探索構建政府投資審計監督新模式

◆劉菲/武漢市江漢區審計局

政府公共投資審計作為國家審計的重要組成部分，在促進經濟社會發展、推動深化改革、加強反腐倡廉建設、提高政府投資績效等方面發揮著十分重要的作用。近年來，武漢市江漢區審計局加大政府公共投資審計轉型力度，積極推進政府投資項目規范管理。

完善制度機制，規范監督行為

審計署、湖北省審計廳先后出臺《審計署關于進一步完善和規范投資審計工作的意見》《湖北省政府投資審計實施辦法》等文件，對投資審計從制度層面進行規范和完善，明確提出“五個不得”的要求，進一步厘清了投資審計的權力邊界和監督范圍。根據文件要求，該局開啟了投資審計的轉型之旅，從體制機制層面首先著手規范。

一是及時匯報宣傳。全國人大常委會法工委、審計署、湖北省審計廳關于規范投資審計的一系列新政策、新要求出臺后，該局都在第一時間學習消化，及時向區領導匯報投資審計的轉型變化，撰寫《聚焦主職主業 規范審計執法權力》等專報供區領導和部門參閱，爭取領導支持和部門理解，迅速調整投資審計的要求和方向，徹底終結了“以審代結”，落實了“不再開展概預算及招標控制價審計、退出各類議事協調機構和項目建設指揮部、不以審計結論作為工程價款結算依據”等精神要求。

二是修訂完善制度。堅持以法治思維思考問題，認真區分審計監督和契約交易關系，立足職責法定，該局提請區政府修訂了《江漢區政府投資項目審計監督辦法》（以下簡稱《監督辦法》），重點在實施政府投資審計全覆蓋、規范審計程序、明確權力清單等方面進行修訂和完善，建立起行為規范、程序嚴密、運行公開、結果公正、監督有力的審計權力運行機制。同時研究制定了《社會審計機構參與政府投資項目審計考核辦法》《聘請專業技術人員參與審計工作管理辦法》《政府投資項目專家審計復核管理辦法》等配套辦法，以制度建設實現政府投資審計全鏈條化管理。

三是創新復核機制。為避免利用社會中介機構審計結論帶來的風險，該局制定《政府投資項目委托專家審計復核工作實施細則》，對復核程序、方式、內容、重點及責任風險進行明確和規范，采取由科室專業技術人員任組長、抽調中介機構行業專家任成員的方式，統一組織、分類開展。對“必審制”項目實行全面復核，由科室專業技術人員對所有工程結算進行復核；“指導制”項目則采取定期復核的方式，從信譽好、實力強的中介機構聘請資深注冊造價師組成復核組，對當年由建設單位委托第三方出具的工程結算報告進行交叉式抽查，形成《復核意見書》，召開由建設單位和中介機構共同參加的情況通報會，通報審計復核情況，提出整改意見和要求，對審計質量不合格的中介機構，由建設單位依據委托合同追究責任，將出現重大質量問題的中介機構移送相關部門處理。2017年以來共對138個項目開展審計復核，涉及投資近6.8億元，審減達到1,617萬元，平均審減率2.38%，單個項目最高審減率達46.85%。

融合多方資源，優化監督模式

按照習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上提出的“努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系”要求，該局在面對基層審計人員專業不足、能力不足的現狀下，創新監督模式，推進融合發展。

一是探索建立“三位一體”公平競爭模式。按照江漢區人大常委會對政府重大投資項目的監督要求，該局對2,000萬元以上重大投資項目實行“必審制”，由國家審計機關對完工項目概預算執行、竣工決算及政策落實情況開展審計；其他項目實行“指導制”，按照《監督辦法》的規定，由建設單位內審機構組織社會中介機構實施，出具審計報告，支付工程價款。自2017年國家發改委提出“營造公平有序的市場競爭環境”的要求,該局及時調整原建庫搖號確定投資審計服務商的模式，制定《關于購買社會服務參與審計工作試行辦法》，規范購買社會服務的流程標準。嚴格按照公平競爭優化營商環境的采購要求，凡單個或批量項目達到招標限額的，一律公開招標采購；限額內的政府投資項目，由審計機關或建設單位從歷年委托的服務商中，選取信譽好、能力強的中介機構，向招標代理機構推薦，通過競爭性談判或競爭性磋商確定服務商。

