政府購買公共文化服務(wù)效能提升：困境與突破*

戴艷清 戴蔣燦

（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院 湖南湘潭 411105）

1 引言

政府購買公共文化服務(wù)是以政府為主導(dǎo)力量，按照市場化和社會化機制采用公平公正的手段供給公共文化服務(wù)，形成多元合作的政府購買公共文化服務(wù)的實踐形態(tài)[1]。2014年，我國財政部、民政部和工商總局印發(fā)的《政府購買服務(wù)管理辦法〈暫行〉》對公共服務(wù)購買和承接主體、購買內(nèi)容、購買方式以及績效和監(jiān)督管理等方面做出了明確要求。其中提出，財政部門應(yīng)當(dāng)推動建立由購買主體、服務(wù)對象及專業(yè)機構(gòu)組成的綜合性評價機制，并把評價結(jié)果作為選擇承接主體的重要參考依據(jù)[2]。2015年，國家文化部、財政部、新聞出版廣電總局、體育總局聯(lián)合制定《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》（以下簡稱《意見》），直接推動了政府購買公共文化服務(wù)工作的迅猛發(fā)展。可見，購買公共文化服務(wù)已成為政府開展公共文化服務(wù)供給側(cè)改革工作的重要抓手，同時也是補齊公共文化服務(wù)供給短板的重要手段。在實踐中，隨著公共文化項目的深化實施，公共文化服務(wù)供給不斷出現(xiàn)創(chuàng)新性實踐，如我國北京市東城區(qū)“公共文化資源分類供給”項目被原文化部和財政部列為第一批創(chuàng)建國家公共文化服務(wù)體系示范項目；浙江舟山、江蘇鎮(zhèn)江等地悄然興起的“淘文化”公共文化產(chǎn)品和服務(wù)社會化運作平臺，將傳統(tǒng)的活的文化產(chǎn)品通過“菜單式”的服務(wù)方式在特定的平臺上為供需雙方建立對接關(guān)系，其實質(zhì)為政府購買公共文化服務(wù)。

從筆者文獻調(diào)研的結(jié)果來看，有關(guān)政府購買公共文化服務(wù)效能的研究成果十分少見。為全面了解相關(guān)情況，筆者又以“公共文化服務(wù)+供給”“公共服務(wù)+供給”等作為主題詞進行檢索，發(fā)現(xiàn)與此相關(guān)的研究成果數(shù)量較多。總的來說，在理論研究方面，研究者近年來對于公共文化服務(wù)供給的關(guān)注度不斷提升。目前，國內(nèi)外相關(guān)研究主題聚焦如下：（1）公共文化服務(wù)項目建設(shè)及服務(wù)供給研究。Tedd剖析了英國People's Collection Wales項目中用戶兼具創(chuàng)建及獲取文化資源的角色，創(chuàng)新了文化資源供給的方式[3]。Giorgio介紹了意大利公共文化遺產(chǎn)項目CulturaItalia將資源嵌入Facebook、LinkedIn、Twitter和Google+等社交媒體，以提升其覆蓋面[4]。戴艷清等人研究了美國數(shù)字公共圖書館項目等的服務(wù)供給形式，如在項目網(wǎng)站上推出特色版塊，將資源推向課堂等[5]。（2）公共文化服務(wù)需求及資源/產(chǎn)品供給的問題與對策研究。數(shù)字環(huán)境下，用戶在公共文化資源的豐富性、易用性、更新頻率等方面提出了比以往更高的需求（Dorner）[6]，公共文化機構(gòu)面臨變革供給模式、生產(chǎn)有創(chuàng)新性公共數(shù)字文化產(chǎn)品等的挑戰(zhàn)，公共文化產(chǎn)品供給需要向創(chuàng)新性、豐富性、個性化、多元化和品牌化方向發(fā)展[7-13]，尤其在農(nóng)村地區(qū)，其公共文化產(chǎn)品供給還存在體制障礙等問題，需要對政府職能進行清晰定位[14-16]。（3）政府購買公共（文化）服務(wù)理論及實踐研究。政府購買公共文化服務(wù)是有效提升供給效能的方式之一。國外的相關(guān)研究主要集中在購買公共服務(wù)領(lǐng)域，如Tony分析了購買公共服務(wù)過程中各公共部門的新型合作關(guān)系等[17]。國內(nèi)亦有大量政府購買公共服務(wù)的研究成果，本研究僅對政府購買公共文化服務(wù)直接相關(guān)的研究成果進行梳理。例如，李山認為，當(dāng)前政府購買公共文化服務(wù)面臨職能轉(zhuǎn)變不到位、市場機制發(fā)揮不充分等問題，需加快制度供給力度、健全政府購買公共文化服務(wù)的運行機制等[18]。李國新指出，文化類社會組織是政府購買公共文化服務(wù)的主要力量[19]。戴艷清等人建立政府購買公共數(shù)字文化服務(wù)的參與方關(guān)系模型，探討購買主體、承接主體、服務(wù)使用主體、技術(shù)支持方、監(jiān)理方各參與主體之間的互動關(guān)系[20]。王振通過構(gòu)建政府購買公共文化服務(wù)績效評價模型，對杭州市政府購買公共文化服務(wù)進行了實證研究[21]，是與本研究最為相關(guān)的成果。

