加快構建云南城鄉發展一體化新格局

文 夏安玲 中共云南省昆明市委黨校經濟學教研部講師

黨的十九屆五中全會提出，要“強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”，為“十四五”時期如何促進城鄉協調發展指明了方向。加快構建城鄉發展一體化新格局，既有利于云南精準補齊發展短板，又有利于挖掘新的增長動力，拓展發展新空間，是云南高質量發展的必然要求。我們要貫徹落實好全會精神，加快構建云南城鄉發展一體化新格局。

構建城鄉發展一體化新格局是云南邁向新發展階段的重大戰略布局

基于新的發展起點。從綜合實力來看，2019年云南經濟總量邁上2 萬億元臺階，在全國排名第18位，比2015年前進了5 位，人均GDP 在全國排位前進了6 位。云南地區生產總值和城鄉居民收入提前實現比2010年“翻一番”的目標。2019年三次產業結構比為13.1∶34.3∶52.6，具備了工業反哺農業、城市支持農村的發展基礎。從全面小康進程來看，困擾云南千百年的絕對貧困問題歷史性地得到解決，覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，為云南開啟全面建設社會主義現代化新征程奠定堅實基礎。

面臨新的發展機遇。從發展戰略來看，“一帶一路”建設、長江經濟帶發展、西部大開發、構建新發展格局等國家重大發展戰略在云南交匯疊加，突出的區位、資源、開放優勢，帶來了新的機遇。從政策導向來看，《中共云南省委關于制定云南省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出要大力推動鄉村振興和新型城鎮化，具有鮮明的指導意義。從發展定位來看，云南肩負建設“民族團結進步示范區、生態文明建設排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心”的重任，正積極謀劃有利于協調推進新型城鎮化和鄉村振興的重大工程、重大項目建設，為云南構建城鄉發展一體化新格局提供了支持。

探索新的發展路子。從省情特點來看，云南具有“邊疆、民族、山區、美麗”的特點，解決城鄉發展的不平衡不協調需立足于16 個州（市），129 個縣（市、區）的發展實際，闖出新的發展路子。從城鎮發展實踐來看，云南在探索形成布局合理、定位準確、產城融合、綠色發展的新型城鎮化路子。從鄉村發展實踐來看，云南各地在積極探索鄉村振興試點示范建設。以昆明為例，呈貢區萬溪沖村、宜良縣麥地沖村、安寧市雁塔村等6 個村莊被列為都市驅動型鄉村振興創新實驗示范區，正深入推進試點創建工作。

加快構建云南城鄉發展一體化新格局的對策建議

以協調發展為導向，堅持新型城鎮化與鄉村振興雙輪驅動。一是優化城市發展格局，提升新型城鎮化質量。推動形成以昆明區域性國際中心城市為核心，以曲靖市、玉溪市、楚雄彝族自治州、紅河哈尼族彝族自治州北部的蒙自市、個舊市、建水縣、開遠市、彌勒市、瀘西縣、石屏縣組成的滇中城市群為主體形態，數個中等城市和若干小城市組成的城市發展格局。促進區域中心城市、邊境口岸城市、國際旅游城市、歷史文化名城等各類城鎮協調發展。依托城市更新行動，強化新型基礎設施建設，打造宜居、宜業、宜商、宜游、宜養的高原生態宜居城市群。二是把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點。強化縣城聯系大中城市、小城鎮和農村的橋梁紐帶作用和綜合服務能力，加強城鎮基礎設施和公共服務設施建設，持續推進“美麗縣城”建設。根據各縣（市、區）的資源稟賦與發展定位，把中小型城鎮打造為縣域經濟的增長極、農業轉移人口市民化的主要載體，推動農民就地就近市民化。三是推動鎮村聯動發展。全面實施鄉村振興“百千萬”工程，開展“美麗鄉村萬村示范行動”，發展各具特色的田園綜合體、特色小鎮、小城鎮和生態宜居美麗鄉村。重點加強鄉鎮、行政村、自然村之間的電網、路網、互聯網等基礎設施建設，讓各種現代化設施延伸到廣大農村。

