鄉(xiāng)村振興背景下的福建省村莊規(guī)劃編制探索

馮俊杰 王 霓 柯清峰

(1.福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，福建 福州 350001； 2.莆田市城廂區(qū)自然資源局，福建 莆田 351100)

為深入貫徹習近平總書記關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要指示精神，中共中央先后印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》《關于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》，福建省印發(fā)《福建省鄉(xiāng)村振興試點工作方案》，明確在全省開展1 000個鄉(xiāng)村振興試點村示范創(chuàng)建工作，并出臺《福建省級村莊規(guī)劃編制指南(試行)》(以下簡稱“指南”)，莆田市常太鎮(zhèn)馬院村憑借深厚的紅色文化底蘊和扎實的村莊發(fā)展基礎成功入選。

本次規(guī)劃擬借馬院村的試點機會，為全省革命老區(qū)村探索紅色文化傳承與發(fā)揚及鄉(xiāng)村振興的路徑，并通過對《指南》提出的相關理念和要求做出深入實踐，為《指南》后續(xù)完善工作及各部門的村莊建設管理工作提出進一步深化建議。

1 馬院村現(xiàn)狀基本情況

1.1 現(xiàn)狀概況

1)閩中地區(qū)革命發(fā)源地。馬院村位于莆田市常太鎮(zhèn)北部山區(qū)，距鎮(zhèn)區(qū)17 km，距市區(qū)1 h車程，作為“南方三年游擊戰(zhàn)爭”閩中渡里游擊區(qū)的發(fā)祥地和根據(jù)地，目前依然保留著中共閩中特委機關舊址等諸多紅色遺跡，并且流傳著“菅茅藏傷員”“叔公侄女護送電臺”等紅色故事。

2)莆田市美麗鄉(xiāng)村樣板。近十幾年來在各級黨委的帶領下，馬院村以各類型政策補助、各階段村莊試點為契機，有效整合移民、水利、住建、資源等多部門專項資金支持，在基礎設施建設、公服配套、環(huán)境整治、鄉(xiāng)村旅游上下功夫，目前已成為莆田市美麗鄉(xiāng)村樣板，但是離鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)造血，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標存在較大差距。

1.2 存在問題

1)上版村規(guī)無法有效指引和管控村莊建設。由于上版村規(guī)在技術上缺乏多規(guī)合一，規(guī)劃用地與各部門規(guī)劃存在較大沖突，規(guī)劃項目大部分無法落地實施，加上村規(guī)成果過于專業(yè)，非技術人員無法看懂使用，導致實際建設與上版村規(guī)脫節(jié)，村莊違建無法直接以村規(guī)為依據(jù)進行認定與管控。

2)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎退化，鄉(xiāng)村旅游造血能力不足。截至目前，馬院村戶籍人口1 134人，常住人口不足1/3，勞動力流失加上人口老齡化造成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎退化，農(nóng)用地實際在耕面積逐年減少，資金來源單一導致旅游項目推進緩慢，導致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)造血能力嚴重不足。

3)閑置空間增多，新增地受限，違建情況普遍。從二、三調(diào)對比情況和入戶調(diào)研情況來看，一是村民離村不退宅、一戶多宅現(xiàn)象普遍，導致房屋閑置情況較為嚴重，但大部分為保存較為完整的古厝并且數(shù)量在不斷增多；二是村委會、小學、幼兒園、幸福院等公服設施，空間利用率逐年降低；三是從目前多規(guī)銜接來看，可供給村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村民分戶建房的新增空間極為有限，導致各類違建情況普遍。

4)建設主體、資金來源單一，發(fā)展模式很傳統(tǒng)。從村莊發(fā)展路徑來看，馬院村建設資金主要來源于各級部門的專項補助，建設項目由村委策劃并全權統(tǒng)籌，主要以基礎設施、公服設施、環(huán)境整治項目為主，村民無法從中參與并得到收益。旅游項目回報周期長，前提資金投入較大，政府財政資金無法長期保證，村委缺乏運營經(jīng)驗，城市資本、人才受制于農(nóng)村制度很難流入。所以采用單一資金來源和建設主體的發(fā)展模式，是制約馬院村鄉(xiāng)村振興的重要因素。

2 村莊規(guī)劃編制特色和經(jīng)驗

2.1 創(chuàng)新規(guī)劃編制、成果實用表達

2.1.1堅持村民主體、多方積極參與

發(fā)揮省規(guī)劃院綜合院的優(yōu)勢，整合院內(nèi)的城規(guī)、土規(guī)、市政、園林、建筑、文保等專業(yè)，組建強隊分工協(xié)作參與編制。規(guī)劃前期入戶調(diào)研摸清村莊底數(shù)；方案編制階段堅持村民主體，協(xié)調(diào)政府部門、相關企業(yè)、社會團體等多方參與；成果報送階段，通過微信公眾平臺、政府網(wǎng)站、村民代表大會等方式廣泛征求社會意見，保證規(guī)劃成果能夠?qū)嶋H反映村民需求、能夠服務社會資本投資村莊，能夠有效指引和管控村莊各項建設。

