關(guān)于市政工程PPP 投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的研究

夏小海

（博天環(huán)境集團(tuán)股份有限公司）

1 引言

PPP 模式是一種政府與社會(huì)資本合作進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目合作模式，此模式鼓勵(lì)私營(yíng)、民營(yíng)企業(yè)與政府展開(kāi)合作，令非公共部門所掌握的社會(huì)資源參與到公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供活動(dòng)中，提升公共建設(shè)效率與質(zhì)量。由于涉及到多方利益，所以其合作過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)管理需要各方均給予極大重視。

2 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別管理

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是市政工程PPP 投資項(xiàng)目在實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)中的首要任務(wù)，唯有明確的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別結(jié)果才能為后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)管理的具體內(nèi)容提供方向。

在目前我國(guó)的大部分此類項(xiàng)目中，普遍采用以下三種方法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。

1）分段識(shí)別法

分段識(shí)別法為三種方法中應(yīng)用最為廣泛的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法，具有識(shí)別范圍廣、結(jié)果詳細(xì)等優(yōu)勢(shì)，即以PPP 投資項(xiàng)目的階段性特點(diǎn)為基礎(chǔ)進(jìn)行前中后三個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。

①前期階段，需要相關(guān)責(zé)任人對(duì)所負(fù)責(zé)項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目識(shí)別、篩選、財(cái)政承受能力論證等方面的具體考察，注重前期籌劃工作中的實(shí)施方案編制等內(nèi)容，將其中包含的市場(chǎng)預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)合同缺陷風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容把持在可控范圍內(nèi)；

②中期執(zhí)行階段，需要對(duì)建立項(xiàng)目公司、項(xiàng)目融資協(xié)議、項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)與運(yùn)營(yíng)等內(nèi)容進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、所需識(shí)別內(nèi)容種類多、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)概率高，難度較大；

③后期融資移交階段，主要目標(biāo)為資產(chǎn)清算與運(yùn)營(yíng)接手等方面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，主要風(fēng)險(xiǎn)方向?yàn)榉勺兏L(fēng)險(xiǎn)與項(xiàng)目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)等。

2）情景分析法

情景分析法是指一種以以往同類型、同情景投資項(xiàng)目為參考進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、總結(jié)失敗案例中的失敗教訓(xùn)或借鑒成功案例中優(yōu)秀的風(fēng)險(xiǎn)防范方案，提取影響項(xiàng)目建設(shè)的最大風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行針對(duì)性防范，提高風(fēng)險(xiǎn)管理質(zhì)量的評(píng)估方法。

3）德?tīng)柗品?/p>

即專家調(diào)查法，利用專家的專業(yè)化知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)種類進(jìn)行判定，一般情況下專家人數(shù)應(yīng)為5 人～10 人，以保障結(jié)果客觀性與全面性[1]。

通過(guò)以上三種風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法對(duì)市政工程PPP 投資項(xiàng)目的具體風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容進(jìn)行分析，可發(fā)現(xiàn)此類項(xiàng)目中所包含的常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)包括法律變更風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)、政治決策失誤風(fēng)險(xiǎn)等近二十項(xiàng)，而為方便相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理負(fù)責(zé)人對(duì)以上風(fēng)險(xiǎn)方向進(jìn)行針對(duì)性防范，可將其進(jìn)行適當(dāng)分類，主要包括以下六個(gè)方面：第一是政策風(fēng)險(xiǎn)，包括宏觀經(jīng)濟(jì)、政府干預(yù)、稅收政策等；第二是法律風(fēng)險(xiǎn)，包括法律變更、文件沖突、違約支付等；第三是實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，包括設(shè)計(jì)誤差、工程變更、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等；第四是運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，包括移交風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)需求、社會(huì)資本能力變化等；第五是金融風(fēng)險(xiǎn)，包括利率變化、外匯風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹等；第六則是由地質(zhì)災(zāi)害、極端惡劣天氣造成的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。

