加快推進研究型審計的建議

◆金顯威/咸寧市審計局

2009年，審計署駐南京特派員辦事處正式提出開展研究型審計，經過不斷探索推廣，部分地方審計機關在社保基金、地方政府性債務、領導干部自然資源資產離任審計等領域涉足研究型審計并取得顯著成效。2021年1月15日，《審計署關于印發全國審計機關2021年度工作要點的通知》（審政研發〔2021〕6號）文件提出，積極推進研究型審計。本文結合當前的審計實踐，就研究型審計的內涵、主要特征、工作方法談幾點粗淺的認識，同時就加快研究型審計提出對策建議，與廣大同仁共同探討。

一、研究型審計的內涵

什么叫研究型審計？當前沒有統一權威的說法。筆者認為，研究型審計就是把對政策、體制、制度、機制的研究作為審計的前置準備，把研究貫穿審計實施全過程，改變以往只注重揭露問題、簡單提出建議的慣性思維，站在推進國家治理體系和治理能力現代化的高度思考審計工作。具體來說，審計前，對該行業、該領域歷史情況、發展現狀和未來趨勢都要全面研究；審計中，對審計目標、審計范圍、審計重點、方法步驟、組織方式、技術手段、評價指標等方面進行研究；審計后，全面梳理總結行業審計、重點項目審計情況，在提交審計報告的同時，至少要報送一篇審計信息（審計要情），至少要完成一篇綜合分析報告，力爭發表一篇研究性成果（調研報告、科研論文），出臺或完善審計實務操作指南及配套辦法，編寫優秀審計案例，促進審計規范管理；深入研究各類審計對象的時代背景、現實困境、改革方向、目標路徑、政策舉措，更加精準地揭露問題，更加深入地分析原因，更加務實地提出建議，破解影響科學發展的政策束縛、體制障礙、機制扭曲、制度缺陷和管理漏洞，促進關鍵環節和重點領域不斷改革，推進行業治理、單位治理、基層治理、區域治理水平不斷提升。

二、研究型審計的主要特征

（一）時間地域不受限制。既可以對某類審計歷史脈絡、發展現狀和未來趨勢進行系統研究，引領改革方向，率先取得成效，還可以對本地、外地和國外同類審計情況進行綜合對比研究，吸取精華、補齊短板，發揚優勢、打造品牌。審計的時間更長、范圍更廣、力度更大，審計前需要提前介入，對審計對象的時代背景、業務范疇、法規政策、風險漏洞、發展趨勢等都做系統整體研究，而不是簡單地調查了解；審計中需要探索創新，既要對審計對象貫徹政策情況、管理漏洞、改革方向、路徑措施進行研究，還要對審計本身進行研究，改進審計方式方法，而不是簡單地完成報告；審計后需要形成研究成果，服務宏觀決策，促進深化改革，而不是簡單地報送信息。

（二）審計方式方法多樣。在審計方式上，研究型審計注重審計人員與專家學者、審計部門與被審計單位、歷史情況與發展趨勢、本地情況與外地情況、國內情況與國外情況、財務知識與其他知識、會計信息與非會計信息、審計意見與非審計意見、點與面等相互結合。在審計方法上，研究型審計既可以采用傳統的審閱法、比較法、歸類法、復算法、系統法，還可以采用召開專題研討會、與科研院所合作、與被審計單位及其業務主管部門合作、文獻綜述、網絡調查等方法。

（三）注重發揮智囊作用。研究型審計應適應審計部門作為政治機關和宏觀管理部門的職能，更加注重發揮智囊、謀士作用，將服務理念融入具體審計工作之中。充分發揮審計專業性強、觸角廣泛、熟悉政策、反應快速的優勢，跳出單個的微觀審計，從宏觀上思考問題，深入剖析影響地方科學發展的實際問題，著重從政策、體制、機制、制度方面提出審計建議，積極向黨委政府建言獻策，推動出臺有利于地方發展的政策措施。

