宅基地三權分置的制度安排探究

李 芊

一、問題的提出

為了保障農民的居住權益，我國早年建立了宅基地“兩權”制度。長期以來，我國宅基地歸集體所有，村民只享有對宅基地使用權（為區分三權分置下的使用權和兩權分置下的使用權，三權分置下的使用權在本文中用“”特別標注）。但是隨著近年來人們生活水平的提高，人們對于宅基地的需求不再局限于居住保障，對宅基地權利的財產性需求愈加迫切。中國在城市化的進程中，一批村民離開農村，進入到城市中，最終部分村民定居于城市。但是當前的宅基地制度卻嚴格限制了宅基地的轉讓、抵押等財產性功能的實現。如《民法典》規定，宅基地所有權和使用權均不得抵押。農民既不愿意放棄既得的宅基地權益，也難以通過宅基地合法地獲取財產性收益，這就導致了大量的宅基地閑置。

針對這種現狀，2018年出臺的中央一號文件提出對宅基地實行“三權分置”，即一個宅基地上可存在所有權、資格權以及“使用權”這三權。“三權分置”是對從前宅基地“兩權”結構的重大變革。該制度是以宅基地集體所有為基礎，以宅基地資格權和“使用權”代替以前的使用權，在堅持保障農民的居住利益的前提下，更好地實現宅基地的財產性利益。但是，對于宅基地所有權、資格權以及“使用權”的制度安排，《民法典》、《土地管理法》等相關法律法規均沒有做出進一步的規定，導致理論界和實務界眾說紛紜。以下將對三權分置下所有權、資格權以及“使用權”的具體制度安排分別做出探討。

二、宅基地資格權的制度安排

關于資格權，學界眾說紛紜，有取得資格權說[1]、宅基地剩余權說[2]以及取得資格兼剩余權利說[3]等。在取得資格權說中，資格權指的是請求分配宅基地的權利。在宅基地剩余權說中，資格權指的是轉讓宅基地三權分置下的“使用權”后農戶剩余的權利。在取得資格兼剩余權說中，資格權是取得資格權以及剩余權兩種權利權能的混合。筆者認為，采取取得資格兼剩余權說更為合適，理由如下：

三權分置設立目的就在于放活宅基地財產性權利，但是財產性權利的放活不能損害宅基地的保障功能。而設立資格權的初衷就是切實保障農村居民的基本生活權益。在取得資格權說中，一旦農戶將宅基地“使用權”轉讓給農民集體以外的人的，農戶既不享有宅基地請求權，也不享有宅基地“使用權”，此時農戶的居住權益就不能得到保障。但是宅基地剩余權說也存在瑕疵。剩余權中體現的身份性不夠明顯，更多地體現了宅基地的財產性權利。且剩余權不能很好地保障轉讓宅基地的集體經濟組織成員在特殊情況下有重新獲得宅基地的權利。取得資格兼剩余權利說則很好地避免了以上問題。

在取得資格兼剩余權利說理論下，宅基地取得資格權是指宅基地使用權轉讓人在特殊情況下重新獲得宅基地權利。由于集體經濟組織的所有權能包括部分收益權（詳見下文所有權的制度安排），即集體經濟組織在宅基地使用權轉讓時能分得一部分轉讓收益，集體經濟組織也應當對轉讓宅基地集體經濟組織成員提供一定的居住地保障。需要明確的是，宅基地使用權轉讓人轉讓宅基地使用權的前提條件是當宅宅基地集體經濟組織成員轉讓宅基地時還有別的居所或獲得居所的能力。[4]但是當轉讓人發生特殊情況，如失業導致無法繼續在城市中租房子居住，或者由于其他不可預料的情況喪失居所，集體經濟組織應當重新為轉讓人分配宅基地。但是在這種情況下，轉讓人在轉讓時已經享受了一部分的收益，因此轉讓人再次獲得的宅基地的面積應當小于農村集體內每戶可分得的面積。

歸根結底，宅基地剩余權的設立是為了保障宅基地集體經濟組織成員在轉讓宅基地“使用權”后仍能夠享受宅基地制度帶來的居住保障功能。為了保障農戶能持續享受居住保障，勢必要從宅基地使用權中分一部分權能給宅基地資格權。但是這一部分權能不能過大，否則會影響宅基地“使用權”財產性利益的實現。本文認為，在取得資格兼剩余權利說理論下的剩余權應當包括：定期收取合理的宅基地使用費；宅基被征收出后獲得補償的權利；轉讓的宅基地“使用權”到期后重新獲得“使用權”的權利。

在定期收取宅基地使用費方面，為了使宅基地“使用權”轉讓后農戶即轉讓人能獲得一定的生活保障，應當賦予轉讓宅基地的農戶在宅基地“使用權”被轉讓期間定期收取宅基地使用費的權利。在收取宅基地“使用權”轉讓費時，應當適當考慮后續要定收取的宅基地使用費而適當降低價款。在期限屆滿后重新獲得“使用權”方面，由于所轉讓的宅基地“使用權”都是有期限的（詳見后文“使用權”的制度安排內容），所以到期后如果沒有特殊情況，宅基地的“使用權”還是回歸到轉讓宅基地的村民手中。

三、宅基地“使用權”的制度安排

（一）三權分置下宅基地“使用權”的權能

需要明確的是，三權分置制度下的宅基地“使用權”不同于從前“兩權”體系下的宅基地使用權。在三權分置的情況下，宅基地“使用權”是指沒有身份屬性的純粹的財產性用益物權。根據前文，資格權實質為宅基地取得資格權兼剩余權。在資格權含義內的剩余權分走了一部分使用權的權能后，此時的宅基地“使用權”本質上是一種降階的使用權。首先，宅基地“使用權”是有期限的；其次，宅基地“使用權”受到所有人以及轉讓農戶的監督和限制。

