基層治理中集權與放權的均衡機制研究
——基于青島市B區骨干下沉機制的實踐探索

趙立波，甘 路

(中共青島市委黨校社會與文化教研部，山東 青島 266071；中共青島市北區委組織部，山東 青島 266045)

基層治理是國家治理的起點和根基，也是國家治理的微觀形態和縮影，有什么樣的國家治理就會有什么樣的基層治理，治國安邦、重在基層，基礎不牢、地動山搖，夯實基層基礎是治理工作的第一要務。中央—地方關系歷來是國家治理體系的重要命題(1)周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學研究》，北京：社會科學文獻出版社，2017年版，第41—46頁。，作為微縮版的基層治理體系，上下級政府以及政府派出機構等這一壓力型垂直體系的治理結構同樣存在“頭重腳輕”或“顧此失彼”等治理效能不均衡的現象，而根本原因就在于各層級治理能力存在差異性，由此導致該體系必然存在縱向的博弈和橫向的競爭，從而威脅到其穩定性。隨著治理重心的下移，這一問題更加凸顯，原因在于推進基層治理現代化中體制機制是全局性、根本性的因素，也是破解難點堵點的抓手。因此，只有建立起一種內在的驅動機制，找準一個平衡點或者撬動點，從治理“末梢”發力，縱向上相互制衡，橫向上協同發力，基層治理才能持續和有效運行。

一、問題的提出

(一)提出背景及理論基礎

1.黨建引領基層治理。隨著城市化進程的快速推進、新經濟新業態的大量涌現以及互聯網對各領域的加速滲透，社會格局、人口結構和組織形態都發生了深刻變化，由此帶來的基層治理工作的目標、對象、方式、環境等也發生了深刻變化。傳統的單位性質組織逐漸失去了行政功能、剝離了社會職能，大量“單位人”實現了向“社會人”的轉變；商務樓宇、產業園區、商圈綜合體、網絡自媒體等新業態，以及新興領域的快速成長和新的社會階層人士的出現，使得社區/網格已逐漸成為各方利益的交匯地，同時也成為環境、衛生、信訪、治安等各類矛盾的聚集地，新的社會矛盾在這一層面不斷呈現出來。然而各類新興治理主體和傳統治理主體之間，互相都不具備統籌、融合其他各方的能力和條件，基層治理缺乏核心主導力量，這使得基層治理開始呈現碎片化、離散化的狀態，亟需在黨組織的引領下，將社會再一次整合起來、凝聚起來，把他們緊緊團結在黨的周圍，在基層治理這一不可替代的主要載體上，密切黨群關系，構建適應新的社會形態的治理體系，朝著正確的方向發展(2)宣曉偉：《新常態下中國治理模式的轉型》，《中國經濟報告》2017年第10期。。從黨建引領的角度研究基層治理，逐漸成為當前學術界的一大熱點，總的來說有三大研究方向：從黨建引領與基層治理的邏輯耦合方面著手，著重研究其機制、主體、目標等多方面的內在互動關系；從黨建引領基層治理的實現路徑方面著手，如從制度嵌入、目標嵌入等切入，研究其實現機制，或以大數據、區塊鏈等為渠道，研究其技術手段；從破解黨建引領基層治理中的制約因素著手，如從組織力不足、黨建融合不足等方面破題，倒逼改革創新。

2.府際治理。現代行政管理學認為，府際關系是指各級政府(廣義政府)之間因管理復雜多樣的公共事務而產生的互動關系，主要包含三個方面的關系，即中央政府與地方政府之間的關系(縱向)，地方政府上下級之間的關系(縱向)，地方政府之間以及各級政府內部不同職能部門間如何進行權力分配的關系(橫向)。我國一直存在著中央政府與地方政府集權與放權的博弈，自先秦時期的中央集權和諸侯分封之間的矛盾至秦以來兩千多年的郡縣制的各級沖突，表明中國的歷史就是一部中央和地方亙古不變的博弈史。近年來，隨著“治理”日趨成為學術焦點，“府際治理”的理念也日益引發了學術界的關注，從治理角度對現代府際關系的研究也成為一種新趨勢和熱點。學者們以中央和地方關系為分析范式，著眼于集權與放權中“一統就死、一放就亂”的雙重悖論問題，從政治學、管理學、社會學等多個學科角度，對各類治理主體之間的相互關系進行剖析，并由此形成了一系列學術成果。趙麗江認為，減少行政層級有利于提高治理效能，地級市及以下應該削弱甚至是消除行政隸屬關系，如撤銷市轄區等(3)趙麗江：《地級城市治理空間與層級的多元選擇》，《國家行政學院學報》2014年第3期。。周偉對現代國家治理實踐中暴露出的問題進行分析，認為政府與社會之間的關系應該從傳統的上下級隸屬關系向“強政府與強社會”的伙伴式合作共治關系轉變(4)周偉：《地方政府間區域合作治理中的制度權威建設》，《理論月刊》2018年第5期。。邊曉慧則認為中央與地方之間以及地方政府之間要更多地依靠協議或契約等方式，合理配置權力，形成一種“參與式互動”的治理格局(5)邊曉慧：《府際關系與國家治理：功能、模型與改革思路》，《中國行政管理》2016年第5期。。然而，作為國家治理基本單元的社區，對其權力體系的研究目前還不夠成熟，多是從決策層面給予互動、合作、嵌入等建議，從實踐中提取理論經驗的為數不多，還有很大的挖掘空間。

