美國圖書館救援法案研究及啟示

劉玉紅

（中山職業技術學院，中山 528404）

新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）大規模爆發之后，全球絕大部分國家都受到影響。雖然我國疫情得到較好控制，但國外的形勢不容樂觀。此疫情下，美國是受影響較大的國家之一[1]。疫情對圖書館、社區的正常運作有較大影響，特別是給低收入人群等弱勢群體帶來了方方面面的挑戰。為了緩解疫情對美國圖書館、社區的沖擊，美國先后推出了兩個涉及圖書館救援的法案，分別是《新冠病毒援助、救濟和經濟安全法案》（Coronavirus Aid，Relief，and Economic Security Act，CARES）[2]和《美國經濟救援法案》（American Rescue Plan Act of 2021，ARPA）[3]。在2020年3月27日頒布的CARES和2021年2月11日頒布的ARPA中涉及圖書館、博物館的救援資金分別為5 000萬美元和2億美元。這兩個法案中涉及的總援助金額相當，對圖書館、博物館的救援資金卻有較大區別，表明美國越來越重視在疫情下對圖書館的救援工作。按CARES要求，用于圖書館救援的資金必須在2021年9月底之前落實到位。目前CARES和ARPA涉及的圖書館救援資金已經絕大部分落實，所以對其研究具有一定的現實意義。

目前國內與圖書館疫情相關的文獻較多，研究重點主要集中于疫情下圖書館服務及應對措施[4-5]，以及后疫情時期圖書館數字素養培養[6-7]，而對國外政府法案中如何做好圖書館疫情防控方面的研究尚處于空白狀態。本文從背景分析、資金分配等方面對涉及美國圖書館救援的法案進行研究，以期對我國圖書館政府援助提供一定的參考。

1 美國圖書館救援法案背景分析

從疫情數據發展來看，美國疫情來勢迅猛，給商業、生活等多方面帶來極大挑戰。疫情也對圖書館及社區造成極大影響，許多低收入家庭的學生由于無網絡接入而無法正常上學。為了更好地在疫情下開展圖書館服務，美國政府針對圖書館、博物館的救援，由美國博物館與圖書館服務協會（Institute of Museum and Library Services，IMLS）將該資金落實到位。該資金主要用于解決博物館、圖書館因疫情而加劇的數字鴻溝問題，具體用于擴大數字網絡接入、購買網絡接入設備及技術支持等。正如IMLS主任Crosby Kemper所言，疫情期間在家工作、保持社交距離和就地避難等措施會加劇數字鴻溝[8]。所以，政府對圖書館、博物館的救援顯得非常必要。

2 美國圖書館疫情救援資金分配

2.1 CARES及ARPA的內容框架分析

CARES及ARPA的內容框架主要包括直接支付、失業救助、小型企業扶持、社區發展、疫苗開發、學校發展、寬帶、疫情救助基金等方面，只是在撥付金額方面有所側重。在CARES的2.2萬億美元中，2 930億美元用于直接支付，3 770億美元用于支持小型企業發展，2 680億美元用于失業救助，1 500億美元用于成立疫情救助基金[2]。ARPA的1.9萬億美元中，直接支付提升到4 020億美元，3 620億美元用于社區發展，2 060億美元用于失業救助，1 760億美元支持學校發展，540億美元用于支持小型企業發展[3]。將這兩個法案進行對比可以發現，CARES側重支持小型企業發展和成立疫情救助基金，ARPA側重直接支付、社區發展和學校發展。

兩個法案均列出了撥款對象、金額、用途、依據的法律條款等。CARES涉及圖書館的撥款對象為IMLS，金額為5 000萬美元，用途為博物館和圖書館預防、準備和應對疫情，依據為《預算平衡法》（the Balanced Budget）和《緊急赤字控制法》（Emergency Deficit Control Act）。ARPA涉及圖書館的撥款對象為IMLS，金額為2億美元，用于在疫情期間開展博物館和圖書館服務的必要費用，依據為美國《博物館與圖書館服務法》（Museum and Library Service Act）。根據該法律，ARPA將博物館與圖書館救援資金的89%以上撥給州立圖書館行政管理機構（State Library Administrative Agencies，SLAAs）。