綜觀以上，近年來與公共文化服務(wù)供給有關(guān)的研究成果逐步涌現(xiàn)，為了解國內(nèi)外相關(guān)實踐提供了一定的素材，亦為政府及公共文化機構(gòu)提供了經(jīng)驗借鑒。總體來看，政府購買公共文化服務(wù)供給效能的理論性研究較為薄弱，不能為相關(guān)實踐提供有效指導(dǎo)；個案分析較多，統(tǒng)籌性研究少；定性分析較多，定量研究較少，難以為政府開展購買公共文化服務(wù)工作提供系統(tǒng)性決策支持。如何抓住政府購買公共文化服務(wù)效能提升的關(guān)鍵要素，立足于用戶需求，優(yōu)化政府購買公共文化服務(wù)的效能，是本研究的動因。鑒于湖南省文化廳早在《“十三五”時期文化發(fā)展規(guī)劃》中就提出建立健全政府向社會力量購買公共文化服務(wù)的工作機制，鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務(wù)，以及“促進公共文化服務(wù)供需有效對接”等效能目標，在其開展政府購買公共文化服務(wù)三到四年的時間里，研究其政府購買公共文化服務(wù)的經(jīng)驗，剖析當(dāng)前存在的問題，對于提升政府購買公共文化服務(wù)效能、推動公共文化服務(wù)社會化發(fā)展具有極其重要的意義。

2 政府購買公共文化服務(wù)效能提升的關(guān)鍵要素

當(dāng)前，學(xué)界對政府購買公共文化服務(wù)效能提升的關(guān)鍵要素尚未達成共識，結(jié)合當(dāng)前學(xué)界研究的相關(guān)成果，從政府購買公共文化服務(wù)的主、客體及績效評價的要求來看，筆者認為弄清楚“買什么、向誰買、如何買、怎么評”是政府購買公共文化服務(wù)面臨的首要問題，也是政府購買公共文化服務(wù)效能提升的關(guān)鍵要素。關(guān)于“買什么”，目前已有相關(guān)的政府購買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄，“向誰買”、“如何買”及“怎么評”，則在相關(guān)政策中有所提及，但有關(guān)“如何買”的問題，目前相關(guān)政策中僅主要涉及購買方式的指導(dǎo)性意見。

2.1 要素一：購買內(nèi)容

作為政府購買公共文化服務(wù)的邏輯起點，購買內(nèi)容理應(yīng)是政府購買公共文化服務(wù)效能提升的首要關(guān)鍵要素。政府購買公共文化服務(wù)的根本目的是滿足群眾基本的文化需求。因此，政府購買內(nèi)容的選擇應(yīng)當(dāng)以群眾的文化需求為依據(jù)，只有準確把握群眾需求，精準供給，政府購買公共文化服務(wù)效能才能得以提升。

《意見》明確政府購買公共文化服務(wù)內(nèi)容應(yīng)為符合先進文化前進方向、健康積極向上的，適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的公共文化服務(wù)[22]。此外，《意見》規(guī)定“立足群眾需求、創(chuàng)新購買方式”為基本原則之一，以滿足人民群眾基本公共文化需求為目標。再者，《意見》面向全國制定了向社會力量購買公共文化服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，主要包括：公益性文化體育產(chǎn)品的創(chuàng)作與傳播、活動的組織與承辦、設(shè)施的運營和管理等[22]，為各地政府購買內(nèi)容的選擇提供了參考。2016年通過的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》提出，各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立反映公眾文化需求的征詢反饋制度，強調(diào)了公共文化需求的征詢、反饋與公眾參與的重要性。由此可見，購買內(nèi)容聚焦群眾文化需求是政府提升公共文化服務(wù)效能的重要途徑。