(二)問題描述

本文研究的集權放權的均衡問題，是對微觀層面上廣義“府際關系”的研究。從本質上講，府際關系是指權力配置和利益分配的關系，因此，本文所研究的府際關系涵蓋了基層治理中縱向的權力結構關系和橫向的治理主體關系的范疇，以及各類治理主體之間的相互關系，是一種廣義的解釋。為了便于研究，我們將基層治理的垂直體系規范為“區政府—街道—社區—網格”四級范式，其中區委、區政府以及街道黨工委、街道辦事處歸屬于廣義上的政府范疇，社區及網格歸屬于社會范疇。“網格”是指根據社區服務對象、人口戶數、地理面積以及物業管理等因素而劃分的責任區域，是基層自治的最小單元。

1.基層治理中集權與放權的沖突。基層治理中集權與放權的沖突，主要體現為上一層級(無論是政府層面還是社會層面)的控制權、統轄權與下一層級的治理權之間的不對等。本質上說，“區政府—街道—社區—網格”這一垂直系統的權力結構模式，更類似于一種自上而下的上下級關系(6)周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，《社會學研究》2012年第5期。，具體表現為：街道作為區政府的派出機構，擁有的“放權”歸根結底還是區政府權力的一部分，區政府仍然擁有“賦能放權”的最終解釋權，而且“放權不讓利”的情況并不罕見。因此，這本質上也只是一種授權行為或者職責轉嫁行為，即上一層級保持了對下一層級的控制權，并且可以根據工作需要、政策變動以及領導更換等，隨時收回已下放的權力，但后者并沒有對前者下放權力的決定權和商議權，也沒有對其收回權力的反對權和申訴權。同理，街道對社區乃至于社區對網格也同樣享有“賦能放權”的最終解釋權，差別只在于權力的性質、邊界和程度而已。在這樣一個垂直體系下，這種權力的不對等導致了上下層級之間的互相不信任，并由此衍生出縱向權力擴張的需求，但任何一方權力的過度擴張或者不正當擴張，都可能導致社會失靈或者政府失靈的嚴重后果。

2.基層治理中集權的弊端。法國政治思想家維克托爾曾說過，中央政府不管它如何強有力，也不能明察秋毫到僅僅依靠自己去了解一個大國生活的各個細節。同樣，區政府也無法直接、高效、全面地對社區/網格進行治理。因此，基層政府(區政府—街道)的集權狀態同樣并不意味著一個強有力的高效能政府，相反，權力越向上集中，那么其治理規模導致的治理負荷則相應的越重。如果政府對基層治理全方位地干預，不僅會造成政府決策滯后、透明性降低、執行效率低、行政成本高等后果，而且還會嚴重抑制社會(社區—網格)的健康成長和自治水平的提升，進而導致治理效能低下甚至失效。同時以經濟建設為中心導致部分基層政府沒有較多的時間和成本運用于基層治理方面，只能簡單地將本應承擔的公共服務職能轉移到社區—網格。“賦能放權”流于形式，使得社會(社區—網格)這一直接治理主體只能被動地接受上級層面的政策指令和權力分配，不僅資源配置能力受限，利益訴求難以得到回應，還增添了大量的行政職能，常常處于被管理、被組織的狀態，自治權和話語權缺失，原本可以通過自治解決的問題，反而過多地依賴于上一層級對下的行政權力供給。此時的不均衡體現在下級層面的死寂、基層治理力量的薄弱與失去活力，以及長期不對等所造成的矛盾激化后產生群體性事件的潛在風險。