2.2 救援撥款方式一：撥款給SLAAs

美國兩個救援法案中涉及圖書館救援資金絕大部分是通過IMLS直接撥款給SLAAs，再由各州根據當地的疫情情況進行資金調配。在CARES和APRA中分別有3 000萬美元[9]和1.78億美元[10]直接由IMLS撥款給SLAAs。兩個法案中的圖書館救援資金分配依據：美國本土的以美國人口普查局（Bureau of the Census）當年發布的數據為準，美國海外領地的以國際人口普查數據庫當年發布的數據為準[9]。但ARPA與CARES有所不同的是，在考慮當地人口的前提下，還設置了最低撥款標準：美國本土各州最低撥款200萬美元[10]、每個海外領地最低撥款20萬美元。

對資金分配情況進行比較分析得出以下發現。

第一，圖書館救援資金不僅面向美國本土的50個州，還面向波多黎各、美屬薩摩亞群島等海外領地。雖然這些美國領地有些已經獨立建國，但因與美國簽署有《自由聯系條約》，在疫情中這些地方的公民依然享有圖書館救援。不同的是在CARES對各地的圖書館救援僅依據人口數據，而ARPA還設置了最低救援金額。IMLS對ARPA中的圖書館救援資金分配中，美國領地的金額大于20萬美元，遠高于CARES中的分配金額。

第二，IMLS對CARES的圖書館救援資金僅考慮人口因素，未考慮到當地的經濟發展和疫情嚴重程度等因素，所以其資金分配存在一定的不合理性。一般而言，經濟發達地區的圖書館具有相對較好的收入，抵抗疫情的能力相對較強。疫情嚴重地區的圖書館往往需要更多政府資金的救援。APRA在考慮當地人口數據的基礎上設置了最低撥款金額，所以美國本土各地的圖書館救援金額相差沒有CARES那么大，資金分配相對合理。

第三，美國政府更為重視SLAAs在疫情下的圖書館救援中發揮的積極作用。在CARES中，僅有60%的資金撥款給SLAAs，但在ARPA中該比例提升到89%。這表明美國政府在CARES中有關圖書館救援資金的分配后發現SLAAs更需要該資金來推動本地圖書館活動。

2.3 救援撥款方式二：對具體圖書館撥付救援資金

在兩個涉及圖書館的救援法案中，均提供1 500萬美元用于資助具體的圖書館。這些資金由IMLS統一調配，需要具體圖書館提出申請，由IMLS審批后撥付。目前CARES中的1 500萬美元已經全部撥付給圖書館，ARPA的1 500萬美元各圖書館還在申請中。

（1）CARES的具體圖書館救援。在CARES中有1 380萬美元面向美國博物館和圖書館[11]。在該項目中有1 701個機構進行申請，申請總金額為40 925.14萬美元，最后僅有68個機構獲得資金支持。在這68個機構中，僅有27個與圖書館相關的機構獲得資金支持。IMLS還提供120萬美元專門支持美國原住居民、夏威夷原住居民的博物館和圖書館服務，共有2個與圖書館相關的機構獲得本次資金支持。如費城免費圖書館（Free Library of Philadelphia）獲得351 064美元經費，主要用于面對疫情加劇的數字素養、勞動力發展和成人教育的挑戰，加強數字包容性和勞動力發展，為求職者提供就業信息、成人教育和網絡發展；哈里森縣圖書館（Harrison County Library System）獲得276 107美元經費，與海岸交通局合（Coast Transit Authority）作提供公交路線的熱點訪問，購買移動運輸工具，隨時隨地提供智能設備、互聯網接入和圖書館資料，滿足數千名讀者疫情期間的信息需求；費耶特維爾公共圖書館（Fayetteville Public Library）獲得287 463美元經費，用于購買Bibliotheca和Envisionware技術，提升圖書館自助服務水平，控制圖書館中的人數并允許讀者全天24小時訪問圖書館資料等。

IMLS的CARES直接撥款給具體圖書館的資金主要有以下用途。

第一，用于提高互聯網接入率、采購移動設備等。在美國有部分地區的互聯網接入和移動設備普及率都不高，疫情下影響當地居民的正常生活、學習和工作。如費城免費圖書館其所在社區16%的家庭沒有家用電腦、29%的家庭沒有寬帶接入；夏洛特梅克倫堡圖書館（Public Library of Charlotte & Mecklenberg County）所在社區近41%的家庭無法上網、35%的家庭生活貧困。為了解決這些群體的上網問題，絕大部分圖書館均采取增加WiFi移動熱點、iPad等移動設備，幫助他們接入網絡，從而能實現在線學習、求職等，解決疫情帶來的數字鴻溝問題。

