中國現代社會教育政策的演進與反思

“教育政策是實現教育目的的公共方策之體系”[1]，是為實現一定教育目標而制定的行動準則，廣義的教育政策包含教育法律法規。我國在1912—2019年間，出臺了大量的社會教育政策，對我國社會教育的發展起到了巨大的推動和保障作用。社會教育是指“家庭和學校以外的社會文化教育機構實施的教育”[2]，通俗教育、平民教育、民眾教育、業余教育、掃盲教育、當代社區教育等都是社會教育的典型形式。回顧我國現代社會教育政策的演進歷程，總結和反思其取得的成績與存在的不足，對促進我國社會教育政策進一步走向科學化具有重要意義，但目前學術界對一問題還沒有較為系統的研究。

一、中國現代社會教育政策的演進歷程

按照社會及社會教育政策的發展情況，我國現代社會教育政策的演進歷程可分為民國時期（1912—1949）、新中國成立到改革開放前（1949—1977）、改革開放以來（1978—2019）三個階段。

（一）民國時期：初步建立了我國社會教育政策體系

中華民國成立后，首次頒布了大量社會教育政策，內容涉及社會教育的地位、目的、管理、辦學機構、課程教材、經費、師資、電化教育、學校兼辦社會教育等多個方面，初步形成了社會教育政策體系。但這時社會教育政策才剛起步，相關政策多由中央制定和頒布，地方頒布的社會教育政策還較少，同時，對一些領域，如農村社會教育、職業技術教育等關注較少。

1.明確了社會教育的法律地位、目的、行政管理機構、經費等問題。1915年，教育部頒布《通俗教育研究會章程》，規定通俗教育研究會的宗旨是“研究通俗教育事項改良社會普及教育”[3]，使通俗教育問題第一次上升到了法律的高度。1919年，教育部公布《全國教育計劃書》，將社會教育提到了與普通教育同等重要的地位。此后，在《訓政時期民眾訓練方案》（1930）、《戰時各級教育實施方案綱要》（1938）和《戰時三年計劃大綱》（1941）等多個文件中，都對社會教育的目的加以了明確。在1912年的《教育部官制草案》中，規定教育部下設立社會教育司，掌管通俗教育、講演會、博物館、圖書館、美術館等[4]。1917年，教育部頒布了《教育廳署組織大綱》，規定各省社會教育由省教育廳第二科管理[5]，使我國初步形成了社會教育行政管理體制。此外，國民政府分別于1928年和1933年頒發《國民政府通飭自十八年度起社會教育經費在全教育費內應占百分之十至二十令》、《社會教育經費在新增教育費內所占成數省市至少應為百分之三十縣市應為百分之三十至五十》的文件，首次規定了社會教育所占經費的比例。

2.規范了社會教育辦學機構。教育部發布了大量有關社會教育辦學機構的文件，對社會教育辦學機構的對象、設立、課程、人員資格條件和待遇等問題進行了規定，規范了社會教育辦學。如在《民眾學校辦法大綱》（1929）中規定，“凡年在十二歲以上，五十歲以下之男女失學者，均應入民眾學校”[6]；在《實施失學民眾補習教育辦法大綱》（1936）中規定，每年每縣市內應添設民眾學校20—40 所，以及每所學校每年舉辦的期數、時長等[7]；在《社會教育機關舉行講演須采用國恥材料》（1929）中規定各社會教育機關舉行講演，“務多采用國恥材料”[8]；在《縣市黨部設立民眾學校課程設置》（1930）中規定了民眾課程的主旨和內容；在《民眾學校常識教材要點》（1931）中規定了公民常識、職業常識、筆算等方面的要點；在《民眾學校規程》（1934）中規定民眾學校課程包括國語（包括公民及常識）、算術、樂歌、體育[9]；在《通俗講演員檢定條例》（1931）中，規定具有“在師范學校或中等以上學校畢業者”或“具有相當學歷并從事黨務或社會教育一年以上者”可以申請檢定[10]；在《社會教育機關工作人員檢定規程》（1943）中，規定了各社教機關主任指導員、干事檢定的具體條件；在《社會教育機關服務人員養老金及恤金條例》（1940）、《省市縣立社會教育機關工作人員待遇規程》（1942）中，對社會教育工作人員的待遇進行了規定等。