3.基層治理中放權的弊端。所謂放權，是指一個相對集權的組織，為達到組織利益的最大化以及運作模式的最優化，或者為了緩解垂直體系之間的矛盾沖突，向其下級機構或下屬部門及其成員下放部分權力的過程。在基層治理中，放權則是指政府層面將其部分權力下放給社會層面，以達到治理效能的最大化。放權某種程度上是一種讓利，能夠激發社會層面的活力，使得各類治理主體因為其政治地位和話語權的提高而能積極主動地參與到自治中來(7)周慶智：《論中國社區治理——從威權式治理到參與式治理的轉型》，《學習與探索》2016年第6期。。但同時放權也存在一定的弊端，正如責任分工不代表就能通力協作，賦能放權也不代表就能充分自治。權力的重心往往也是資源的重心，放權從某種意義上即相當于給社會層面相對獨立的治理主體身份，而一旦獨立身份確立，社區/網格由于資源稟賦、治理方式、追求目標的差異，容易導致各自為戰、各行其是，甚至自立門戶，引發地方主義、山頭主義、分散主義等問題。這種狹隘的治理模式和短視的治理思路會大大降低資源配置效率，從而影響整體的治理效能，呈現出碎片化、表面化的治理狀態，削弱上一層級的動員能力。此外，過多的政策傾斜和財政補貼，容易造成習慣性地依賴上級層面的扶持，正如個別地區出現的“越扶越貧”怪象。而且，權力越是下放到基層，其自主的空間越大，從而對基層權力的監督也就越是困難。良好的政治生態是基層治理的重要保障，一旦出現漏洞和問題，將會產生一系列嚴重后果。

(三)對策分析——骨干下沉機制的探討

針對上述問題，全國各地都非常重視，不少地市都探索出若干各具特色的黨建引領基層治理模式。將黨建作為政府權力和社會自治的紐帶，一定程度上緩解了治理中集權與放權不均衡的問題，也涌現出許多亮點和標桿，獲得了可觀的實踐經驗和理論成果，如上海市虹口區嘉興路街道的“市民驛站”以及著名的“楓橋經驗”等。然而在實踐探索中，也不乏簡單地劃分網格后在網格上建立黨組織就萬事大吉等問題。

加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人。體制是制度化的關系模式，其中“人”以及與人相關的人事關系模式則是體制形成、運行、調整的最活躍因素，也是最關鍵的制度機制。因此，如何將“人”的核心因素充分發揮出來，去突破基層治理中集權與放權失衡的問題顯得尤為關鍵。在以往的實踐中也有不少骨干下沉、干部下派的成功經驗，其中骨干下沉多涉及業務工作，如技術骨干、專家甚至某領域的學科帶頭人下沉至特定的職能部門進行業務指導，而干部下派則多以方向引領為主，多為退居二線的機關干部到街道、企事業單位蹲點，包括對新經濟組織和社會組織派專職黨建指導員等。下沉機關干部中的骨干力量脫離原工作崗位，直接到最前線的網格擔任專職黨建指導員，既當指揮員又當戰斗員，還屬于全國領先的探索。基層黨組織作為基層治理的領導核心，而黨建指導員則是這支主力軍中的“掌舵人”，除了發揮組織、溝通作用外，還肩負著契合匹配基層黨建目標與基層治理目標、倒逼流程再造、改進原有體制與運行機制、調整權力職能結構等重大使命。正如部分地方政府在基層治理實踐中推行“戰區制”一樣，黨建指導員的角色類似于軍隊系統中的各級政委與黨組織中的各級組織員這兩種身份的融合，其對基層治理發揮的引領作用主要體現在方向性問題上，即通過對社區/網格黨組織的有效指導和幫助，使上情能夠快速下達，下情能夠及時上報。通過這一骨干力量的下沉，能精準地掌握基層的訴求，避免街道社區對群眾聲音的過濾導致的失真，達到化解矛盾、理順關系、形成合力的目的。骨干下沉機制試圖以“人”為撬動點，通過“骨干抓、抓骨干”的方式，發揮其個人魅力、領導藝術、權威范式等多樣化、差異化因素，統籌國家宏觀意志和基層微觀民意，發揮其維持基層秩序和維護群眾基礎的雙重角色作用，以動態調整的靈活方式規避直面基層治理中集權與放權沖突的結構性矛盾，轉而以平衡、制衡等方式緩沖、弱化矛盾，以達到一種動態均衡的效果。

本文試圖從微觀層面的實踐經驗中提煉出該均衡機制的理論意義，分析均衡機制的可行性和有效性，重點剖析各類關系的內在邏輯，找出困境和短板，并從實踐和理論兩方面提出一定的優化路徑，為基層治理中集權與放權的均衡問題作出一些思考，為后期理論與實踐的同步發展提供一些可借鑒的治理經驗和可預期的社會效益。