第二，用于擴大讀者訪問權限，增加數字資源建設。疫情期間許多圖書館關閉，圖書館服務由線下轉為線上。部分圖書館即使不關閉，由于要保持安全的社交距離，館內可容納人流量下降，出于安全考慮，圖書館許多活動也轉為了線上。為了在疫情期間給讀者帶來更好的服務體驗，帕洛阿爾托市圖書館（Palo Alto City Library）聯合外部機構開展“現場到虛擬：擴大對社區學習資源的訪問”項目；紐伯里圖書館（Newberry Library）為讀者擴大數字資源的獲取權限，增加K12讀者的數字閱讀資源；而伯靈頓縣圖書館（Burlington County Library）聯合外部機構制作簡易教程滿足弱勢群體的數字素養需求。

第三，用于購買確保讀者安全的相關設備。為了減少讀者在圖書借閱期間可能產生的疫情傳染，不少圖書館計劃采購一些消毒設備、自助服務設備等，減少在圖書借閱期間人與人的接觸，從而避免病毒傳播。如費耶特維爾公共圖書館申請購買自助設備，滿足讀者24小時的圖書借閱服務；弗利市圖書館（Foley Public Library）新增防護罩、手洗消毒液、書籍消毒手推車等設備；卡利斯佩爾印第安人社區（Kalispel Indian Community of the Kalispel Reservation）、俄勒岡州大朗德社區的部落聯盟（Confederated Tribes of the Grand Ronde Community of Oregon）和阿拉巴馬農工大學（Alabama A&M University）等計劃增加非接觸式還書設備。

第四，用于給弱勢群體提供技能培訓、心理輔導等服務。由于受到疫情影響，不少弱勢群體更難找到工作，也有不少人的心理健康受到影響。鑒于此，費城免費圖書館、埃弗雷特公共圖書館（Everett Public Library）、圣保羅公共圖書館（Saint Paul Public Library）為所在社區的成員提供技能培訓、求職信息、項目評估等服務；西雅圖公共圖書館（the Seattle Public Library）關注青年因疫情帶來的心理健康問題，希望通過沉浸式技術和協同技術等改善社區讀者的心理健康。

（2）ARPA的具體圖書館救援。ARPA對具體圖書館救援的項目于2021年5月26日開始接受申報，計劃于同年10月公布資助結果。從該項目申報指引來看，IMLS希望ARPA的資金主要用于以下用途：一是通過增加數字平臺、熱點等來促進數字包容性；二是關注圖書館館員職業發展，提升館員業務技能；三是加強社區聯系，強調對現有資源和服務的補充；四是支持面向全年齡段的學習教育；五是為社區參與疫情后的圖書館服務重建提供機會；六是收集對抗疫情積極有效經驗的相關文獻。

2.4 美國圖書館疫情救援撥款方式對比分析

2.2節和2.3節對應美國疫情救援法案中對圖書館救援撥款的兩種方式，分別是直接撥付給SLAAs和具體圖書館。

這兩種方式具有的相同點：一是均來自于政府撥款，由IMLS負責撥付，且撥款比例差異明顯；二是資金均用于圖書館疫情防控。

這兩種方式的不同點：一是在法案中獲得資金的依據不同。在CARES中明確各圖書館可申請疫情防控方面的資金項目，但在ARPA中未有相關表述，且明確規定撥付給SLAAs的資金比例不得低于89%。二是在法案中的資金占比不一致。在CARES中，直接撥付給SLAAs的資金比例為60%，但在ARPA中得到了大幅度提升。三是資金使用限制不同。撥付給SLAAs機構的資金僅要求用于疫情下的圖書館服務必要費用，未限制如何具體使用；但撥付給具體圖書館的資金必須以項目申報的方式獲得，且資金只能在申報的項目中專款使用。兩種撥款方式相結合，既能讓SLAAs機構靈活使用資金，又能滿足具體圖書館在疫情防控時的個性化需求。