2.2 要素二：購買對象

政府購買對象即為購買服務(wù)的承接主體。選擇社會力量作為公共文化服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者必然會使政府承擔(dān)一定的風(fēng)險，例如：壟斷風(fēng)險、道德風(fēng)險、供給短視風(fēng)險、卸責(zé)風(fēng)險等。然而，正確合理的選擇購買對象能有效規(guī)避政府購買所帶來的風(fēng)險。由此可見，購買對象也是政府購買公共文化服務(wù)效能提升的一個關(guān)鍵要素。

近年來，國家相繼發(fā)布了一系列相關(guān)的政策文件（見表1），為政府購買公共文化服務(wù)購買對象的選擇提供了參考依據(jù)。筆者通過對以上政策文件的梳理發(fā)現(xiàn)，承接主體主要需要具備以下幾點：其一是合法性，社會組織需依法在登記管理部門登記或經(jīng)國務(wù)院批準免予登記，企業(yè)、機構(gòu)等社會力量需依法在工商管理或行業(yè)主管部門予以登記；其二是專業(yè)性，專業(yè)競爭力是社會組織發(fā)展的核心競爭力，其中，專職秘書長及專職工作人員的數(shù)量是評估社會組織專業(yè)性的重要指標[23]；其三是公益性，政府購買公共文化服務(wù)主要是為了滿足群眾的文化需求，其承接主體服務(wù)的供給則應(yīng)出于公益目的。需要強調(diào)的是，這里所說的公益性并非承接主體本身的公益性，主要指其承接公共文化服務(wù)時，不能以營利作為主要目的。符合以上三點僅說明其具備了政府購買服務(wù)的承接資格，并不一定符合政府購買條件。政府在選擇購買對象時，還應(yīng)該根據(jù)實際所需的公共文化服務(wù)全面考量其專業(yè)水準、組織管理、社會信譽等，這些因素勢必會影響到政府購買公共文化服務(wù)的效能。

表1 政府向社會力量購買公共文化服務(wù)相關(guān)政策梳理

2.3 要素三：購買方式

購買方式亦是政府購買公共文化服務(wù)效能提升的關(guān)鍵要素之一。一方面，政府購買方式的選擇主要取決于購買內(nèi)容和承接主體的性質(zhì)。另一方面，由于不同的購買方式有不同的適用范圍和條件，購買方式的選擇也需要結(jié)合實際情況。只有在兩者兼顧的前提下，充分引入競爭機制，才能推動政府購買公共文化服務(wù)效能的提升。

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）有關(guān)規(guī)定，政府采購方式主要有公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源采購以及其他采購方式[27]。公開招標是政府最主要的采購方式，是購買主體（政府）依據(jù)法定程序，公開發(fā)布招標公告，以此來吸引供應(yīng)商參與投標，并擇優(yōu)選擇供應(yīng)商，面向供應(yīng)商的數(shù)量不特定。邀請招標是購買主體（政府）依據(jù)自身判斷，向特定的供應(yīng)商發(fā)出投標邀請并從中選出最合適的供應(yīng)商，面向供應(yīng)商的數(shù)量是三家及以上。競爭性談判是購買主體（政府）就購買事宜與符合要求的供應(yīng)商進行談判協(xié)商后最終達成協(xié)議，面向供應(yīng)商的數(shù)量是三家及以上。詢價是指購買主體（政府）向供應(yīng)商發(fā)出詢價通知，經(jīng)價格評估比較后，選擇符合采購需求且報價最低的供應(yīng)商的采購方式，面向供應(yīng)商的數(shù)量是三家及以上。單一來源采購是指購買主體（政府）向某一特定的供應(yīng)商直接購買其服務(wù)的采購方式，面向供應(yīng)商的數(shù)量是一家。

2.4 要素四：績效評估

績效評估是檢測政府購買成效的有效方式，其評估結(jié)果可以反映出購買的公共文化服務(wù)的質(zhì)量和實施效果。績效評估可謂是政府開展管理與監(jiān)督工作的核心，對建設(shè)法治、公正的服務(wù)型政府有著不容忽略的重要意義。與此同時，對提高政府行政效率也發(fā)揮著重要作用。因此，定期評估政府購買績效有利于提高政府購買公共文化服務(wù)效能，促進其長遠、規(guī)范化發(fā)展。