3.重視實施電化教育。教育部在《民眾教育館利用播音教育須知》《電化教育人員訓練班章程》《民眾教育巡回施教車施教辦法》等文件中，對社會教育中電化教育的組織、實施、人員訓練、經費等進行了規定。如在1944年頒布的《電化教育實施要點》中，規定各民眾教育館、圖書館、科學館等社會教育機構應實施電化教育，各地應把實施電化教育的經費列入年度預算[11]。

4.規定學校要兼辦社會教育。1938年，教育部頒發《各級學校兼辦社會教育令》，闡明了學校兼辦社會教育的必要性[12]。同年，還頒布了《各級學校兼辦社會教育辦法》，具體規定了各級學校應進行的社會教育工作。1939年，出臺了一系列如《各級學校社會教育推行委員會組織綱要》《各級學校兼辦社會教育經費支給辦法》《各級學校兼辦社會教育暫行工作標準》《各省市縣各級學校兼辦社會教育考核辦法》等文件，內容涉及各級學校兼辦社會教育的組織、經費、內容、標準、考核等方面。

（二）新中國成立后到改革開放前：社會教育政策主要集中在掃盲和業余教育方面

新中國成立后，更加重視對廣大勞動人民開展社會教育。在1949年的《中國人民政治協商會議共同綱領》中規定，要“加強勞動者的業余教育和在職干部教育”[13]。這一時期有關社會教育的專門政策主要集中在“文革”前，其關注點聚焦在掃盲和業余教育兩大方面，主要存在著政策較為粗疏、對課程教學及電化教育等方面極少關注、法制化程度不足等問題。

1.對掃盲教育和業余教育進行了較為全面的規定。這一時期，頒布了較多的有關掃盲教育和業余教育的文件。1953年，掃盲工作委員會在《關于掃盲標準、掃盲畢業考試等暫行辦法的通知》中，分別規定了干部、工人、農民的掃盲標準。1956年，中共中央、國務院在《關于掃除文盲的決定》中指出，掃盲教育是“我國文化上的一個大革命，也是國家進行社會主義建設中的一項極為重大的政治任務。”[14]75此外，在《關于掃除文盲工作的通知》（1957）、《關于加強農村掃盲和業余教育工作領導和管理的通知》（1960）等文件中，對掃盲的對象、內容、組織領導和開展等進行了規定。在業余教育方面，至“文革”前，中共中央、國務院及教育部頒布了《關于開展農民業余教育的指示》《關于發展職工業余教育的指示》《關于組織農民常年學習的通知》《關于城市勞動人民業余文化教育工作的通知》等文件，要求各地要廣泛開展業余教育，并對業余教育的意義、任務、領導、師資、教學、經費等方面的問題進行了規定。

2.對有關社會教育的教材、人員、工資等方面作出了一些規定。在教育部發布的《1956年秋季前工農掃盲及業余小學教學用書問題的決定》（1956）、《關于工農業余文化學校課本供應問題的聯合通知》（1957）、《關于農民、城市勞動人民業余文化教育事業干部的設置原則及有關問題的通知》（1955）、《關于工農業余學校教職員工工資標準問題的批復》（1952）等文件中，對社會教育教材的來源、標準、供應，對業余教育人員的設置，對社會教育教師的工資待遇等進行了規定。此外，還規定了社會教育經費來源和開支范圍，如在1956年高等教育部等發出的《關于職工業余教育經費問題的聯合通知》中，規定把留在基層工會經費中的75%用于業余小學和業余中學方面[15]113。

（三）改革開放以來：社會教育政策體系不斷完善

改革開放后，發布了大量有關社會教育的政策，內容涉及社會教育的各個方面，特別注重職業技術教育，注重與國際社區教育接軌，而且各級政府都頒布了與國家層面相配套的有關政策，形成了網絡縱橫的社會教育政策體系。

