基層政府優化內部控制研究

趙但書

基層政府是聯系群眾的重要單位，承擔著轄區疾病防控、經濟和社會發展等使命，是履行公共受托責任的具體治理單元。但一些領導干部私設“小金庫”、“吃拿卡要”等損害群眾利益的問題屢見不鮮，加強內部控制建設迫在眉睫。本文通過指出基層政府普遍存在的內控問題，提出優化建議，為其他同類型單位加強內部控制建設提供啟示。

一、基層政府內部控制概述

基層政府是指在國家政權結構中處于基層地位，接近群眾，更能掌握民情民意的一級政府，一般是區縣政府以及相關部門決策部署的執行者，直接面向社會公眾提供公共服務與產品。基層政府實行內部控制主要遵照一定的制度規范和單位內部的管理制度，對未來可預見的活動中可能出現的偏差進行防范和管控，從而實現各項工作平穩推進的管理目標。2014年財政部頒發了《規范》作為指導性文件，從風險評估、單位、業務、評價與監督等方面對行政事業單位內部控制加以規范。各單位都應建立適合本單位的內部控制體系，找準風險點和應對策略。

二、當前基層政府內部控制存在的問題分析

（一）對內部控制的重視程度偏低

目前，基層政府的領導和職工，內控和風險管理意識不強。在內部，由于基層政府領導大多缺乏財務工作經驗，對內部控制的重要性、緊迫性認識不足，法制化意識欠缺，財經知識不能適應基層政府內部控制建設的需要。在外部，上級政府對基層政府內部控制不夠重視。領導班子年度考核多為工作考核，缺少自身和內部控制考核。

（二）內部控制組織體系不健全

基層政府缺乏一套成熟、完整的內部控制組織架構和制度體系。一些基層政府雖然成立了內部控制、財經領導小組等，但不能發揮組織領導和監督作用，主要是“一把手”帶領下的同一套班子，書記擁有絕對話語權，頻現“一言堂”。書記不是工作糾偏者、規范者，而是風險制造者、促成者，領導班子對單位可能面臨風險的評估，對財務、資產管理等風險缺乏基本判斷和應對措施。業務上，基層政府內部控制主要包括預算、收支、采購、資產、建設項目以及合同管理六大類控制活動，其中核心是預算管理，但基層預算存在工作主觀性、隨意性較強，審核程序缺少閉環等。

（三）相關人才發揮作用不到位

基層政府條件對財務等專業人才缺乏吸引力，特別是一些偏遠的基層政府人才流失，招錄的會計、出納甚至缺少專業知識或財務工作經驗。基層竟然會計、出納由一人承擔，違背了崗位不相容原則。基層財務人員缺少接受業務培訓，熟悉內部控制的寥寥無幾。

（四）廉政文化建設相對薄弱

基層政府一般設有同級紀委或紀工委，同時設有監察辦公室履行紀檢監察職能，但廉政文化建設往往亟待加強。一方面，宣傳教育不到位，作為一級權力機關，雖然基層政府每年開展黨風廉政教育，但應付上級檢查問題普遍存在。領導們大多廉政意識不強，如內部審計缺失、財務監督流于形式，基層“微腐敗”問題頻發，“送禮”現象屢禁不止。另外，監督執紀不到位。紀檢干部中懂財務審計的較少，又身處本單位，不易發現財務問題，這就造成檢查督查時容易忽視廉潔問題。

三、基層政府內部控制優化建議

（一）提高工作人員內控意識

加強基層政府內部控制，首先應提高領導干部的內控和風險意識，在領導干部績效考核中，設列單位內部控制建設考核指標，賦予相應分值，以考核推動基層政府內部控制建設落地。應將內部控制法規、財務專業知識和常見審計案例等內容納入領導干部學習中，達到源頭強化的效果。其次，組織員工進行內部控制培訓，邀請學者開設講座，營造干部和員工知曉內控、參與內控、相互監督的良好氛圍。

（二）建立健全內部控制體系

建立流程化、范本化的內部控制體系有助于規避基層政府講“人情”關系。構建內部控制體系首先領導和科室負責人要合理分配決策、執行和監督三項權力，形成管理層相互制約、監督的內部控制環境，健全議事決策機制和追責問責機制，“三重一大”事項要嚴格執行民主集中制，對錯誤決策嚴肅追責問責，防止書記“一言堂”行為。開展風險排查，分析研判和風險評估，查找經濟活動中容易產生腐敗行為的風險點，針對決策、執行過程和監督、檢查、考核等關鍵環節，制定風險防控方案，確保用權規范、控險機制健全。業務上完善預算編制、審批、執行、決算與評價等預算內部管理制度，健全收支、采購、資產、建設項目、合同管理等5項制度規定，規范審批和執行流程。

（三）選育優秀財務人員

人才隊伍建設是加強基層政府內部控制建設的必要途徑，在人才引進、招錄、招聘中把優質資源向基層傾斜，提高基層人員待遇，保持基層隊伍的相對穩定性。另外，在保證干部隊伍穩定的基礎上，探索完善財務人員老中青傳幫帶機制，安排崗位交流，消除崗位疲勞、動力不足等長期單一崗位的后遺癥。堅持抓好財務、審計干部的培養歷練，采取有效措施，激勵財務人員提高業務素養，用專業眼光和能力解決問題。

（四）加強內部廉政文化建設

廉政建設的關鍵是要加強內部監督，設立基層政府內部審計崗，實行專人專崗和任職回避制度，招聘專業審計人員發揮審計監督的關鍵作用，及時發現內部控制的問題并提出整改建議。以外聘專業審計或會計人員，采取審計外包模式，填補單位審計空白。同級紀委要鞏固內部審計和外部審計成果，對發現的問題立即查辦，追責問責，消除廉政風險隱患，創造正氣的人事、財務控制環境。另外，安排紀檢干部單位間交流，保證紀檢監察人員在反腐敗中的獨立性。

四、結束語

黨的十九大以來，基層政府內部控制重要性越來越凸顯。基層政府內部控制建設在制度流程、人才資源、監督體系等方面存在許多不足，特別是領導干部內控意識薄弱、制度體系不健全、財務人員整體素質偏低、廉政建設相對薄弱等問題較為突出，給基層政府財政安全帶來了較大風險，加強內部控制改善財政現狀迫在眉睫。本文基于一定調查研究歸納基層政府當前內部控制建設存在的主要問題，提出有針對性地優化意見建議，希望能夠為基層政府提供加強內部控制的參考思路和方法。