國家層面出臺的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》等對政府購買公共文化服務(wù)績效評估均有涉及，且都強調(diào)以下幾點：第一，多方評估。評估主體由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成。第二，廣泛評估。評估范圍包括購買服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和資金使用情況等，其中社會公眾對公共文化服務(wù)的滿意度尤為重要。第三，公開評估。最終評估結(jié)果向社會公布。由于公共文化服務(wù)具有較強的主觀性，政府購買公共文化服務(wù)效能評估需要相當(dāng)?shù)膶I(yè)性。政府在購買的過程中，應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)合理的評估方案和評估方法，提高政府購買文化服務(wù)評估過程的專業(yè)性及評估結(jié)果的科學(xué)性，并根據(jù)評估結(jié)果改進政府購買過程中存在的不足，從而提升政府購買公共文化服務(wù)效能。

綜上，政府購買公共文化服務(wù)效能的提升可以從購買內(nèi)容、購買對象、購買方式、績效評估四個要素入手。這四個要素之間相互聯(lián)系、相互影響，購買內(nèi)容決定購買對象，購買方式取決于購買內(nèi)容和購買對象，績效評估貫穿于前三者各個方面。政府購買公共文化服務(wù)效能提升的關(guān)鍵要素可以歸納為以下模型（見圖1）。

3 政府購買公共文化服務(wù)的實踐分析

為深入了解政府購買公共文化服務(wù)的實際情況，同時鑒于湖南省長沙市長沙縣是全國文化先進縣和國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)，筆者選取其作為調(diào)研對象，于2019年8月20日對長沙縣文化旅游廣電體育局副局長沈俊進行了視頻訪談，具體情況如下所示。

3.1 購買內(nèi)容

長沙縣政府購買的主要原則是本單位有能力承擔(dān)的公共文化服務(wù)絕不購買，無能力承擔(dān)的相關(guān)服務(wù)才實行政府購買。與其他地區(qū)政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄不同的是，《長沙縣政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》（第一批）中公共文化類服務(wù)與公共體育類服務(wù)分列，其中公共文化類服務(wù)主要包括：公共文化規(guī)劃和政策研究、宣傳服務(wù)；政府舉辦的公益文藝演出、電影放映等；政府組織的群眾性文化活動的組織與實施；文物保護的輔助性工作；音樂項目的免費培訓(xùn)等內(nèi)容。公共體育類服務(wù)主要包括：公共體育規(guī)劃和政策研究、宣傳服務(wù)；公共體育基礎(chǔ)設(shè)施的管理和維護服務(wù)；全民健身公共服務(wù)；體育場館的免費開放；體育項目的免費培訓(xùn)等內(nèi)容。實際上，長沙縣政府目前主要購買的服務(wù)類型有：公益文藝演出、文化活動的組織與實施、基礎(chǔ)設(shè)施的管理和維護等。

圖1 政府購買公共文化服務(wù)效能提升模型

3.2 購買對象

自2016年起，長沙縣政府每年都會根據(jù)印發(fā)的《關(guān)于進一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的實施意見》（長縣辦發(fā)〔2016〕2號）的精神，結(jié)合全縣社會組織等級評估以及上一年度社會組織年度檢查結(jié)論，本著公平公正的原則，確定本年度具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資格的社會組織名單（不包含學(xué)前教育類社會組織），其中近三年評估等級均在3A級以上的社會組織優(yōu)先承接政府購買服務(wù)。當(dāng)然，長沙縣政府購買對象并不局限于此。如在“雅韻星沙·周末有戲”的文化品牌活動中，送戲的主要團體有三個不同來源：其一是向有資質(zhì)的花鼓戲劇團購買；其二是由主管人員通過自己熟知的渠道或推薦等，將一些獲獎及有影響力的劇團的劇目以單個服務(wù)單次購買的方式買進；其三是向與文化旅游廣電體育局有合作的三所高校購買，包括湖南大眾傳媒職業(yè)技術(shù)學(xué)院、長沙師范學(xué)院及湖南藝術(shù)職業(yè)學(xué)院。