3 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)管理

為保障項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)管理的客觀性與結(jié)果真實(shí)性，在進(jìn)行評(píng)價(jià)方法選擇時(shí)需要遵守以下四點(diǎn)原則：分別是兼顧可行性與可操作性、兼顧連續(xù)性與規(guī)范性、兼顧定性分析與定量分析并以后者為主、兼顧靜態(tài)分析與動(dòng)態(tài)分析并以后者為主?；谝陨显瓌t，較為合理的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方案便可確定為層次分析法，即對(duì)分析目標(biāo)進(jìn)行多層次分解，并對(duì)同一層次中的對(duì)象、因素進(jìn)行量化比較和評(píng)價(jià)計(jì)算，一次得出評(píng)價(jià)目標(biāo)時(shí)所需的最終參考，此方法實(shí)用于解決具有多目標(biāo)、難度高等特點(diǎn)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)活動(dòng)，具體步驟包括除部分劃分層次、完善層次結(jié)構(gòu)、構(gòu)建判斷矩陣，層次內(nèi)元素排序等。

在利用以上方法進(jìn)行市政工程PPP投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)后，可根據(jù)結(jié)果對(duì)所評(píng)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行等級(jí)劃分，以便對(duì)風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)進(jìn)行分類決策并制定相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)處理方案。在一般情況下，工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可分為四個(gè)等級(jí)，其中一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)的后果可忽略，一般不采取控制措施；二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)后果較輕微，需適當(dāng)采取措施；三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)后果較嚴(yán)重，需立即采取措施；四級(jí)風(fēng)險(xiǎn)后果為災(zāi)難性，需立即進(jìn)行排除。通過(guò)上述風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的確立，能夠使項(xiàng)目負(fù)責(zé)人分清此項(xiàng)目中各類型風(fēng)險(xiǎn)的處理需求，以此進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。

4 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理優(yōu)化措施

4.1 明確風(fēng)險(xiǎn)分配

市政工程PPP 投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與評(píng)價(jià)是風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)的基礎(chǔ)性內(nèi)容，為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范提供了重要依據(jù)與參考，而為進(jìn)一步提升風(fēng)險(xiǎn)管理質(zhì)量，明確風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任劃分，則要在此基礎(chǔ)上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配明確，即針對(duì)不同種類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行公共部門與社會(huì)資本方的責(zé)任界定，以便在出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后果時(shí)立即確定負(fù)責(zé)主體，避免“踢皮球”現(xiàn)象發(fā)生，且合理的責(zé)任主體劃分還有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管理的合理分配，降低風(fēng)險(xiǎn)管理成本[2]。對(duì)此，可利用風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)分類結(jié)果對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行劃定，具體而言，政策風(fēng)險(xiǎn)與法律風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主體為公共部門、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主體為社會(huì)資本方、金融風(fēng)險(xiǎn)與不可抗力風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任則由雙方共同承擔(dān)。值得注意的是，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配時(shí)還需遵守風(fēng)險(xiǎn)可控原則，即風(fēng)險(xiǎn)承受方要具有一定承受上限，例如對(duì)于部分項(xiàng)目收入難以覆蓋成本與正當(dāng)收益的社會(huì)資本方，應(yīng)通過(guò)補(bǔ)貼或調(diào)價(jià)等方式給予其一定補(bǔ)償。

4.2 開(kāi)展項(xiàng)目籌備

項(xiàng)目前期籌備工作質(zhì)量對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程具有重大影響，良好且充足的前期籌備工作能夠使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)從始至終保持在可控范圍內(nèi)，避免出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)事故。一般情況下，項(xiàng)目籌備內(nèi)容包括公開(kāi)招投標(biāo)、合同簽訂與項(xiàng)目方案制定等。在公開(kāi)招投標(biāo)方面，政府方應(yīng)在項(xiàng)目開(kāi)始前面向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)，并對(duì)競(jìng)標(biāo)單位進(jìn)行審查，挑選記錄良好、實(shí)力過(guò)硬的社會(huì)資本方進(jìn)行合作，盡量避免由人為因素帶來(lái)的不必要風(fēng)險(xiǎn)。在合同簽訂方面，可利用合法的合同條款針對(duì)部分可控風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理。例如對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)而言，政府部門作為擔(dān)保方，可保障在此項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中此地區(qū)內(nèi)不再出現(xiàn)同類型項(xiàng)目，避免市場(chǎng)因素變動(dòng)，以此控制由市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失。而項(xiàng)目方案制定則需要各參建主體通過(guò)會(huì)議等交流形式對(duì)建設(shè)目的、建設(shè)形式及工期、質(zhì)量等要求進(jìn)行詳細(xì)商討。以山西省壽陽(yáng)縣市政道路、地下綜合管廊及配套設(shè)施PPP 項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目在籌備階段，各參建單位積極開(kāi)展合作交流會(huì)議，并于會(huì)議上按照相關(guān)規(guī)定程序?qū)Α秹坳?yáng)縣中核中冶投資建設(shè)有限公司制度匯編》《關(guān)于施工現(xiàn)場(chǎng)存在需與政府溝通、協(xié)調(diào)問(wèn)題》等議案進(jìn)行了深度交流，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理融入項(xiàng)目籌備階段，鞏固了項(xiàng)目合理基礎(chǔ)，極大降低風(fēng)險(xiǎn)管理難度。