1.掃盲政策走向完善。1978年，國務院下發了《關于掃除文盲的指示》，提出要使少年、青年、壯年中的非文盲率達到85%以上[14]130。1988年，國務院頒布了《掃除文盲工作條例》，對掃盲的對象、標準、驗收、經費、領導等方面作出了較為明確的規定。1993年，中共中央、國務院印發了《中國教育改革和發展綱要》，提出要在20世紀末基本掃除青壯年文盲[14]245。在20世紀90年代到21世紀初的十余年間，國家教委（教育部）等印發了《關于進一步加強掃除文盲工作的意見》《掃盲教育課程與教學改革指導意見（試行）》等文件，對掃盲的實施、課程與教學、檢查評估等方面問題等作出了規定，掃盲教育政策不斷完善。

2.特別重視農民職業技術培訓。與前兩個階段不同，這一時期的社會教育政策更加注重農民職業技術培訓。1982年，中共中央轉發《全國農村工作會議紀要》，提出要加強農民教育，提高科學文化水平[15]389，同年，國務院批轉《關于迅速加強農業技術培訓工作的報告》，要求各級政府要把農業技術培訓工作廣泛開展起來，用兩年左右的時間，把農村的各級干部、在鄉的中學畢業生等輪訓一遍[16]。進入21世紀后，發布了更多的如《2003—2005年新型農民科技培訓行動計劃》《2003—2010年全國農民工培訓規劃》《關于組織實施農村勞動力轉移培訓陽光工程的通知》等有關農民職業技術教育的文件。

3.規范農民技術學校。在教育部（國家教委）等印發的《縣辦農民技術學校暫行辦法》（1982）、《鄉鎮文化技術學校暫行規定》（1987）、《關于大力發展鄉鎮、村農民文化技術學校的意見》（1991）等文件中，對農民文化技術學校的性質、指導思想、主要任務及具體實施等問題進行了明確規定。1994年，國務院下發 《關于＜中國教育改革和發展綱要＞的實施意見》，要求到2000年，“全國多數鄉和村都應辦起能常年開展培訓活動的農民文化技術學校”[17]。1995年，國家教委印發了《示范性鄉鎮成人文化技術學校規程》，進一步推動和規范了農民技術學校的舉辦與運行。

4.對當代社區教育進行系統的規范。上個世紀80年代中期以來，我國出臺了大量有關社區教育的專門政策（見下表），對我國當代社區教育的推進、指導思想、運行機制、實驗，以及校社合作等方面進行了較為系統的規定，其中，2004年《教育部關于推進社區教育工作的若干意見》第一次比較系統地闡述了我國當代社區教育的各方面問題，是我國當代社區教育中最具代表性的文件。

此外，在歷年的《教育部工作要點》中，都強調了要大力推進和創新社區教育。教育部2001年下文確定了28 個全國社區教育實驗區后，于2003、2006、2007、2013、2016年分別下文確定了33、20、33、45、64 個全國社區教育實驗區，在此基礎上，還于2008、2010、2013、2016年，分別確定了34、34、22、32 個社區教育示范區。同時，一些省（直轄市、自治區）相繼出臺了促進社區教育發展的有關地方性法規，如繼2005年福建頒布《福建省終身教育條例》后，上海、太原、河北、寧波等地相繼出臺了終身教育條例。2016年和2019年，成都市與西安市分別出臺了《成都市社區教育促進條例》和《西安市社區教育促進條例》。此外，各地還出臺了數量不可勝數的政策文件，對社區教育的各具體方面進行了規定（見表1）。

