲轉為穩中看跌。2017—2019年，湖州市新房銷售面積分別為639.23萬平方米、723.03萬平方米和690.75萬平方米。2017年新房銷售一度呈現“一房難求”，2018年大量樓盤推出后交易達到高峰，但2018年下半年新房銷售環比下降25.30%，2019年全年下降4.47%。2018年以后，湖州市、縣樓盤降價銷售現象增多，年末結算期更為明顯，如2018年四季度新房價格同比下降6.84%，2019年四季度同比下降3.45%，觀望氛圍漸濃。2020年年初，受新冠疫情影響，全市新房銷量、價格回落明顯（圖2）。

（三）二手房交易逐步走低，市場面臨雙重壓力。2017—2019年，中心城區二手房年成交易量分別為132.25萬平方米、101.71萬平方米和96.94萬平方米，逐步萎縮。同期，二手房年成交平均價格分別為6 730元每平方米、7 860元每平方米和7 250元每平方米，漲幅并不明顯?，F階段，全市二手房市場面臨來自身市場需求收縮和新房市場優惠力度加大向下擠壓的雙重壓力。

二、對地方財政收支運行產生的影響

（一）短期內市場保持穩定，對財政收支增長的支持作用明顯

1.土地出讓收入保持較大規模，成為地方預算規模做大的重要基石。2017—2019年，湖州市土地出讓收入入庫金額分別達到328.10億元、583.74億元和389.95億元，占同期地方財政收入的比重分別為37.2%、48.2%和28.2%。2020年一季度，全市土地出讓收入入庫金額98.14億元，占地方財政收入的比重達到37.4%。土地出讓收入仍保持較大規模，壯大了地方財政收入，有利于地方政府通過基金預算與公共預算統籌，擴大了重點領域支出，如，保障全市完成“城中村改造計劃”10萬戶，推進一批政府重大投資項目建設，2019年全市普通教育支出達54.24億元，較2016年增長21.04%。

2.房地產稅費穩步增長、結構改善，短期內形成較為穩定的收入增長點。2017—2019年，湖州市房地產業地方“五稅”增長平穩，分別為15.13億元、29.85億元和40.13億元，2020年一季度為12.10億元，占房地產行業稅收的比重分別達到32.7%、39.7%、44.9%和43.2%，總體呈現上升趨勢。其中，僅契稅一項占行業稅收比重分別達到7.2%、15.8%、25.3%和14.9%。由于2017—2019年成交期房集中于2019—2021年交房，短期內“五稅”仍將保持較快增長，在一定程度上能夠維持稅費增長的穩定性。

3.鄉鎮房地產相關收入有所增長，形成緩解地方收支矛盾的“緩沖墊”。隨著湖州市、縣主城區房地產市場相對飽和，鄉鎮土地價差因素和環境優勢突顯，市場熱點向鄉鎮擴展，鄉鎮市場房源成為全市簽約總量的重要組成部分。如安吉縣依托生態環境優勢，房地產市場公寓項目繁多，2019年新開樓盤的“樹蘭健康谷”、“桃花源逸竹源”、“望竹苑”、“牧云谷”等，成交金額進入前十榜單。2019年長興縣鄉鎮普通住宅簽約1 042套，達到主城區普通住宅簽約的十分之一。鄉鎮住宅市場發展有利于改善不同級次政府的財政收入，有效緩解地方預算收支平衡壓力。

（二）中長期市場發展節奏轉換，對財政穩定運行形成較大制約

1.土地出讓收入波動大成為新常態，加大預算編制執行的難度。2017年以來，湖州市土地出讓收入波動較大，占地方財政收入的比重達到三至五成，較2016年一成的比重明顯提高，未來將隨著土地出讓收入收縮而下降。土地出讓收入波動加大了預算編制執行的難度，如2019年，預算草案編制市級政府性基金預算收入59.48億元，同比下降75.4%，而當年土地出讓收入總體較為理想，11月市人大常委會批準調增基金預算收入102.6%，造成當年大部分時間基金預算支出年初并無明確的安排。

2.土地開發邊際收益趨于下降，土地儲備流轉的固有收益模式將逐步打破。2018年，湖州市土地出讓凈收益率為17.92%，同比下降11.15個百分點，2019年為13.26%，下降4.66個百分點，如2019年長興縣土地成交均價較上年下降15%。隨著核心地塊陸續開發，將出現更多的“賣得多賺得少”的出讓案例。由于政府前期土地收儲投入巨大，而土地出讓收益低位徘徊，加上拍賣終止、流拍增多，項目開發擱置，對地方政府平衡收支形成較大的壓力。2019年起，湖州市通過省級平臺新增發行23.90億元土地儲備專項債券，用于緩解土地儲備融資壓力。

3.居民杠桿率仍保持緩慢上升，從根本上削弱“土地財政”的基礎。2018年、2019年，湖州市居民杠桿率分別達到57.5%、64.2%，同比分別上升6.6個百分點、6.7個在百分點。從居民負債結構看，住房按揭貸款是居民債務的主要構成部分。2019年末個人購房貸款余額占個人貸款余額的比重為49.8%，較2016年上升7.6個百分點。大量購房按揭貸款透支購買力，導致房地產需求后勁不足，短中期內看低預期難以改變，“土地財政”已顯現不可持續性。

三、相關政策建議

（一）完善房地產財稅政策，盤活市場存量交易。在推進建立房地產長效管理機制過程中，地方應用好調控自主權。短期內，通過財政補貼政策支持二手房市場發展，對沖因房價水平高啟帶來的交易成本上升的問題，維持市場活躍度，改善新房、二手房市場結構，并穩定相關稅收收入。中長期，應積極推進房地產稅的制定與實施，增加地方政府穩定的收入來源。

（二）提高地方預算編制科學性，強化地方政府預算約束。加強房地產行業稅收管理，積極評估房地產企業增值稅、企業所得稅等主體稅種變化對一般公共預算收支的影響，加強公共預算與基金預算統籌銜接。嚴格規范地方融資管理，建立嚴格的政府投資項目審核機制，規范“政府購買服務”等易于形成隱性債務的預算支出，擴大使用地方政府專項債券為自持項目融資。加快地方政府隱性債務化解。

（三）加強中長期預算管理，積極應對房地產業周期變動。適應房地產市場周期性特點，統籌現有政府存量收儲備土地的開發計劃，并加強與政府中長期預算編制的銜接，提高地方政府債券融資在債務結構中的比重。完善財政流動性管理方案，建立臨時調劑機制，避免財政流動性風險。

作者簡介：沈國平（1977—），男，漢族，浙江湖州人，學歷：本科，職稱：經濟師，主要從事金融會計研究。