3.3 購買方式

在公共文化服務(wù)承接主體的選擇上，往往需要結(jié)合公共文化服務(wù)的具體內(nèi)容、特點和地方實際，采用不同的方式來確定承接主體。在遵循公開、公平、公正的前提下，充分發(fā)揮市場競爭機制，采用合理的購買方式，保障有限的資金購買到令群眾滿意的文化服務(wù)。筆者經(jīng)調(diào)研得知，長沙縣政府在購買公共文化服務(wù)時，多采用公開招標、邀請招標和單一來源采購的方式確定承接主體，且大多采取直接購買方式向社會組織購買。例如，2016年下半年購買的“松雅書院”服務(wù)是通過政府招標實現(xiàn)的，主要購買了某文化企業(yè)的服務(wù)，由其邀請專家及開展相關(guān)活動的組織工作，屬于直接購買。“雅韻星沙·周末有戲”文化品牌活動常用的購買方式是招標和單一來源采購，也是政府直接購買劇團的演出。

3.4 購買成效

購買成效是指政府購買公共文化服務(wù)之后所帶來的實際結(jié)果。“松雅講壇”系列讀書活動是長沙縣政府購買公共文化服務(wù)較為典型的案例，是為推動書香星城全民閱讀而在全縣開展的讀書活動。“松雅講壇”每周六邀請省內(nèi)文學(xué)藝術(shù)界的專家來作講座，群眾通過長沙縣圖書館的公眾號免費參與，很大程度激起了群眾對閱讀的興趣。此外，為了打造長沙縣的“戲窩子”，讓更多的群眾享受到公共文化服務(wù)的成果，長沙縣政府打造了“雅韻星沙·周末有戲”文化品牌活動，以政府購買的形式，邀請省內(nèi)專業(yè)劇團演出，群眾可以免費觀看其帶來的精彩表演。2018年計劃送出30場戲，但群眾享受到這一成果后，對戲劇的需求越來越旺盛，30場戲遠不能滿足群眾。與此同時，群眾參與的積極性也越來越高。在實施購買公共文化服務(wù)之后，群眾的滿意度有了較大的提高。

4 政府購買公共文化服務(wù)的經(jīng)驗與不足

長沙縣作為全國文化先進縣，在政府購買公共文化服務(wù)實踐中，既有可供借鑒的寶貴經(jīng)驗，也存在些許的不足。

4.1 政府購買公共文化服務(wù)的經(jīng)驗

4.1.1 以政策為主導(dǎo)，兼顧購買內(nèi)容的創(chuàng)新性

長沙縣政府主要采用規(guī)范性文件作為購買內(nèi)容的主要規(guī)制依據(jù)，但在政策允許的范圍內(nèi)也會積極創(chuàng)新。長沙縣政府在購買文化服務(wù)的同時還購買相關(guān)技術(shù)。“星沙文旅云”小程序是長沙縣政府為群眾提供公共文化服務(wù)打造的平臺。由于長沙縣文化旅游廣電體育局缺乏專業(yè)技術(shù)力量，該程序的運營、管理與維護承包給了一家信息技術(shù)公司。這既克服了政府專業(yè)技術(shù)欠缺、服務(wù)效率不高的困境，又提升了服務(wù)供給的專業(yè)化水平，充分體現(xiàn)了該縣政府的創(chuàng)新意識。

4.1.2 面向全省購買，確保購買對象的專業(yè)性

購買對象專業(yè)與否會直接影響到群眾的直觀感受。政府在選擇購買對象時應(yīng)當(dāng)選擇具備較高專業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力的社會組織，這在一定程度上能保障政府購買公共文化服務(wù)的質(zhì)量，更好地滿足群眾的精神文化需求。為確保群眾可以觀看到專業(yè)的戲劇表演，“雅韻星沙·周末有戲”文化惠民工程特面向全湖南省購買公共文化服務(wù)，邀請省內(nèi)專業(yè)的劇團到田漢實驗劇場演出，一方面彌補了長沙縣缺乏專業(yè)劇團的空缺，另一方面保證了高質(zhì)量專業(yè)戲劇的供給。

4.1.3 與高校合作，實現(xiàn)購買方式的經(jīng)濟性

由于長沙縣并未設(shè)立用于向社會力量購買公共文化服務(wù)的專項資金，購買經(jīng)費相對緊張。2019年3月以來，湖南大眾傳媒職業(yè)技術(shù)學(xué)院影視藝術(shù)學(xué)院與長沙縣文化旅游廣電體育局開啟“校地合作”模式[28]。除此之外，長沙縣文化旅游廣電體育局還與長沙師范學(xué)院及湖南藝術(shù)職業(yè)學(xué)院存在合作關(guān)系。因以為學(xué)校與地方搭建一個交流溝通的平臺為目的，所以購買的服務(wù)價格相對較低。與高校合作在一定程度上節(jié)約了購買成本，緩解了購買經(jīng)費緊張的現(xiàn)狀。