2.1.2強調(diào)多規(guī)合一、邊界剛性管控

利用三調(diào)成果，結合多規(guī)合一，按照“總體布局不變、面積不減少、質(zhì)量不降低”的原則，核實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線，劃定一般生態(tài)區(qū)、一般農(nóng)業(yè)區(qū)，構建生態(tài)安全格局和農(nóng)業(yè)空間；通過國土綜合整治與生態(tài)修復，提高村域生態(tài)及農(nóng)田質(zhì)量；堅持節(jié)約集約利用和彈性的原則，劃定發(fā)展留白區(qū)并確定村莊發(fā)展邊界，綜合構建全域國土空間格局，落實空間全域管控。

三區(qū)三線劃定圖如圖1所示。

2.1.3編制成果實用表達滿足多方需求

本次規(guī)劃采用“管理版”與“村民版”相結合的表達方式進行成果編制，“管理版”成果進行數(shù)據(jù)標準化入庫，供政府部門搭建平臺及村莊管控、項目審批使用，“村民版”強調(diào)規(guī)劃圖則式、表格化表達，村民可讀懂規(guī)劃、村委可執(zhí)行規(guī)劃，可作為社會招商手冊，供項目投融資測算使用。

2.2 對“留白”機制做深入實踐探索

《指南》將規(guī)劃留白分為“規(guī)劃用途留白”和“機動指標預留”兩種形式，本次規(guī)劃對該機制進行了深入的地方實踐。

2.2.1“規(guī)劃用途留白”探索實踐

1)定義。規(guī)劃用途留白即存量留白，定空間，不定用途的留白。

2)劃定目的。計劃對該類型留白區(qū)域進行重點管控，對合法建筑空間實施存量盤活；對違建建筑列入村莊整治年度計劃，實現(xiàn)村莊減量規(guī)劃；對該區(qū)域進行嚴格執(zhí)法并強調(diào)用途使用管制，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興留住發(fā)展空間。

3)劃入原則。重點將現(xiàn)狀集中連片并且保存較為完整的古厝，計劃植入產(chǎn)業(yè)項目但近期無法征用的現(xiàn)狀用地，空置情況和一戶多宅現(xiàn)象較為嚴重的區(qū)域劃入留白地。

4)管控規(guī)則。根據(jù)留白用地內(nèi)建筑物、構筑物情況，按實地留白用地和規(guī)劃留白用地加強分類管控。對于無建筑物、構筑物的實地留白用地。各部門應結合實際實施臨時綠化并掛牌公示，“以綠看地”，嚴格管控。對于存在建筑物、構筑物的規(guī)劃留白用地。各部門應加強分類管控，具有歷史文化、保存較為完整的古厝予以重點保護和利用；合法建筑予以保留，但是不得隨意改變用途或進行改擴建；對于一戶多宅、超標建設等建筑，分年度并納入舊村整治計劃。做到“違建建筑清零”，“合法建筑”由農(nóng)村土地合作社統(tǒng)一持有。

5)使用機制。使用該類用地需遵守建設規(guī)模總量不增，布局更優(yōu)化，用地條件更加合理的原則，鼓勵社會資本借助農(nóng)村土地股份合作社，通過經(jīng)營權流的方式進行持有。該類用地需匹配原建筑規(guī)模指標與留白地捆綁進行報批，待建設項目審批時最終明確規(guī)劃用地性質(zhì)。

6)調(diào)整機制。規(guī)范留白地調(diào)整優(yōu)化程序，留白地調(diào)整需編制調(diào)整優(yōu)化方案并組織評審論證，由市級自然資源管理部門會同有關部門審核、備案。后續(xù)鼓勵村委繼續(xù)增加留白地用地規(guī)模，將“村莊整治提升”項目用地，中短期內(nèi)無明確實施計劃的地塊及時劃入留白用地。

2.2.2“規(guī)劃指標預留”探索實踐

1)定義。規(guī)劃指標預留即增量留白，定指標，不定空間。

2)劃定目的。在村莊規(guī)劃預留5%的建設用地指標，滿足村民居住、農(nóng)村公共公益設施、零星分散的鄉(xiāng)村文旅設施及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等暫時無法明確未來具體位置和規(guī)模的用地需要。

3)使用機制。建立機動指標預留啟動機制，針對以上用途需求方可啟動，需在村民集體決策同意后，開展用地需求和選址評估，并根據(jù)法定程序征詢專家意見，規(guī)劃審批及報備。

2.3 強調(diào)文化傳承，留住紅色記憶

本次規(guī)劃結合村莊的歷史文化和自然生態(tài)要素，因地制宜提出革命老區(qū)文化保護與傳承策略。紅色文化傳承方面，規(guī)劃對閩中革命游擊舊址、牛鼻山避難點舊址、原閩中革命游擊戰(zhàn)駐地等進行修繕和恢復，進一步建設閩中游擊區(qū)革命教育培訓中心，深化黨史、國史的學習教育，通過開展紅色文化大講堂等文化項目，傳播馬院紅色文化精神；鄉(xiāng)愁記憶方面，規(guī)劃最大限度保護古祠、宮廟、古樹、古厝等特色要素，提出管控和再利用的措施，作為村莊標志性空間或節(jié)點進行打造。