以科學規劃為引領，統籌城鄉發展布局。一是建立“多規合一”的國土空間規劃體系。樹立全域規劃理念，高質量完善《云南省國土空間規劃2020—2035年》，構建“三區三線”為核心的管控體系，科學合理布局城鄉生產、生活、生態空間。建立統一的國土空間“一張圖”和信息平臺，科學指導各州（市）的國土空間規劃銜接，精準確定各縣(市、區)功能定位和建設規模。二是統籌協調云南各類規劃。以國土空間規劃為基礎，結合《云南省沿邊城鎮布局規劃（2017—2030年）》《滇中城市群發展規劃》《云南省鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》《云南省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃》及涉及城鄉發展的各類專項規劃要求，構建定位清晰、功能互補、協調統一的規劃體系。三是統籌鎮村規劃建設。合理劃定城市開發邊界，形成布局合理、職能明確的鎮村規劃體系。推進村莊規劃建設管理全覆蓋，以一個或幾個行政村為單元編制“多規合一”的村莊規劃，打造城郊融合型、特色保護型、民族團結型等各具特色的村莊。

以產業興旺為重點，構建城鄉現代產業體系。一是增強城市產業聚集和輻射功能。結合云南5個萬億級和8 個千億級產業發展思路，科學定位特大、大、中、小城市的產業發展布局，構建優勢互補、工農互促、錯位發展、特色鮮明的現代產業體系。大城市在產業集群發展、科技創新驅動、營商環境優化等方面充分發揮好示范引領作用，中小城市在承接產業轉移、參與產業價值鏈分工、調節產業結構等方面發揮好支撐作用。二是深化農業供給側結構性改革。按“大產業+新主體+新平臺”發展思路，著力發展花卉、茶葉、蔬菜、水果、咖啡、中藥材、高原牧業等高原特色產業，提升農業科技水平，建設一批高品質農業生產基地或高原特色現代農業產業園區。深入推進“一縣一業”示范縣、現代農業產業強鎮創建，打造一大批“一村一品”專業村。三是推動一二三產業融合發展。推進高原特色農產品精深加工體系、現代流通體系、組織經營體系建設，延伸產業鏈和價值鏈。強化技術支持農產品從初加工向精深加工轉型，加強農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施建設。充分挖掘農業的多功能性，大力發展“農業+”模式，積極培育智慧農業、創意農業、教育農業、觀光農業、會展農業等新業態。

以要素暢通為支撐，健全城鄉融合發展體制機制。一是深化農村土地制度改革。健全土地經營權流轉規范管理制度，建立覆蓋全省、符合實際需要的農村產權流轉交易市場。健全城鄉建設用地增減掛鉤運行機制，積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，盤活閑置土地與農房資源。二是健全城鄉人才流動機制。探索通過崗編適度分離、對口支持、項目合作等多種方式，推動教科文衛體等各類人才在職稱評定、工資待遇等方面向鄉村傾斜。推動戶籍制度與居住證制度有機融合并軌，形成規范有序的城鄉勞動力市場。健全各類人才下鄉創業相關優惠政策與補貼機制，鼓勵企業家、科技人員、高校畢業生、退伍軍人等優秀人才到基層創業，帶動農民就業增收。三是健全城鄉資金流動機制。健全財政投入保障機制，公共財政更大力度向“三農”傾斜。完善涉農資金統籌整合長效機制，提高土地出讓收入投入農業農村比例。擴大“三權三證”抵押貸款試點范圍，制定金融機構長效激勵機制，推動農村普惠金融發展，引導并監管金融資本和社會資本流向農村和農業。

以政策實施為保障，促進以人為核心的城鄉基本公共服務均等化發展。一是在教育保障方面，均衡配置城鄉教育資源，多渠道增加鄉村普惠性學前教育資源，推動城鄉義務教育均衡發展，推行城鄉教師交流培養機制和城鄉教育聯合體模式，盤活編制，落實好鄉村教師生活補助政策；建好“名師網絡課堂”，加快教育信息化發展，推動優質教育資源城鄉共享。二是在醫療服務方面，完善“城帶鄉”健康幫扶模式，鼓勵省級醫院與基層醫療衛生機構積極開展對口幫扶、巡回醫療和遠程醫療服務；推進健康鄉村建設，加強鄉鎮衛生院和村衛生室標準化建設，全面提升基層醫療衛生機構的服務能力和水平。三是在社會保障方面，完善統一的城鄉居民基本醫療保險、大病保險和基本養老保險制度。做好城鄉社會救助兜底工作，提高托底保障能力和服務質量，健全低保標準動態調整機制；健全農村留守兒童、婦女、老人關愛服務體系，完善殘疾人福利制度和服務體系，加強就業托底保障，擴大公益性崗位安置。