4.1.4 以人為本，注重參與群眾的廣泛性

長沙縣在購買公共文化服務(wù)的過程中，堅持以人為本，注重群眾的參與。群眾預(yù)訂“雅韻星沙·周末有戲”文化惠民演出入場票的方式主要是“星沙文旅云”小程序。有的老年人因不熟悉智能手機的使用而未能預(yù)訂上入場票，但在場地允許的情況下，在現(xiàn)場也能獲得允許，以入場看戲。由于大多數(shù)文化活動會在“星沙文旅云”平臺“視頻直播”中播出，即使不慎錯過的群眾依然可以在線上觀看，這體現(xiàn)了以人為本的導(dǎo)向，促使群眾廣泛參與，享受文化盛宴。

4.2 政府購買公共文化服務(wù)的不足

4.2.1 購買內(nèi)容供不應(yīng)求

從宏觀政策來看，江蘇省文化廳、財政廳、新聞出版廣電局、體育局頒布的《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的實施意見》劃定了6大類共60條政府購買公共文化服務(wù)的內(nèi)容，包含了體育活動承辦、傳統(tǒng)文化保護、基礎(chǔ)設(shè)施運營等方面[29]。而湖南部分縣級政府制定的指導(dǎo)性目錄分類較為粗略，由表2可知，《長沙縣政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》（第一批）僅規(guī)定了8項公共文化類服務(wù)、9項公共體育類服務(wù)屬于政府購買范疇，且沒有具體細分。從微觀實例來看，湖南政府購買的公共文化服務(wù)主要有：花鼓戲、湘劇、相聲劇、兒童劇等中國傳統(tǒng)戲劇、文學(xué)藝術(shù)界專家講座、電影、文化平臺的技術(shù)支持等。相比之下，音樂、話劇、歌劇、特展等的供給相對較少。就目前的購買狀況，尚不足以滿足群眾多元化的精神文化需求。

表2 《長沙縣政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》（第一批）部分[30]

4.2.2 購買對象選擇較少

文化類社會組織是政府購買公共文化服務(wù)的主要力量[19]。由表3可以看出，長沙縣符合承接政府購買服務(wù)條件的社會組織數(shù)量并不多，其中文化類社會組織數(shù)量更是稀少，與政府向社會力量購買公共文化服務(wù)的需求還不相適應(yīng)。一方面，我國目前實行的文化主管部門和民政部門的“雙重審批”社會組織登記管理機制可能阻礙了文化類社會組織參與公共文化服務(wù)。另一方面，現(xiàn)有的具有一定專業(yè)服務(wù)能力的文化類社會組織由于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全、管理運行不規(guī)范，不具備獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，尚不符合登記管理部門登記要求，多數(shù)還不能承接公共文化服務(wù)的政府購買，導(dǎo)致政府在購買公共文化服務(wù)時購買對象的選擇較少。

表3 長沙縣具備承接政府購買服務(wù)資格的社會組織[31-33]

4.2.3 購買方式過于集中

由于公共文化服務(wù)各具特點，有的采用招標、談判、詢價等方式更能激發(fā)競爭、促進公平，有的采用單一來源采購的方式更為直接高效，政府購買方式的選擇應(yīng)著重考慮公共文化服務(wù)的特點和實際情況。確定承接主體的方式不同，供應(yīng)商之間的競爭性也不同。由于公開招標面向的是所有符合相應(yīng)資格條件的社會組織，而邀請招標、競爭性談判和詢價面向的是至少三家社會組織，單一來源競爭性更小，幾乎不存在競爭。由此可見，公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價和單一來源這五種主體選擇方式的競爭性依次減弱。而當(dāng)前政府購買公共文化服務(wù)承接主體選擇方式比較集中，多為公開招標和單一來源，競爭性呈現(xiàn)兩種極端。