2.4 挖掘文化優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)特色發(fā)展

本次規(guī)劃提出馬院產(chǎn)業(yè)發(fā)展應以紅色文化體驗+綠色生態(tài)旅游為主，并設置紅色文化體驗區(qū)、民俗文化體驗區(qū)、忘憂谷生態(tài)旅游景區(qū)三個分區(qū)，策劃包括重走紅軍路、游擊戰(zhàn)體驗園、閩中游擊區(qū)革命教育培訓中心、紅色民宿等項目。近期重點圍繞團建培訓、紅色體驗做文章，策劃“上一堂紅軍課、走一段紅軍路、吃一餐紅軍飯、看一場紅軍電影、住一次紅色民宿、扛一次紅軍槍”等一系列紅色體驗類項目，通過紅色文化吸引游客來馬院，以紅色旅游助推馬院的特色保護，逐步實現(xiàn)馬院村產(chǎn)業(yè)振興。

2.5 發(fā)展模式創(chuàng)新，爭取資金支持

1)探索“集體入股、公司打包運營”的發(fā)展模式。a.成立土地股份合作社，農(nóng)戶以“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權”入股合作社，把土地承包經(jīng)營權變成股權，村民當上股東。b.利用合作社進行農(nóng)村土地流轉、規(guī)模經(jīng)營，探索所有權與經(jīng)營權的分離。c.以土地股份合作社為運作平臺，引入社會資本盤活鄉(xiāng)村資產(chǎn)，引入專業(yè)運營公司和專業(yè)性服務團隊，謀劃鄉(xiāng)村振興。

2)爭取各類、多方資金支持。a.發(fā)揮紅色資源優(yōu)勢，繼續(xù)利用各類村莊試點機會，爭取各類政府專項補助；b.利用全域土地綜合整治政策(包括舊村整治、生態(tài)修復、農(nóng)田整理等)，作為撬動鄉(xiāng)村振興初期資金杠桿；c.積極爭取農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社應積極為本地“三農(nóng)”服務，確保農(nóng)村集體能夠依法合規(guī)開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權、農(nóng)民房屋財產(chǎn)權、集體林權抵押融資，以及承包地經(jīng)營權、集體資產(chǎn)股權等擔保融資；d.利用各類回報型項目及租金減免等方式，主動撬動社會資本，參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

3 對村莊管理工作的若干建議

本次規(guī)劃通過對《指南》提出的相關理念和要求做出深入實踐，為其后續(xù)的完善工作、各部門的村莊建設管理工作提出以下建議。

3.1 進一步優(yōu)化編制指南

1)出臺“留白”機制管理辦法，保證“留白”機制能夠得到順利實施。爭取2035年前實現(xiàn)實地留白，違法建筑地物上清零、合法建筑經(jīng)營權歸集體所有。

2)提高農(nóng)用地、林地使用的兼容性，以滿足休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等功能的植入，并保證農(nóng)業(yè)配套設施、鄉(xiāng)村文旅設施能夠合理合規(guī)的落地。

3)放寬對公服配套的類型和規(guī)模要求，新增對現(xiàn)有公服設施再利用的兼容性指引，鼓勵能夠刺激產(chǎn)業(yè)造血、保障民生的經(jīng)營類項目配套入駐。

4)放寬對人地預測的強制性要求，新增對一戶多宅、存量用地的摸底、管控、盤活內(nèi)容，后續(xù)才能為鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)留足發(fā)展空間。

5)鼓勵地方對村莊管制規(guī)則進行各自探索，建議將村規(guī)民約一并納入到村莊管制規(guī)則中，后續(xù)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門管控村莊及審批項目的重要依據(jù)。

3.2 進一步完善村莊管理制度

1)盡快搭建村莊規(guī)劃“一張圖”管理平臺，目的是與控制性詳細規(guī)劃全覆蓋圖進行協(xié)調(diào)和整合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全域無縫對接，才能為全省城鄉(xiāng)一體化工作提供規(guī)劃依據(jù)，引領城鄉(xiāng)一體化建設。

2)盡快明確村莊各項管理制度，出臺全省村莊管控邊界及一戶多宅等問題統(tǒng)一的管理辦法，并明確村莊規(guī)劃5%建設用地機動指標和規(guī)劃用途留白地的管控要求及使用方式。

3)盡快落實“駐村規(guī)劃師”制度，保證規(guī)劃編制、村莊建設、實施管理的各環(huán)節(jié)能順利銜接，并通過駐村規(guī)劃師定期向村民宣傳法律法規(guī)，增強基層干部群眾的規(guī)劃意識。