3 對我國圖書館應對疫情的啟示

3.1 做好疫情防控工作，將疫情防范納入財政預算

美國政府對圖書館救援已經列入兩個法案中，有明確的資金規模和用途，并且對圖書館救援的資金也大幅增加。這在一定程度上表現出美國越來越重視圖書館在疫情中和疫情后的重要作用。目前我國的疫情基本上得到控制，但國外疫情形勢依然不容樂觀，造成我國個別地區發生疫情，對當地圖書館服務帶來一定影響。我國要做好疫情常態化的準備。所以我國政府有必要專門為圖書館疫情防控設置一定的疫情防控資金，用于購買消毒設備、提供數字服務等。

3.2 兩種撥款方式同時進行，全面覆蓋圖書館疫情防控資金需求

我國尚未有類似IMLS的機構，但從職能來講我國文化和旅游部可承擔此項責任，因為其具有負責我國公共文化事業發展的職責。美國圖書館救援法案中撥付給SLAAs的資金依據當地的人口數量。我國文化和旅游部可根據各省的常住人口數量、經濟發展和疫情程度將圖書館救援費用進行分配給各省文化和旅游廳，歸各省統一調配，再逐級撥付，保障疫情期間維持圖書館正常運營等必要費用支出。

考慮到具體圖書館的個性化需求，參考CARES和ARPA的相關條款，建議我國在圖書館疫情救援資金中提供10%~30%用于具體圖書館疫情救援。全國各類型圖書館可根據自身疫情防控需求申請專項資金，文化和旅游部對這些申請進行評估，再進行資金撥付。通過研究獲得美國政府支持的圖書館項目和結合我國國情，我國文化和旅游部可在圖書館硬件設備改善（增加移動熱點，幫助更多人接入互聯網）、圖書館數字資源建設（電子圖書、期刊、學術數據庫等數字資源）、活動開展（線下活動轉移到線上）、館員服務能力提升（加強館員通過互聯網提供服務的能力）以及加強社區聯系（求職培訓、求職信息獲取和心理健康輔導）等方面進行重點支持。

3.3 聯合外部機構，共同滿足疫情防控需求

在IMLS資助的29個圖書館相關的機構中，有不少圖書館聯合外部機構提供疫情下的服務。如帕洛阿爾托市圖書館與當地的藝術中心、青少年博物館、動物園之間建立合作伙伴關系，聯合培養開發和實施虛擬節目和活動；圣保羅公共圖書館與當地的族裔和種族多元化社區聯合創建文化響應服務；夏洛特梅克倫堡圖書館與當地的數字包容聯盟合作，增加該縣西大道走廊的互聯網接入；伯靈頓縣圖書館與當地非營利組織合作，推廣借閱計劃，幫助更多人進行移動熱點和移動設備借閱。我國圖書館在疫情防控方面也可尋求外部機構的合作，如與當地的電信、移動、聯通等互聯網提供商合作，為本地低收入家庭提供優惠的互聯網接入服務，從而增加本地低收入群體的互聯網接入率。

3.4 做好我國圖書館疫情資金的法律保障

美國將圖書館疫情救援資金保障以法律的形式出現在CARES和ARPA中，從而確保在疫情發生后圖書館能夠得到及時的救援。目前我國與疫情相關的法律法規有《傳染病防治法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》等。《傳染病防治法》在保障措施部分中規定，縣級以上人民政府應將傳染病防治工作納入國民經濟和社會發展計劃，負責本行政區域內傳染病預防、控制、監督工作的日常經費[12]。在《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規中也有類似的表述。我國《公共圖書館法》中規定縣級以上人民政府應將圖書館事業納入國民經濟和社會發展計劃[13]。可見我國的相關法律法規中雖然有提到疫情防控資金保障，但未有明確針對圖書館的相關內容表述。這些法律法規也未明確圖書館疫情資金撥付對象、資金規模及用途、依據的法律條款等。建議在現有的《傳染病防治法》和《公共圖書館法》等基礎上增加疫情下的圖書館救援資金保障條款，或專門出臺包含圖書館疫情救援資金保障在內的我國疫情救援法律，明確疫情發生時對圖書館救援的資金規模及用途等，從而為疫情發生后的資金保障提供法律依據。