4.2.4 評估機制尚未健全

由于文化活動具有復(fù)雜性和個體差異性，很難對其進行量化的評估，造成在政府購買公共文化服務(wù)過程中大多只能根據(jù)自身經(jīng)驗以及文化活動的規(guī)模進行摸索。目前，政府購買公共文化服務(wù)績效評估方面缺乏全面的績效評價體系，評估機制尚未健全。2014年，《湖南省人民政府關(guān)于推進政府購買服務(wù)工作的實施意見》指出各級財政部門和相關(guān)購買主體應(yīng)按照《湖南省人民政府關(guān)于全面推進預(yù)算績效管理的意見》（湘政發(fā)〔2012〕33號）規(guī)定，將預(yù)算績效管理的要求貫穿于購買服務(wù)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價和問責(zé)的全過程，確保財政資金使用效益和公共服務(wù)的質(zhì)量效果[34]。筆者認為政策文件中關(guān)于績效評估的部分只提供了宏觀指導(dǎo)，沒有制定詳細的評估標準。

5 政府購買公共文化服務(wù)效能提升的路徑

5.1 精準聚焦群眾文化需求，細化購買內(nèi)容

公共文化服務(wù)的服務(wù)對象是群眾，只有從群眾的文化需求入手，精準聚焦群眾需求，并據(jù)此來決定購買內(nèi)容，才能獲得群眾的認可、受到群眾的歡迎。目前群眾文化需求的表達渠道主要有兩種：一種是傳統(tǒng)渠道。群眾可以通過打電話、發(fā)短信、寫信等方式來表達自己的文化需求。另一種是網(wǎng)絡(luò)渠道。群眾可以通過線上文化平臺聯(lián)系文化旅游廣電體育局、文化館、文體中心、圖書館、文物局等文化部門告知其文化需求。但這種渠道對于老年人群體可能存在一些使用方面的障礙，不能充分了解群眾的文化需求。

對此，政府可以充分利用不同的調(diào)查工具和調(diào)查方式，全面而深入地獲取群眾文化需求，如問卷調(diào)查、實地調(diào)研、深入訪談等。相對而言，深入訪談、實地調(diào)研、駐地觀察等田野調(diào)查方法更為直接，更有利于深度挖掘群眾的文化需求。其次，政府可依據(jù)社會價值、資源狀況、政策法規(guī)等將收集來的群眾文化需求進行可行性分析和購買成本預(yù)估，作為日后政府購買公共文化服務(wù)的參考依據(jù)。最后，將群眾需求旺盛但未納入購買內(nèi)容的公共文化服務(wù)納入新的購買范圍，使政府購買公共文化服務(wù)指導(dǎo)目錄得以豐富和細化，更好地滿足群眾的文化需求。

5.2 建立文化類社會組織的持續(xù)成長機制

政府購買公共文化服務(wù)的實踐發(fā)展，需要有著多樣化形態(tài)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理、具備專業(yè)能力、運行規(guī)范的文化類社會組織來承接這些任務(wù)[35]。政府當(dāng)前需要做的就是培育出具備承接能力的社會組織。然而，當(dāng)前文化類社會組織的培育仍存在較多障礙，比如政府在體制內(nèi)購買的情況仍然十分常見，政府對于社會組織不信任；社會組織的自我成長缺乏持續(xù)的機制等。相比于社會組織，公共文化服務(wù)機構(gòu)具有更成熟的履約能力和更豐富的社會資源，這是政府傾向于體制內(nèi)購買的一個重要原因。

為防止政府購買“內(nèi)卷化”問題的出現(xiàn)，一方面，政府需要充分相信并認可文化類社會組織在現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)中所發(fā)揮的作用，適當(dāng)向符合條件、信譽良好的社會組織傾斜，以鼓勵社會組織的發(fā)展，促進共治社會的形成。另一方面，政府需要扶持文化類社會組織的發(fā)展，主要是政策扶持、人才培養(yǎng)、資金投入等。在政策扶持上，政府可以出臺一系列鼓勵社會組織參與公共文化服務(wù)供給的優(yōu)惠政策；在人才培養(yǎng)上，政府可以定期組織召開民間藝術(shù)交流會和專業(yè)培訓(xùn)，加強民間藝人之間的交流，提高其專業(yè)素養(yǎng)，提升市場競爭力，為文化類社會組織長期發(fā)展注入動力；在資金扶持上，政府可以出臺相應(yīng)的政策激勵企業(yè)和個人投身公共文化領(lǐng)域的慈善事業(yè)，幫助文化類社會組織解決資金短缺、運營困難的問題。