二、中國現代社會教育政策演進的特點

要對我國現代社會教育政策的演進特點進行較好的總結與評價，首先就要明確什么是“好的政策”。對于政策評價標準，人們有不同的觀點，如美國政治學家威廉·N·鄧恩提出，政策評估標準包括效果、效率、充足、公平、回應、適宜幾個方面[25]。臺灣學者林水波等提出政策規劃的原則有公正、最終受益是個人、最劣者受益最大、分配、連續、國民自主、緊急等[26]。涂端午等提出，好的教育政策的判斷標準有：回應社會發展需要，實現工具理性和價值理性相統一；體現話語民主；良好的權威結構；堅持基本價值導向；優良的控制結構；統籌兼顧；具有可操作性；促進教育公平[27]。陳振明主張把有效、效率和公平作為評價公共政策的標準[28]。徐晨認為，政策評估標準有生產力、效益、效率、公正及政策回應度等[29]。陳慶云贊同把評價標準分為投入工作量、績效、效率、充分性、公平性、適當性、執行力、社會發展總指標八個方面的觀點[30]。以上基本囊括了學術界對政策評價標準的主要觀點，其標準主要集中在民主、公平、價值觀、有效性、回應等方面，筆者把其分為形式、價值與實踐三大層面，同時，政策是否形成健全的體系也應作為評價政策的重要標準，這樣，我們把評價政策的標準定為是三個大層面，六個小方面：

政策的形式層面：包括政策體系健全度和政策制定的民主性兩個方面。

政策的價值層面：包括政策的價值取向及公平性（即政策對有關的利益滿足和分配是否公平）兩個方面。

政策的實踐層面：包括政策的有效性（即政策的執行程度和實際效果）以及回應時代要求兩個方面。

表1 中國當代社區教育主要政策列表

在上述三個層面中，政策體系及其制定的過程和途徑對政策的完善性、合理性和實效性有著極大的影響，政策的價值層面是政策內容是否科學以及能否取得良好效果的核心，政策的實踐層面則是檢驗政策好壞的標準。

我們就以上述幾個方面為框架對我國近百余年來的社會教育政策進行分析：

（一）社會教育政策逐步形成體系，但還有待健全和完善

一方面，1912年以來，我國出臺了數量和種類眾多的社會教育政策，逐步形成了縱橫交錯的體系。1927—1935年間，由教育部公布的社會教育法令“計民眾教育三十九種，圖書館、博物館十一種，通俗講演四種，公共體育七種，電化教育十五種，特種教育八種，美化教育二種，共計八十余種。”[31]1089又據鐘靈秀對1928—1944年的總結，關于社會教育法規“不下二百余種。大別分之，可有民眾教育、圖書教育、電化教育、國民體育、科學教育、藝術教育、家庭教育、文獻古物、各級學校兼辦社會教育、戰時社會教育及其他十一類。”[32]1949—1996年間，國家出臺的僅掃盲方面的文件就達140 個，1950—1995年間，國家出臺的關于農村業余教育和成人教育方面的專門文件達20 個①。20世紀80年代中后期以來，國家和各級政府都出臺了大量社區教育的政策法規，如四川省成都市青羊區在1994—2015年間，出臺了約56 個社區教育文件②。總之，從縱向看，從民國時期以中央發布的社會教育政策為主走向當前各級地方政府都頒布了各種社會教育政策，形成了縱向的體系；從橫向看，當前所頒布的有關政策涉及管理、辦學、師資、經費、課程、教材、教學、校社合作、評價、學習型社區、學習資源建設等社會教育的各主要方面，比之民國時期得到了極大地豐富，形成了橫向的體系。

另一方面，我國社會教育政策體系還不健全，總體以行政政策指導為主，立法層次較低，甚至以行政政策替代法律。在發布的有關社會教育的文件中，以“通知”“指示”“意見”等行政政策形式發布的較多，特別是在新中國成立后到改革開放前，出現了較為明顯的以行政政策替代法律的傾向。目前也只有成都和西安兩個城市頒布了社區教育的地方性法規，至今仍沒有一部專門的社會教育基本法。