（二）三權分置下宅基地“使用權”的抵押和轉讓

在宅基地權利分為所有權和使用權兩權的情況下，使用權承載的功能包括：對農戶居住利益進行保障等社會保障功能；對宅基地進行利用的財產性功能。在2018年中央一號文件的三權分置制度下，宅基地資格權承載了社會保障功能，宅基地“使用權”承載的社會保障功能被剝離。在“兩權”制度下，為了充分保障農戶的居住利益，宅基地所有權不允許轉讓、抵押。但是在三權分置情形下，由于宅基地身份性、保障性的功能更多地由宅基地資格權進行承擔，此時宅基地“使用權”承擔的是財產性權益的實現功能。在這種情況下，不應該再禁止宅基地“使用權”的流轉。只有放活宅基地“使用權”，才能最大程度地保障農戶以及其他權利主體的財產性權益得以實現。因此，應該確立宅基地“使用權”的抵押和轉讓制度。

宅基地“使用權”的抵押和宅基地“使用權”的轉讓雖然都是宅基地財產利益的實現形式，但是由于宅基地“使用權”的抵押不轉移宅基地“使用權”的占有，所以相比之下宅基地“使用權”的抵押更受人青睞。[5]雖然資格權的設立有助于對轉讓宅基地“使用權”的農戶提供居住保障，但是我們仍然有必要對宅基地使用權進行抵押時，做出相應的規定以防范農民失去居住條件的風險。關于宅基地“使用權”的抵押，全國多個地區展開了試點工作，取得一些有益的經驗。很多試點地區都要求宅基地“使用權”的抵押的前提是，被抵押的宅基地“使用權”喪失后抵押人（僅限集體經濟組織成員）自身的居住利益能被滿足。[4]如浙江義烏通過設置宅基地抵押的限制條件來預防宅基地使用權抵押時可能出現的風險。其對宅基地“使用權”的抵押開展試點工作時提出，宅基地“使用權”抵押的前提條件包括農戶有兩套或者兩套以上的房屋等。[5]這種要求有利于防范抵押權實現后農戶無房可居的風險。從多地的實踐情況看，設置宅基地“使用權”抵押的前提條件是有必要且可行的。本文認為宅基地“使用權”抵押的前提條件如下：

1.必須滿足如下條件之一：

（1）在有穩定的收入以及購買了職工社會保險超過十年；

（2）在其他地方擁有合法住房等；

（3）有充分的證據證明抵押人現在及將來有住房保障。

2.宅基地“使用權”的抵押應經過農村集體經濟組織或者村民小組和宅基地資格權人同意

宅基地“使用權”的轉讓與宅基地“使用權”的抵押類似，都可能導致集體經濟組織成員喪失對宅基地“使用權”。因此，和宅基地“使用權”的抵押一樣，宅基地“使用權”的轉讓同樣需要以宅基地資格權人的居住利益能被滿足為前提，[4]宅基地“使用權”轉讓的前提條件可參照宅基地“使用權”抵押的條件。

四、宅基地所有權的制度安排

相比宅基地的資格權制度和宅基地的“使用權”制度，三權分置下的所有權制度變動較小。為了配合宅基地資格權和“使用權”的設立和變化，更好地實現對農戶權益的保障和農戶對宅基地的財產利益，宅基地所有權的權能仍然需要進行一些必要的調整。主要體現在如下兩個方面：

一是宅基地所有權人的知情權和同意權。當宅基地“使用權”人對宅基地進行抵押和轉讓時，宅基地“使用權人”必須告知宅基地所有權人相關情況并經過所有權人同意方可進行抵押和轉讓；當宅基地“使用權”人對宅基地及周邊環境作出可能產生重大影響的行為時，必須告知宅基地所有權人相關情況并經過所有權人同意。二是宅基地所有權人的收益權。宅基地所有權人有權從宅基地“使用權”轉讓的收益中分得部分收益。

五、小結

浙江義烏作為宅基地制度改革試點地區，首次提出宅基地“三權分置”的制度構建。[6]2018年中央一號文件三權分置制度的提出正式揭開宅基地制度改革的序幕。針對宅基地所有權、資格權以及“使用權”的制度安排，筆者提出：在宅基地資格權的制度安排方面，為了更好地保障農戶的居住利益，資格權應采用取得資格兼剩余權說。宅基地取得資格權是指宅基地使用權轉讓人在特殊情況下重新獲得宅基地權利。剩余權應當包括：定期收取合理的宅基地使用費；宅基被征收出后獲得補償的權利；轉讓的宅基地“使用權”到期后重新獲得“使用權”的權利。在宅基地“使用權”的制度安排方面，先明確了宅基地“使用權”是有期限的以及宅基地“使用權”受到所有人以及轉讓農戶的監督和限制；再明確了宅基地“使用權”抵押和轉讓的前提條件。宅基地“使用權”抵押必須滿足如下條件之一：（1）在有穩定的收入以及購買了職工社會保險超過十年；（2）在其他地方擁有合法住房等；（3）有充分的證據證明抵押人現在及將來有住房保障。同時宅基地“使用權”的抵押應經過農村集體經濟組織或者村民小組和宅基地資格權人同意。宅基地“使用權”轉讓的前提條件可參照宅基地“使用權”抵押的條件。在宅基地所有權的制度安排方面，有必要對宅基地所有權的權能進行一些必要的調整，主要體現在宅基地所有權人的知情權和同意權以及宅基地所有權人的收益權。