三、研究型審計的工作方法

研究型審計方式方法靈活多樣，但主要有三種：系統整體研究、縱向歷史研究、橫向比較研究。

（一）系統整體研究。對同一年度預算執行審計、領導干部自然資源資產離任審計、經濟責任審計、政府投資審計等行業審計分專題進行系統研究，或者對同一年度的所有審計情況進行系統整體研究，歸納各類問題，深入分析原因，著重提出建議，提交審計信息或專題報告，服務領導宏觀決策，推動地方出臺制度，提高區域治理、基層治理、行業治理和單位治理水平。

（二）縱向歷史研究。對某一行業審計或重點項目多年的審計情況進行跟蹤研究。例如，對領導干部自然資源資產離任審計自試點以來的審計情況進行研究型審計，著重探討其基本內涵、審計主體、審計客體、審計目標、審計內容、審計重點、評價指標、審計方法、組織方式、技術手段等，分類歸納問題，深入分析原因，提出前瞻性建議。同時，撰寫調研報告、科研論文，召開研討會，總結經驗教訓，提出改進建議。立足審計實踐，編寫領導干部自然資源資產離任審計操作指南及配套辦法，匯編優秀審計案例供參考學習。

（三）橫向比較研究。一是對國內不同地區的同類型審計進行橫向比較研究，學習外地先進經驗，對照好的做法，找出不足，探索改進辦法。二是對中外同類型審計項目進行橫向比較研究，學習借鑒國外審計先進經驗做法。三是對中外審計制度進行比較研究，對立法型審計體制、司法型審計體制、獨立于立法行政司法部門的審計體制、監審合一審計體制進行比較研究。

四、加快推進研究型審計的幾點建議

（一）提高思想認識，主動探索創新。審計機關要提高思想認識，克服畏難心理、等靠思想，將研究型審計作為提高審計質量的重要途徑，通過外出考察、查閱資料、咨詢專家學者等方式，學習研究型審計的目標、程序、思路、方法、手段等，制定研究計劃，在具體審計實踐中主動開展研究型審計，積極探索、總結經驗。

（二）緊扣中心大局，選好研究課題。要緊扣黨政工作中心、改革發展大局，密切關注經濟時勢、領導關注點、社會熱點、民生難點、改革堵點和審計發展新情況、新問題、新要求，突出研究的實踐性、前瞻性和必要性。地方政府性債務風險、醫保基金“穿底”風險、政府投資審計、生態環境審計等涉及經濟社會發展中存在的風險隱患、審計新領域，都可以作為研究型審計的課題。

（三）加強組織領導，制定研究計劃。制定研究型審計實施辦法，成立研究型審計領導小組，抽調業務骨干組建研究團隊，確定科研院所合作單位，設立研究型審計項目標準，草擬研究型審計考核細則。制定研究型審計計劃，與“十四五”審計工作規劃、年度項目計劃相結合，確定近期研究型審計項目，啟動審計實務操作指南制定計劃，編寫優秀審計案例，撰寫分析報告、調研報告和科研論文。

（四）加強學習培訓，提高研究能力。一方面，審計系統應組織研究型審計培訓，打造上下聯動的科研高地和理論研究平臺，加強工作互動和交流學習。另一方面，與科研院所合作，共同完成研究型審計項目，借鑒科研院所研究方式方法，堅持理論研究和審計實務相結合，全面提升審計人員的研究能力。

（五）落實保障措施，營造良好環境。基層審計機關應落實組織保障，加大領導力度；落實人員保障，組建科研團隊；落實后勤保障，給予充足經費；落實制度保障，出臺研究型審計實施辦法，制定研究型審計工作計劃，激勵審計人員踴躍參與研究型審計，對取得研究型審計科研成果的審計人員給予獎勵，與個人評優、職務晉升掛鉤，營造研究型審計良好氛圍；構建協調機制，加大與本地深改辦、政策研究室等機構的協作力度，借智借力共同完成研究型審計課題。

（六）加大推進力度，構建理論體系。要緊跟國家戰略和改革方向，深入探討研究型審計的歷史背景、目標、意義、特征、指導原則、程序步驟、方式方法、考核細則、注意事項等內容，構建一套實用的理論體系，選編研究型審計優秀案例，用于指導審計實務。■