（二）政策制定不斷走向民主，但民眾參與還不夠

民國時期社會教育政策的制定主體主要是政府官員，新中國成立以來，我國社會教育政策的制定主體主要有中央和各級黨委、政府和人大，比之民國時期有了巨大的進步，尤其是20世紀90年代以來，“開始注意過程民主化與人員專業化的政策制定要求”[33]61，重視收集多方面的意見，使政策制定不斷走向民主。但從總體上看，當前制定社會教育政策的主體仍然較為單一，咨詢主體和執行主體的參與不夠。以下是成都市某區社區教育政策的制定流程：區社區學院辦公室草擬社區教育政策→區教育局局長審閱→區委區政府分管領導審批→形成文件。這期間，區社區學院有時會征求居民的意見，但其間存在兩個問題：其一，居民處于被征求意見者的地位，說明其參與的程度較低。阿恩斯坦的公民參與階梯理論把公民參與程度分為三個層次，由低向高依次為：未參與層次；象征性參與層次，包括通知、咨詢和安撫三個梯級；公民權力層次，公民與決策者處于平等決策的地位[34]。該區居民在社區教育政策制定中處于第二層次的咨詢梯級，還未獲得與政府同樣的政策制定主體的地位，這是一種自上而下的政策制定途徑。美國公共政策專家保羅．A． 薩巴蒂爾把政策制定的途徑分為自上而下與自下而上兩種。自上而下途徑具有效率高的優點，但同時其制定和執行效果、公平性欠佳[35]。這實際上是一種韋伯科層式的制定模式，由于公眾參與不夠，不可避免地會使政策主要體現政府意志，不能滿足民眾需要。

（三）政策制定的價值取向從工具理性走向價值理性

價值取向影響到社會教育政策的性質和方向，近百余年來，我國社會教育政策的價值取向逐步由工具理性走向了價值理性。工具理性注重的是事物的外在工具性，促進社會發展是社會教育的外在功能，也是其工具性價值的體現；價值理性注重的是事物本身的價值，促進人的發展是社會教育的本體功能，這也是其根本的價值所在。從社會教育的本體功能出發，社會教育的價值取向應是以人的發展為本。對于這一點，人們并不是一開始就認識得很清楚，體現在社會教育政策上，突出表現為工具理性的特點。如1934年教育部民眾教育專家會議擬定的社會教育目標為：“從民眾生活之迫切需要出發，積極充實其生活力，從而培養其組織力，并發揚整個民族自信力，以達到民族獨立、民權普遍、民生發展之教育宗旨。”[41]這目標的落腳點是要實現三民主義，體現了以社會為本的工具主義的價值取向。“建國以來，我國教育政策的價值取向基本上是從屬國家的教育政策和觀點占主導地位”，表現“在價值觀上為國家發展重于為教育發展”[33]61，社會教育政策當然也不例外。直到最近十多年間，我國社會教育政策的價值取向逐步由工具理性走向價值理性，這在當代社區教育政策中表現得特別突出，強調社區教育要以人為本和為居民的全面發展服務，如在教育部2004年發布的《關于推進社區教育工作的若干意見》中提出，社區教育要適應社區建設和居民學習需求，促進社區居民整體素質和生活質量的提高[22]。

（四）社會教育政策日益走向公平，但還有欠缺

教育公平包括了受教育的機會公平、教育過程公平及教育結果公平幾個方面，在羅爾斯提出的公平原則中，還強調了對弱勢者進行補償的原則。照此觀點，一方面，我國的社會教育政策在百余年間不斷地走向公平。民國時期頒布的各種社會教育政策，都在致力于使教育從極少數人走向大多數人，實現社會教育的機會公平。新中國成立后，在1949年的《共同綱領》中明確規定了新中國的文化教育是民族的、科學的、大眾的文化教育，在1954年的《中華人民共和國憲法》中，規定“中華人民共和國公民有受教育的權利”[36]。這些體現著更加鮮明的教育公平思想的政策法規，成了社會教育的根本指導思想。在新中國成立后頒布的大量有關掃盲教育、業余教育等方面的政策中，體現了使全體社會成員都有受教育機會的精神，社會教育的普及面大大提高。如1950—1952年9月，全國參加業余文化學習的工人分別為764199 人、1718246 人、3020299人。農民參加冬學的人數在1950年和1951年分別有22217914 人、42183281 人[37]。當代社區教育政策中提出要廣泛開展城鄉社區教育，同樣貫穿了教育公平的思想。同時，在社會教育政策中，還體現了向弱勢群體傾斜的原則，突出表現為有關平民、文盲、農民等弱勢群體的社會教育政策特別多。此外，百余年來，還出臺了一些保障社會教育過程和結果公平的政策，如1943年和1945年頒布了《社會教育視察要點》《教育視導試行標準》等文件，新中國成立以來也頒布了一些有關社會教育師資及質量標準等方面的政策。