二、均衡機制的實踐應用：青島市B區專職網格黨建指導員骨干下沉機制

(一)基本情況

青島市B區認為，要破解新時代基層治理中集權與放權不均衡的難題，實現黨建引領基層治理的持續有效運轉，“人”的能力高低是影響基層治理工作成效至關重要的因素，也是最直接的因素。然而作為最基層黨組織中的重要組成部分，社區和網格黨支部書記這一群體卻存在若干短板。盡管他們有豐富的工作經驗、飽滿的工作熱情以及強大的群眾基礎，但大多數年齡偏大、文化水平偏低、工作經歷比較單一，從而造成他們在對基層治理的認識把握、資源的整合調動方面都存在不足，其話語體系更多地代表了社區/網格層面的態度，而不能站在一個較高的層面去考慮問題、把握局面，加上部分基層黨組織自上而下的行政路徑依賴和慣性思維根深蒂固，缺少自下而上的反饋機制，更缺乏橫向的交流機制，從而最終使得“人”的因素優勢沒有充分發揮出來，亟需改進突破。因此，在融合黨建和治理的實踐中，青島市B區以骨干下沉機制為突破口，選派了一批機關事業單位的干部到社區/網格擔任黨建指導員，配合支持網格黨支部書記，專職從事網格黨建引領基層治理工作的指導。此項機制關鍵在于充分發揮指導、補位甚至替位的作用，在網格黨支部書記力有不逮、作用發揮不到位或者治理方向發生偏移的時候及時頂上，引導社區/網格將工作重心轉移到抓黨建、抓治理、抓服務上來，在增強基層黨組織的凝聚力和戰斗力的同時，也進一步鞏固基層政權，確保權力在基層的運作不踩紅線。

黨建指導員基本為德才表現優秀、服務意識好、解決群眾問題能力比較突出的機關干部。具體來說，黨建指導員首先必須是中共黨員；其次要政治素質好、敢于擔當、組織協調能力強、為民服務意識強、善于做群眾工作；最后年齡應在57周歲以下，具有大專以上文化水平，且不受職務、職級限制。青島市B區共有137個社區、940個網格，自黨建引領基層治理工作開展以來，已經通過組織報名、資格審查、綜合比選，分批次選派了137名專職黨建指導員，其年齡跨度(從60后到90后)、職務職級分布(從科員到二級調研員)、來源部門(街道辦、區直部門、政法系統等)均有較大差異性。

黨建指導員原則上與原單位工作脫鉤，選派期間，其行政級別不變，組織關系隨轉，行政和工資關系保留在派出單位。下沉期間，由區委組織部部長定期召開座談會，黨建指導員工作成效、心得體會直達區委層面。其考核方式是將考人與考事結合起來，對網格組織力提升、黨員群眾參與率、“吹哨報到”事項辦理情況、群眾滿意度等方面進行考核。考核評價結果將作為黨建指導員事業激勵的重要參考依據，對表現優秀者，在提拔重用或晉升職級時重點考慮，對不適應工作者，及時進行崗位調整。

黨建指導員的選派方式較為多元化，按照“街道確定一批、區委選派一批、干部自薦一批”的原則，從全區機關事業單位在職黨員干部中擇優選拔；承擔職責具體化，主要負責協調聯系政府資源和政策，結合群眾的需要向社區/網格賦能，配合支持網格黨支部書記做好網格黨組織建設、共駐共建等工作，積極發揮這一垂直系統中上下層級之間的橋梁和紐帶作用；工作方式自主化，對于不同的社區/網格(老舊城區、新建城區或者是城中村改造型城區等)、不同的個人或群體(年齡、性別、文化水平、職業、政治面貌等)，有針對性地進行引領。因此，秉承“讓聽得到炮聲的人做決定”的思路，鼓勵黨建指導員不拘泥于工作方式方法，綜合考慮地域、類型、人群構成等因素，不搞“一刀切”，因地制宜、分類指導，大膽探索符合各自實際、行之有效的治理模式和工作載體。

黨建指導員自試點工作開展以來，人均走訪居民400戶，通過“網格內循環”解決群眾難題50余件，創建了“政府引導+社會運作+多元參與”的網格服務模式、“1分鐘接件、10分鐘到場、半小時處置”的居民事務110處置模式，探索出“黨群議事廳”“五事四會”“和事佬”協會、“老兵服務社”等自治途徑，部分黨建指導員本身已成為該社區/網格的品牌和亮點。在新冠肺炎疫情防控工作中，黨建指導員依托黨建引領的組織優勢和動員機制，通過將各條戰線的社會力量迅速組織起來，筑牢了疫情防控的第一道防線，彰顯出強大的組織力量，為后期全面推開黨建引領基層治理和發展工作奠定了基礎、積累了經驗。

