債務與疾病

馬丁·古茲曼（Martin Guzmán）

馬丁·古茲曼（Martin Guzmán）

毫無疑問，新冠疫情將被銘記為現代資本主義史上最困難的時期之一。但不同國家各有各的困難，這反映在各國政府所采取的政策中。而困難最大的莫過于高負債國家。

在阿根廷，新冠疫情正逢國家信用渠道耗盡之時。在這種情況下，我們啟動并完成了主權債務重組，這次重組第一次考驗了2014年成為市場新標準的集體行動條款（CAC）。

阿根廷根據這一新規借貸了大約420億美元。但在2018年，市場對阿根廷前景的預期發生了變化，引發了漫長而深刻的貨幣危機，最終導致阿根廷外幣計價公共債務不可持續。阿根廷向國際貨幣基金組織（IMF）求助，后者前所未有地提供了570億美元貸款，想必是認為阿根廷所面臨的只是暫時性的流動性危機。

但對其他人來說，很顯然阿根廷面臨著一個更為基本性的宏觀經濟形勢不穩和債務不可持續的問題。因此，當現任政府在2019年12月履新時，我們立即開始了主權債務重組，旨在將債務恢復到可持續水平，從而實現最終的經濟復蘇。在這方面，亟須國會授權政府動用央行外匯儲備有限度地償付債務，從而避免重組進行過程中發生無序的違約。

這一過程首先要與IMF合作定義債務可持續性，即阿根廷能夠合理負擔多少債務維持工作，而不會引發不可接受的成本，如貧困或失業大幅上升。如果發生這樣的事件，我們和IMF阿根廷任務組將各自進行分析，非常類似于關于需要多大程度的紓困才能恢復債務可持續性的評估。

接著，我們基于疫情前的評估，與阿根廷債券持有人展開正式談判。但不出幾天，新冠疫情便沖擊阿根廷，迫使國家進行廣泛迅速的動員以及影響深遠的物流調整。在經過幾個月的密集談判后，阿根廷和債權人達成了協議。

談成的協議將讓阿根廷在未來十年節省370億美元以上的債務支付額，將平均息票率（以美元計）從7%左右下降到近3%。此外，由于集體行動條款被激活，重組債務比例從高接受率的93.5%擴大到99%——對于根據2014年后集體條款發行的股票和債券，被擴大到100%。

這一過程可以給未來主權債務重組提供幾個教訓。首先，IMF的角色不管積極還是消極，是絕對重要的。分析師們的一個共識是，在過去四十年里，IMF常常會推遲或削減重組規模;這一次，IMF幫助了恢復債務可持續性。

其次，強化集體行動條款絕對有幫助，但不夠充分。債權人和債務人之間觀點的差異仍然可能導致解決流程延長，帶來危險的經濟和社會后果。為了完善新集體行動條款，我們必須改善國際主權債務重組安排（這是G20在疫情環境下所承擔的任務）。

第三，改善的框架也未必能克服一國政治經濟的未解決問題。私人債權人仍然強大，可以施加嚴重的游說壓力確保自身利益。他們這樣做能特別有效地破壞政府乃至IMF官員的努力和合法性。

從目前情況看，疫情有可能讓其他國家也陷入債務困境，需要克服這些困境才能確保經濟復蘇。但許多國家缺少阿根廷政府的能力確保平等的談判。在常規的實力不對稱情景中，這些國家的政府將面臨債權人的不合理要求。為了給他們戰斗的機會，我們必須制定一個國際框架減輕讓負債國不堪重負的經濟實力失衡問題。