另一方面，有關政策中仍然存在著較為嚴重的對社會教育公平發展重視不夠的問題。首先，教育公平的理念在相關政策中還不夠明確，導致我國社會教育的發展在城鄉之間、地區之間一直處于極不均衡的狀態。其次，沒有對公民接受社會教育機會均等進行強制性的規定。如在當代社區教育中，盡管有關政策反復強調要廣泛開展社區教育，但由于沒有強制性的政策規定，以至于不少地區至今未開展社區教育。再次，對社會教育過程及結果的公平關注不夠。百余年來，相關政策的重點還在于實現社會教育機會的公平，對于社會教育的過程、質量等關注不多，表現為對經費、設施、師資等政策保障力度不夠，導致在城鄉之間、地區之間差別很大。以經費為例，在1934年的全國社會教育經費中，最高為威海衛，占18.85%，最低為察哈爾，只占2%[38]。在2012、2013年，上海市長寧區的社區教育經費每人每年達11.18 元和16.67 元[39]，而在一些欠發達地區，每人每年的社區教育經費不足1 元。此外，教育部公布的歷次全國社區教育實驗區和示范區主要集中在東部地區，在2014年，全國社區教育實驗區與示范區東、中、西部地區分別占總數的73.62%、14.46%、11.92%[40]。最后，對弱勢地區的政策支持力度還有欠缺，特別是對于廣大農村地區、西部欠發達地區的社會教育較少有明確的經費、人才等方面的政策支持。

（五）回應了時代的要求

在民國建立之初，針對當時大多數老百姓沒有上學機會的現狀，出臺了有關通俗教育方面的一些政策法規；針對教育資源異常缺乏，不多的教育資源主要集中于學校的現狀，出臺了大量有關學校兼辦社會教育的政策法規；針對抗戰時期的特殊形勢，強調了社會教育要為抗戰服務，如在1939年的《戰時社會教育實施綱要》中明確戰時社會教育的目的，是要補充持久戰人力與增加抗戰建國物力數量，提高效能[42]94；根據整個世界教育的發展趨勢，出臺了關于電化教育的政策法規。新中國成立后，針對當時文盲人數仍然眾多的現狀，出臺了大量有關掃盲教育與業余教育的文件；針對社會主義建設的需要，在1954年的全國農民業余文化教育會議提出，農民業余教育要“有效地為農業的社會主義改造和發展農業生產服務”[14]51；在“文革”期間發布的有關文件中體現了政治掛帥的時代精神，如在1966年教育部等發布的有關業余學校語文教材問題的通知中，要求以《毛主席語錄》為基本語文教材[15]283。改革開放后，現代化建設成了時代最強音，國家在發布的一系列文件中都強調了社會教育要加強對居民文化科學技術水平的培養。隨著終身教育思潮及以人為本思想的興起，我國出臺的各種政策中都體現了這些思想精神，如2016年，教育部等九部委在《關于進一步推進社區教育發展的意見》中提出，社區教育要以促進全民終身學習、形成學習型社會為目標，充分發揮社區教育在推動社會治理體系建設和服務人的全面發展等方面的作用[43]。