(二)內在邏輯

專職黨建指導員是政府介入基層治理的有效渠道，同時也是引領基層自治的主導力量，因此，該機制并沒有陷入集權與放權的權力結構矛盾的視角中，而是發揮“人的關鍵因素”優勢，從縱向制衡、橫向平衡兩方面發力，該策略又客觀上起到了倒逼流程再造、調節體制機制的作用(見圖1)。

圖1 黨建指導員骨干下沉機制運行原理

1.發揮政治引領和組織引領作用的組織機制。專職網格黨建指導員骨干下沉機制是一種靈活的組織機制，實現了政治引領和組織引領的作用。從黨政關系方面看，其對縱向的府際集權與放權對立關系，起到了一定的制衡作用。總的來說，黨建指導員這一特殊身份既具有政治屬性，又具有社會屬性，該機制有利于決策向上集權、執行向下放權，即決策的集中化和執行的分散化，從而既保證了權力的權威性和一統性，又分散了決策風險，并在實施層面提供了一定程度的靈活性。具體而言，一方面，該機制掙脫了傳統黨建單位制的桎梏，規避了靜態、固化的黨建理念，強化了街道黨工委的領導核心地位，破除了傳統科層制中自上而下的權力分配模式和壓力傳導模式，讓黨建指導員從基層實際出發，自下而上地將組織力貫穿于“區委—街道黨工委—社區黨委—網格黨支部—樓院黨小組—黨員中心戶”這條組織鏈條上，從而使各級權力從梯度分配轉為均衡合理的配置。這在一定程度上抑制了政府(區政府—街道)層面的集權，使其下放一部分權力給社會(社區—網格)層面，即將治理權下放到最有信息的層級上，從而在“區政府—街道—社區—網格”這一微縮版的府際關系中，構建起了以黨建為中心、多元治理主體為輻射半徑的同心圓形式的圈層式的運行模式，賦予了網格黨建指導員更多政策性支持。如此，區級層面配置資源更多地聽取社區/網格層面的意見，使其有整合調配資源的能力，使得治理手段更加精準匹配到不同社區/網格中去，也相應地減輕了政府層面的治理負荷。另一方面，有效治理不能以弱化或損害權力的一統性和權威性為代價(8)宋蔚、王斌：《網絡化治理理論與社區治理路徑創新》，《領導科學》2019年第12期。。本質上，專職網格黨建指導員這一機制并沒有改變現有體制下各級政府層級間、條塊間、部門間的權力關系，即黨政一體化為主體的科層制這一核心關系的穩固結構沒有改變，也沒有對執法權、管轄權等法律規定的權力格局作出新的調整和劃分，從而客觀上保障了原科層制下的政府(區政府—街道)集權。但該機制卻在動力來源、權力結構、組織形式等各方面較科層制有了一定的改革與創新(見表1)，扁平化的組織形式、意識形態的導向、實驗主義的認知等，使得該機制更具有彈性和主動性。傳統觀念通常認為，集權與放權是非此即彼的二元化對立模式，然而專職黨建指導員骨干下沉機制打破了該認知，在實踐效果表面，該機制可以有限保障集權，同時適度拓展放權，是優化微型府際關系的突破口。總之，專職黨建指導員骨干下沉機制的介入，緩解了集權—放權二元對立困境，制衡了權力的集中和分散程度以及自由裁量范圍。