二是探索建立審計職業化人才聘用機制。針對投資審計人力資源的供需矛盾，該局積極探索聘用專業技術人員充實國家審計的路徑。通過公開招考、擇優遴選、考核淘汰等方式，引進急需的財務審計、造價審計等專業人才，優化了審計隊伍的年齡結構、知識結構和專業結構。采取簽訂目標、日常通報、年終考核的方式實施績效管理，配套薪酬保障、績優獎勵、末位解聘等機制，有效發揮專業人員的特長，增強職業認同感和事業忠誠度。近年先后招聘的18名財務審計、工程造價等專業人才，其中8名成為了項目組組長、1名輸送到其他部門、5名解聘淘汰，為投資審計全覆蓋和質量提升發揮了不可或缺的作用。

三是探索建立投資審計全覆蓋機制。堅持科學規劃、統籌安排、分類實施，按照項目類型、投資規模和重要程度，將政府投資項目劃分“必審制”和“指導制”。合理確定監督形式，突出審計重點，三管齊下實現審計全覆蓋。通過年度審計計劃安排“必審制”；通過“定期復核+經責”對建設單位負責組織實施的政府投資項目實行抽查式審計；通過每年開展政府投資項目推進情況審計調查，全面清理當年政府投資項目實施情況。緊跟投資領域改革，審計過程有深度。該局積極關注政府投資領域的新政策、新變化，及時調整監督重點，在政府投資的前期決策、招投標執行、投資項目績效等方面加大關注力度。著力提升審計效應，結果運用有成效。通過撰寫“審計專報”或“調研報告”，揭示重大建設項目在城建計劃編制、前期審批、項目管理等方面存在的問題，區政府先后在細化城建計劃編制、新增中期方案、完善項目庫管理等方面進行工作調整，主管部門根據審計建議出臺多項制度和辦法，規范政府投資項目管理。2017年以來，該局共對19個政府投資項目開展審計，審計投資總額27.88億元，查出問題金額1.01億元，促進增收節支并挽回損失0.98億元。

推進科技強審，創新監督手段

該局根據中央審計委員會關于“科技強審”的要求，大力開展大數據審計和信息化建設，為投資審計的轉型升級提供了良好的助力。

一是研發智能平臺，提升管理水平。自主研發“政府投資項目審計監督管理平臺”，以建設單位全程管理、中介機構跟蹤控制、審計部門監督指導為構建目標，集成項目建設所涉及的勘察、設計、監理、施工、代建等單位到一個共享平臺，搭載中國電信云端服務器，實現網絡實時傳輸與共享。通過即時數據的采集、整理、匯總，智能生成統計報表，實現信息流、工作流有效融合，極大提升了項目成本審核、征收協議審核、審計報表統計、工程檔案歸集等方面的工作效率；同時建立項目工期、程序推進、投資成本等預警模塊，幫助建設單位及時跟進項目管理，督促參建單位履行職責。截至目前，共有137個工程建設項目和23個房屋征收項目上線管理平臺，數據存儲量達到103G，在防范審計風險、推進審計全覆蓋等方面取得積極成效。

二是廣泛運用新技術，提高審計精度。在某道路維修項目審計中引入地質雷達檢測技術，利用無線電波對隱蔽工程進行掃描，確定其介質分布及位置等內部結構形態，真實再現鋼筋鋪設全過程，進而發現施工單位虛報投資額近700萬元的重大違規問題。有效解決以往采用鉆孔取芯方式存在損壞性大、代表性差、成本高的問題。運用GIS系統，在房屋征收項目中，通過遙感影像圖、坐標紅線圖等對不同時間點建筑物進行精準定位、疊加分析、批量處理、真實還原，并利用SQL2008分析，結合原建筑面積、房屋用途、建設年限及規劃紅線區域等信息，準確發現改變房屋性質、虛增房屋面積、虛報違建年限等騙取征收補償款的問題。

三是加強計算機技術運用，打造“智慧審計”。一方面結合常用的法律法規，運用“大數據+法律+小軟件”，開發了“政府投資審計”VB移動法規庫，為審計項目實施和定性處理提供法律支撐；另一方面持續推進計算機審計步伐，先后累積“保障性住房”、“基礎設施建設項目”等6個行業數據庫，制作“計算建設項目待攤費用”等3個實用工具，加大信息化技術在項目決算審計中的運用。如在區房地產公司的經濟責任審計項目中，充分利用SQL2008工具，將舊城改造征收項目臺賬和區房地產公司內部職工名單跨系統關聯和分析，結合公房管理的圖卡、租賃臺賬、租約等基礎資料，查出區房地產公司下屬二級單位房管所存在違規分戶、隨意變更房屋用途等違規行為從而導致增加房屋征收補償款的問題。該審計項目分別獲審計署優秀審計項目二等獎、省市優秀審計項目特等獎。