5.3 綜合考慮多種購買因素，豐富購買方式

《政府采購法》對政府采購方式作出了明確的規(guī)定，但沒有具體規(guī)定政府購買方式的適用范圍，即在什么情況下，選擇哪種購買方式，給政府的自主判斷留下了很大的空間。一般來說，購買方式的選擇分為主動選擇和被動選擇，以單一來源采購為例，由于其缺乏競爭性，通常不做優(yōu)先考慮。被動選擇是指政府在開始購買公共文化服務(wù)時選擇的并不是單一來源采購，但由于參與競爭的供應(yīng)商太少、財政預(yù)算不足、時間倉促等原因被迫改變購買方式，主動選擇是由于專利、技術(shù)等原因不得不向唯一的供應(yīng)商采購。

在政府購買公共文化服務(wù)方式的確定上，應(yīng)當(dāng)盡量減少被動選擇購買方式的情況發(fā)生，多采取主動選擇，根據(jù)公共文化服務(wù)的不同性質(zhì)、種類和要求，因時因地制宜，靈活運用。當(dāng)購買預(yù)算金額較大、可提供服務(wù)的社會組織較多、政府選擇較多、競爭充分時，應(yīng)當(dāng)嚴格按照《政府采購法》組織公開招標，以確保社會組織在公平條件下參與競爭；當(dāng)購買預(yù)算不在必須進行招標的范圍之內(nèi)、可提供服務(wù)的社會組織較少、政府選擇不多、競爭不充分、專業(yè)性較強時，可以采取競爭性談判、詢價采購、單一來源采購等方式[36]。當(dāng)可提供服務(wù)的社會組織太少甚至只有一家，構(gòu)不成其他方式購買條件時，或者當(dāng)行業(yè)專業(yè)特殊時，可以采用單一來源采購的方式進行購買。在實際選擇中，政府應(yīng)當(dāng)靈活運用各種購買方式，通過單一選擇或者多種組合等方式，充分發(fā)揮政府購買公共文化服務(wù)的最佳效果。

5.4 健全多方參與評審機制，公開評估結(jié)果

現(xiàn)階段，我國政府在購買公共文化服務(wù)領(lǐng)域還沒有出臺詳細的績效評估指導(dǎo)意見和管理辦法，缺乏規(guī)范統(tǒng)一的評價指標和評估標準。當(dāng)前，政府購買績效評估存在諸多問題，主要表現(xiàn)在幾個方面：一是評估主體較為單一，以政府部門為主，政府部門往往扮演著評估者和被評估者雙重角色；二是樣本選擇和數(shù)據(jù)測算存在不科學(xué)的情況，評估方法較為單一，常常是簡單的定性分析。

健全多方參與的綜合評審機制需要做到以下幾點：第一，完善相關(guān)制度。政府可以借鑒安徽、杭州等地政府購買公共文化服務(wù)績效評估的成功經(jīng)驗，建立政府購買公共文化服務(wù)績效評估制度，制定詳細的績效評估標準。第二，評估主體多元化。政府作為公共文化服務(wù)的購買主體，有權(quán)對其購買的服務(wù)進行評估；群眾是公共文化服務(wù)的對象，其對社會組織提供的文化服務(wù)有著最直觀、最準確的感受，是最有發(fā)言權(quán)的評估主體；專家可以從專業(yè)的角度真實反映公共文化服務(wù)的質(zhì)量，讓其參與評估有利于提升評估的專業(yè)性；第三方機構(gòu)具有很強的中立性、公平性，參與評估有利于提高評估的科學(xué)性、公信力。第三，評估指標全面化。從投入、過程、產(chǎn)出、結(jié)果綜合評估政府購買公共文化服務(wù)績效，如：人員和資金投入；項目計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制；項目質(zhì)量和效果；經(jīng)濟效益、社會效益和滿意度等，力求全面。第四，評估結(jié)果公開。最終綜合評估的結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公布，并作為日后編制政府購買公共文化服務(wù)預(yù)算和選擇公共文化服務(wù)承接主體的重要參考依據(jù)。

6 結(jié)語

對于政府購買公共文化服務(wù)效能的評價來說，當(dāng)前還未真正達到可以完全量化評估的程度，政府購買公共文化服務(wù)的效能提升仍然處于探索階段。基于以上分析，政府購買公共文化服務(wù)效能提升的重心應(yīng)該放在購買內(nèi)容上，基于群眾需求精準供給，與此同時也不能忽視文化類社會組織的培育，增加購買對象的可選擇性，在公平的市場環(huán)境下，引入競爭機制，基于評估結(jié)果改進服務(wù)，從而提升政府購買公共文化服務(wù)效能。