表1 黨建引領治理模式和科層任務治理模式的比較

2.發揮機制引領和能力引領作用的溝通機制。專職網格黨建指導員骨干下沉機制是一種廣泛的溝通機制，實現了機制引領和能力引領的作用。從黨群關系方面看，其對于橫向的治理主體間的博弈關系起到了一定的平衡作用。基層治理是一項系統工程，涉及到方方面面的工作，只有黨建才能將紛繁復雜的各方問題和資源統領起來，否則各項治理工作只能處于單打獨斗、孤軍奮戰的局面。即便如此，基層黨組織對基層治理的政治引領缺乏柔性機制仍是一個普遍存在的問題，因此黨建引領基層治理的一個前提工作，就是引導、動員各類治理主體持續主動地關注各類公共問題。然而在當前治理實踐中，基層黨組織由于“忙于事務性工作”的影響，對企業、社會組織、群眾等多元主體間的非理性博弈缺乏一種“軟性”的價值引領，沒有充分發揮出基層黨組織的凝聚力和號召力，在一定程度上存在“管控、包辦”的調動局限性。而專職網格黨建指導員這一特殊的隊伍就是這種機制中的支點，一方面，其高度的政治動員狀態將基層黨建的政治原則始終貫穿到基層治理和發展的全過程，強化了基層治理“神經末梢”的敏感度，把黨的領導落實在基層治理的全過程，避免了黨的領導虛化、弱化。黨建指導員所發揮出的黨組織的向心力，為基層治理掌舵把向，對治理中出現的偏差意識或行為進行糾偏，讓各類治理主體在長期政治動員狀態的影響下，對“黨建引領”這一認知從意識到行為產生了類似于量變到質變的飛躍，打破了心理上的博弈或者競爭顧慮，從分散的領域走到一起，從博弈狀態轉變為平行的合作與協同模式，而多元社會主體協同共治正是社會治理水平邁向現代化的重要標志。另一方面，其特殊的身份以及對體制內資源的吸附力和調配資源的掌控力對基層治理工作持續有效的注意力分配，以及正確處理基層黨組織和群團組織、自治組織、社會組織之間關系的能力，為基層治理注入多元力量起到了價值引領的作用，增強了方向感和凝聚力，促進了各治理主體對黨組織的認可、信任和支持，從而產生了從消極回避到冷靜觀察直至積極參與的轉變。但與此同時，在事務性問題上又給予社會組織等社會力量充分的自治空間，讓其成為黨在基層服務群眾的重要資源，從而在激發治理主體活躍性的同時，又確保了各類治理主體的穩定性。

3.倒逼流程再造和重塑治理架構的調節機制。專職網格黨建指導員骨干下沉機制是一種動態的調節機制，實現了倒逼流程再造和重塑治理架構的作用。在黨建引領基層治理的實踐探索中，青島市B區在充分借鑒學習北京東城區“吹哨報到”、成都武侯區“還權賦能”、南京白下區淮海路“撤銷街道”等他山之石的基礎上，因地制宜地建立了“群眾吹哨、街居響應、部門報到”機制。其運作流程主要為：對群眾反映的需求，第一時間與網格資源進行匹配，由網格黨支部牽頭及時回應處置居民需求；網格內解決不了的問題，“吹哨”給街道，街道牽頭協調內設機構和社區處理；對歷史遺留問題等涉及多個部門、街道層級無法解決的問題，街道“吹哨”，城市治理指揮平臺統籌調度有關部門處置，重大事項提請區委黨建引領基層治理工作領導小組辦公室“一事一議”，由區領導頂格協調(見圖2)。

圖2 “群眾吹哨、街居響應、部門報到”機制流程圖

傳統的權力體系中，人們處于有序的層級序列中，但在整個“吹哨報到”流程中，網格黨建指導員不受限于某一層級，而是可以根據工作需要，跨越不同的層級序列，擔任多重角色，隨時切換身份，既可以作為問題辦結者，在社區/網格層面回應群眾訴求，又可以作為問題發現者，將群眾的訴求傳送給區級層面。他們在執行政策的同時，也承擔起維持秩序的任務。此外，黨建指導員定期和區委的溝通機制，使得社區/網格層面的聲音可以直達區委，客觀上也對區直職能部門施加了相當的壓力，從而倒逼了“吹哨報到”機制的流程再造，同時避免了“以屬地化管理為由，將本該部門處置的事件重新壓給屬地街道處理，導致案件回流”一類問題的發生。加之其所反映到區政府層面的問題大多是長期性常態性的，所以相應的整改也不再是頭痛醫頭腳痛醫腳，而是從體制機制方面的系統性整改。

雖然我們將社區—網格這一層級定義為社會范疇，但事實上存在較大比例的居民/社會組織等，將網格視為基層政權的擴張和延伸，從而導致網格運行與群眾自治之間存在一定的張力。黨建指導員這一多重角色的融合讓部分群眾跳出了“官民對立”的誤解，模糊了各類群體間的邊界關系，使得政權延伸和基層自治之間的分界線也隨之模糊起來，從而使得這種張力得以弱化，一種非正式權威關系在群眾中有形或無形地建立起來。這一機制也同步將一部分治理負荷轉換成自治力量，從而對于有著較大地理空間、人口規模和較重治理負荷的大中型乃至超大型城市而言，在降低治理成本和簡化治理復雜性方面有一定的改善作用。通常，治理負荷的增加往往會導致權力的擴張甚至膨脹，因為此時的社會自治已經日益失靈，政府成為解決社會問題的唯一主體，應接不暇疲于應付的情況下只能進一步擴張權力增強控制力，因此，減輕治理負荷同時也是對權力擴張的一種約束和減緩。雖然骨干下沉機制只是一個撬動點，但其產生的一系列影響卻意義深遠。