4.3 加強(qiáng)內(nèi)部管理

加強(qiáng)內(nèi)部管理是提升PPP 投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理質(zhì)量的最直接措施，即通過(guò)對(duì)項(xiàng)目參與者的行為規(guī)范降低人為風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。對(duì)此，一方面要制定出合理的獎(jiǎng)懲制度，如對(duì)于能夠長(zhǎng)期按照嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)完成自身任務(wù)的責(zé)任人給予一定薪酬獎(jiǎng)勵(lì)與榮譽(yù)稱號(hào)，而對(duì)于由于個(gè)人原因造成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化或產(chǎn)生嚴(yán)重后果的責(zé)任人則進(jìn)行追責(zé)等，且為達(dá)到良好實(shí)用效果，需要相關(guān)主體對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容及主體責(zé)任進(jìn)行細(xì)化、考核，保障獎(jiǎng)懲制度客觀性。另一方面則要提升員工的綜合素質(zhì)水平，如定期舉辦專業(yè)技能培訓(xùn)班并推選優(yōu)秀員工參與進(jìn)修班，定期開(kāi)展員工素質(zhì)考核等。通過(guò)良好的項(xiàng)目?jī)?nèi)部管理規(guī)范與較高的員工綜合素質(zhì)實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效控制[3]。

另外，由于市政工程的建設(shè)目標(biāo)多為城市設(shè)施，如公共建筑、交通設(shè)施等，露天且具有較強(qiáng)公共性，所以在建設(shè)完工投入運(yùn)營(yíng)后容易受到自然因素與人為因素影響使得其風(fēng)險(xiǎn)成本增加。對(duì)此，工程運(yùn)營(yíng)方可充分利用社會(huì)保險(xiǎn)的方式將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，一旦在項(xiàng)目工程的后續(xù)運(yùn)營(yíng)階段出現(xiàn)安全事故時(shí)，可由社會(huì)保險(xiǎn)公司承擔(dān)一定經(jīng)濟(jì)損失，降低工程運(yùn)營(yíng)方的風(fēng)險(xiǎn)管理成本，一般情況下的保險(xiǎn)購(gòu)買項(xiàng)目包括綜合保險(xiǎn)、危險(xiǎn)工種的人身意外險(xiǎn)、重要設(shè)備的意外險(xiǎn)等。

4.4 完善相關(guān)法律法規(guī)

法律法規(guī)是降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效手段之一。在此方面，不僅項(xiàng)目主體要對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)格遵守，而且政府方也要直面當(dāng)前我國(guó)市政工程項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)還不完善的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)項(xiàng)目收益分配、審批程序等方面存在的法律漏洞進(jìn)行填補(bǔ)，避免由于法律問(wèn)題產(chǎn)生無(wú)法理清的項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，政府相關(guān)部門可結(jié)合歷年市政工程PPP 投資項(xiàng)目中存在的風(fēng)險(xiǎn)類型，并對(duì)當(dāng)前正在進(jìn)行此類項(xiàng)目建設(shè)的市場(chǎng)主體進(jìn)行調(diào)研，總結(jié)市場(chǎng)發(fā)展需求，制定出一定數(shù)量且適合當(dāng)?shù)氐牡胤叫苑ㄒ?guī)，以此達(dá)到優(yōu)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)目的。

5 結(jié)語(yǔ)

總而言之，通過(guò)對(duì)市政工程PPP 投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)兩方面內(nèi)容進(jìn)行梳理，有助于政府相關(guān)負(fù)責(zé)人與社會(huì)資本主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)內(nèi)容產(chǎn)生系統(tǒng)性了解，并結(jié)合以上風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)的質(zhì)量?jī)?yōu)化，不斷提升市政工程PPP 投資項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量，促進(jìn)城市化發(fā)展。