（六）推動和保障了社會教育的發展，但其有效性還需進一步提高

一方面，近百余年間的社會教育政策對于推動和保障我國社會教育發展起到了巨大的作用。首先，首次明確了社會教育的地位和宗旨等問題，使社會教育在中國的發展獲得了前所未有的重視，極大地推動了社會教育的發展。如在1912年以后，興辦了多種社會教育機構，到1915年，共有通俗圖書館286 所，圖書館170 所，閱報所1825 處，巡回文庫259 處，博物館13 所，演講所1881 所，巡行演講團940 團，通俗教育會233 所[44]。1928—1946年間，民眾教育館、圖書館、公共體育場、電化教育機關、民眾學校、補習學校等民眾教育機關數量由8226增加至22570③。當代社區教育政策同樣促進了社區教育的發展，據筆者對成都市的調查，到2019年，全市已形成了1 所市級社區大學為主導、20 個區（市）縣級社區教育學院為主體，318 所鄉鎮（街道）社區教育學校（成人學校）為骨干，3138 個村（社區）教育工作站為基礎的社區教育體系。其次，有關社會教育組織機構方面的政策使我國首次建立起了從中央到地方的社會教育管理機構，在民國時期就形成了教育部社會教育司、省教育廳科、縣教育局課（股）的行政管理體制。再次，有關社會教育經費、課程內容、教材、師資、教學等方面的政策，規范了社會教育的正常進行。如在社會教育經費方面，國民政府在1928年發布有關社會教育經費所占比例的規定后，各地的社會教育經費都有所增加，1928年到1930年，社會教育經費由360 余萬元增加到1400 余萬元[45]。當代對全國社區教育實驗區和示范區的每人每年的經費投入標準分別不少于1 元和2 元的規定，保障了社區教育實驗區和示范區的發展。最后，有關社會教育的政策促進了我國居民素質的提高和社會的發展。如百余年來的掃盲政策使我國到2005年時，全國青壯年文盲率控制在4%左右[46]。又如，在改革開放以來有關農民職業培訓政策的推動下，在1986年至2001年間，全國累計培訓農村勞動者12.9 億人次，有效地提高了農村勞動者的科技文化素質，促進了農村經濟和社會的發展[47]。當代社區教育更是在有關政策的指導下極大地豐富了廣大社區居民的生活，提高了居民的各方面素質，有力地促進了社會治理。

另一方面，在社會教育政策的實效性上還存在著問題，突出表現為一些社會教育政策沒有得到很好的貫徹執行。如在民國時期就有人指出，各省、縣應設立的圖書館數不及教育部規定的百分之二十，“通俗講演所，照教育部規定……約計總數全國應有二萬所以上。然而成立不過二千一百余所”[48]。我國當前不少的農村地區和西部欠發達地區，還沒有建立起當代社區教育組織機構。又如，在社會教育經費上，在1929年，能達教育部規定的最低比例10%者，僅有漢口、天津、西康和湖南，己達10%以上者，僅有福建省與南京市[42]122。1932年，僅有江蘇、浙江、青島、福建、威海衛五省市能達到標準[31]1091。當前我國不少相關文件中也規定了當地政府要從經費上支持社區教育的發展，但不少地方政府卻并未執行這一政策。影響社會教育政策有效性的因素是多種多樣的，其中一個重要的因素就是政策本身存在著問題。如當前的一些文件中對各級政府開展社區教育的基本職責進行了規定，但這些規定可操作性不強，大大影響了政策的有效性。再有，一些政策目標過高，使政策難以實現。如在1956年頒布的《關于掃除文盲的決定》中，要求在五年或者七年內基本上掃除文盲[14]75。這一目標顯然過高，當然就不可能實現。

三、加強我國社會教育政策建設的前瞻

第一，進一步健全和完善社會教育政策體系。核心是要改變以行政政策替代法律的現狀，加強社會教育的立法建設。雖然政策與法律都對社會教育起著規范性作用，但法律是最高的制度規范，具有最權威的約束力。教育法規議題的確定有三個條件：一是關系重大，影響廣泛、深遠的教育政策問題；二是經歷時間考驗的，穩定、成熟的教育政策問題；三是反映與符合教育改革發展潮流的重要的教育政策問題[49]。社會教育顯然符合以上三個條件，應成為法律議題。再放眼世界，不少國家早就出臺了有關社會教育方面的法律，如日本在1949年到1951年間頒布了《社會教育法》《圖書館法》和《博物館法》，瑞典于20世紀60年代以來頒布了《市立成人教育法》《學習小組法》《民眾中學法》等。