(三)面臨困境

就短期實踐來看，專職網格黨建指導員骨干下沉機制作為支點起到了撬動的作用，取得了一定的成效，但基層社會復雜性、流動性、多樣性等特征日益凸顯，治理需求不斷提升，黨建指導員這支隊伍的力量仍然稍顯薄弱，存在若干短板。

1.制度不夠健全。該機制雖然在組織安排方面有較強的持續性和保障力度，但依賴“人”的因素過多，缺乏有力的制度保障。將黨建引領基層治理的成效很大程度上寄托于黨建指導員個人素質素養以及工作能力的高低等不可控因素，使得治理效果具有一定的隨機性風險，從而導致權力體系的調整不具備穩定性。同時集權和放權的動態平衡過程也非常容易被黨建指導員的個人因素所擾動，使得該均衡狀態脆弱、整體結構單薄。而且該機制對黨建指導員的監督存在一定的盲區和空白點，如果個別黨建指導員缺乏內生動力，在落實上級有關政策時打折扣、搞變通，出現服務群眾“不作為”“慢作為”現象，治理效果也會隨之大打折扣，甚至出現思想上的偏差，產生謀私利等極端行為，從而不但不能凝聚人心，反而會起到相反的作用。

2.保障不夠充分。由于缺乏相應的治理權限，“黨建+”復合制治理結構并沒有真正構建起來，黨建引領基層治理流于形式，基層治理中仍然存在“看得見、管不著”的條塊關系不順、權責不統一問題，目前社區/網格過度依賴于財政撥付或轉移支付，其他籌措渠道較少，社區治理資金管理使用機制不完善，缺乏購買服務招投標、預算管理和績效評估機制，對公益資金和社會資源的吸納遠遠不夠，不足以匹配基層群眾的需求；部分基層職能沒有剝離，權責邊界不規范，甚至有個別職能部門簡單粗暴地把工作任務、考核責任推給基層，使得社區/網格職能在“瘦身”的同時難以實現“歸位”，無法讓基層騰出更多時間、精力和人力，真正發揮自治功能。如果骨干下沉的同時，資源不下沉或浮于表面的下沉亦或是下沉后沒有得到精準利用而浪費等，僅憑專職黨建指導員這一骨干隊伍的下沉，很難有效解決這類制度性、結構性問題。

3.人員儲備不充足，缺乏持續推動力。一方面，黨建引領基層治理工作對專職網格黨建指導員條件要求較高，既要求政治上過硬，又要求具備一定的工作能力、創新思維等，從區級層面選拔出一大批符合條件的干部，專職從事此項工作，必然造成原崗位人員缺失。因此，在選派推薦過程中，推選部門可能存在權衡利弊后的策略行為，如回避推薦本單位中堅力量，把真正的精英分子隱藏起來，轉而希望通過這一渠道“內部消化”一些工作能力稍弱的力量。如果街道層面普遍出現此類共謀現象，那么作為區級層面的組織部門則只能從有限的人選中進行進一步篩選，從而出現個人與部門、職能部門與組織部門的博弈，因而要想選出理想的黨建指導員存在較大的難度。另一方面，如果放低標準，重新培育一批新的黨建指導員，條件也不成熟，因為缺乏專業的師資力量。目前從全國各地的先進經驗來看，黨建方面工作實績突出以及基層治理方面實效突出的，都有很多先進典型，但是黨建引領基層治理方面的專家、典型很少，亟需進一步發力探索。

三、集權與放權均衡機制優化路徑

尋求集權與放權的均衡機制，歸根結底是為了促進治理效能的提升，它是手段而不是目的，更不是價值導向。真正的價值導向，是有效應對新的挑戰，解決基層治理中的難點痛點問題，提升基層治理水平和治理能力。

(一)實踐層面

積極推廣基層治理中的專職黨建指導員骨干下沉機制，夯實黨建指導員隊伍力量，將該機制/隊伍作為一種符號建構。具體而言，將網格按照治理規模、資源調配能力、管理復雜程度、經濟基礎、人口結構等差異化分組后，根據其特征歸納出適合的黨建指導員特點，相應地推廣到情況類似的其他城市地區(以青島市B區為例，具備人口數量在100萬左右、黨組織覆蓋90%以上、經濟水平較發達等特征)，下沉相匹配的黨建指導員等骨干力量，并牢牢抓住這一看似松散實則緊湊的關鍵隊伍，充分發揮其彈性靈活的特征，給予其自主性和獨立性，使其成為組織、服務、凝聚群眾的“特種兵”。同時，選好、用好、管好這支隊伍也十分關鍵，應將符合條件的黨員骨干納入梯隊建設，嚴把選拔關口，確保人員素質；建立常態化的溝通協調機制，開展定期或不定期的談心談話，確保黨建指導員政治素養不變質、政治站位不偏移。

(二)制度層面

釋放社會要素活力是主旋律和大趨勢，因此可以適當擴大基層的自主性，提升其自治能力，實施結構性放權，即對財權事權準入權等給予合理規劃和適度融合。把黨建引領基層治理過程中諸多方面的標準、程序制定出來，逐項夯實，讓各項工作推進都有據可依，形成長效機制，防止因為黨建指導員任期時限或者其他原因中斷后可能出現的“人走政息”的局面，確保該機制的持續運行。科學合理地劃分事權，將服務作為基層治理的第一要義，引導區級層面各職能部門資源全面下沉；明確準入權，實行社區工作事項準入制度，不得將社區作為除基層治理外其他行政職能(如行政執法、安全生產、拆遷拆違等事項)的責任主體，減輕基層負擔，體現基層放權的公平性；整合財政和市場兩大資源，確保必要的資金投入，區政府支持社區/網格的政策、資金、項目等，以社區/網格黨組織為主渠道落實到位，拓寬資金籌資渠道，鼓勵社會資金參與基層治理，緩解政府層面的財政投入壓力。

(三)理論層面

跳出“集權與放權”的二元分析框架體系，探索“結構—制度”與“行為—過程”復合型的研究路徑。隨著社會經濟的發展，各層級之間權力結構也隨之變化，并非所有的權力都可以明確地劃分歸屬于基層政府或是基層社會。而集權與放權的均衡更是具有多種狀態，可以是一個即時狀態，可以在某一特殊機制的運作下達到若干離散的點狀均衡，亦可能存在更理想的機制，使其達到連續的長期的平衡狀態。因此，無論在理論研究還是實踐探索中，都不必局限于某一靜態的均衡，而是可以將其放在一個動態的復雜系統中考量，打破邊界，實現多元主體的協同治理，使理論研究和實踐探索產生良性互動。

四、結語

基層治理中的集權與放權不僅是一個控制問題，更是一個均衡問題。基層政府與社會作為基層治理中的兩個重要主體和兩支重要力量，任何一方在權力結構中失衡，都將陷入縱向體制僵化或者橫向惡性競爭的循環，或是將矛盾集中、轉嫁于政府層面，或是社會層面在過度自治的環境下展開非正當的利益追求等，無論哪種情況，都是一種不健康、不穩定甚至存在較大風險的構架。因此，只有將權力的博弈轉換為對話與協商，尋求一種或一系列的均衡機制，選擇性集權和有限制放權，甚至超越集權與放權的視角，構建新的包容性耦合生態，才能擺脫雙向失衡的怪圈。專職黨建指導員骨干下沉機制是符合青島市B區基層治理的本土化機制，在實踐過程中，基本上能夠達到糾正縱向上政府層面對社會層面“控制者”和橫向上其他治理主體相對政府主體“旁觀者”的角色誤區，引領并平衡多方治理主體，實現“強黨建—強治理”的耦合，確保基層治理工作在黨的領導下有效有序開展，并逐步固化形成長效性制度。這一機制能夠運行成功、產生預期的結果，說明其內在邏輯、運行機理、驅動因素、控制構架等在現階段是具有合理性和可行性的。那么放在更宏大的視角觀察——在青島市、山東省乃至全國范圍內，則相當于是一種政策試點的推行，它必然存在局限性，可能不成熟不完善，但卻具有較高的自我迭代和學習能力。它不需要過多的對所在地區的資源依賴，而是單純地以“人”為撬動因素，統籌黨建資源和社會力量，且以較強的實踐性避開集權與放權的二元對立的純理論化研究，使其在學術討論上有了一個緩沖地帶。該機制的推廣，可以讓其他地區從實踐中挖掘治理邏輯，而不是簡單地總結經驗。當然，青島市B區的這一機制只是以局部的經驗為基礎，還需要經受更嚴謹、更復雜、更長期的實踐考驗，理論研究上也遠遠不夠完善和深入，只是為其他地區的實踐或是學者的探討提供了一種思路。