第二，社會教育政策制定更加民主化，讓更多的民眾參與。我國當前的利益群體多元，需求多樣，制定社會教育的政策環境較為復雜，因此，在社會教育政策制定中應把自上而下與自下而上這兩條途徑有機地結合起來，雙向溝通，互相補充，尤其要注意加大自下而上途徑的力度。教育政策本身具有公共性的特點，而且建立多元化參與的社會治理體系已成為世界潮流，民主思想深入人心，非官方的參與者是不可忽視的一部分政策主體，在各種政策運行過程中起著舉足輕重的作用[50]，我們在制定社會教育政策時，應特別注意擴大政策制定主體，特別是非官方政策主體，使其在政策的制定中具有與官方政策主體同樣的地位。

第三，加強社會教育政策公平性，促進社會教育均衡發展。戴維·伊斯頓認為，“公共政策是對全社會的價值作有權威的分配”[51]，而分配的公平性就是一個需要首先被考慮的問題。因此，在制定社會教育政策時應把公平性放在首位，對社會教育的開展及經費、師資等方面的分配作明確規定，并體現對欠發達地區的傾斜，保障公民在接受社會教育的機會、過程和結果方面的公平，從而促進社會教育的均衡發展。

第四，堅持以人為本的價值取向。任何政策的制定都是在一定價值觀的支配下進行的，反過來，任何政策又都體現了一定的價值取向，應徹底破除以社會為本，只強調社會教育外在功能的工具主義價值取向，確立以人為本的價值觀，在社會教育政策制定中以全體公民的需求為出發點，以促進社會全體公民的全面發展為目標，同時，克服把社會與人二元對立的價值觀，把為社會發展與為人發展相統一，也即把外在價值與內在價值、工具價值與理性價值相統一。

第五，提高社會教育政策的有效性。一是要加強政策內容和目標等的科學性，即政策內容和目標要符合我國國情，符合當前的條件。二是要使政策規定更加具體而便于操作。以經費方面的政策為例，應在相關政策中明確規定社會教育經費占整個教育經費的百分比以及地方政府應撥付的經費數目。國外一些著名的法案，如美國的《國防教育法》（1958）《職業教育法》（1963） 等中就直接規定了相關的撥款數額，我們應借鑒這些好的做法。同時，對于未達到標準者應有相應的處罰措施。

第六，從社會教育的特點出發，回應有利于社會進步的要求。社會教育政策必然要回應時代的要求，體現時代精神。但同時，我們應注意不能把時代精神作為制定社會教育政策的唯一依據，因為時代精神只是當時社會的主流精神，但這一主流精神不一定就是科學和合理的。社會教育政策要回應的，是有利于社會進步的要求，而且即使時代精神是科學的，社會教育還有其自己的特點。因此，社會教育政策的制定，應立足于社會教育自身的特點，以適應社會進步的要求去進行。

綜上所述，近百余年來，我國社會教育政策逐步形成體系，政策制定走向民主和公平，其價值取向從工具理性走向價值理性，政策回應了各個社會時期的要求，對于推動和保障社會教育的發展取得了良好的效果。但同時，在我國社會教育政策中還存在著多種多樣的問題。進一步健全和完善我國社會教育政策體系，使社會教育政策走向更加民主、公平和以人為本，使政策更加有效，更能回應社會進步的需要，是我國社會教育政策發展的方向。

注釋：

①作者對《掃除文盲文獻匯編（1949—1996）》（國家教育委員會成人教育司編，西南師范大學出版社1997年版）一書的相關文件數進行統計的結果。

②據《成都市青羊區社區教育文件選編》（2015）的相關文件數統計。

③據《第二次中國教育年鑒》（上海商務印書館1948年版）第1470 頁整理。