中國臨時救助制度的法學檢視

韓君玲

臨時救助是我國社會救助的法定救助項目之一，在保障生活困難公民及時得到救助，增強其獲得感、幸福感和安全感方面發揮著兜底保障的功能。在2020年新冠肺炎疫情防控期間，為了應對各種生活困難問題，黨中央和國務院及其相關部門發布了一系列關于社會救助的重要文件，其中均有關于實施臨時救助的具體要求和工作部署，對保障因各種原因遭遇突發性生活困難公民的基本生活發揮了重要的指導作用，有效維護了其獲得社會救助的權利。但是，這些應急政策文件的出臺，客觀反映了我國現行社會救助立法在應急保障民生方面存在的制度缺陷或疏漏，亟待“推動突發事件社會救助制度建設”，①陶鵬：《突發事件社會救助概念辨析與制度檢視》，《學海》2020年第3期。健全兼具穩定性和靈活性的常態化臨時救助法律制度，以實現國家治理體系和治理能力的現代化。②魯全：《重大突發公共衛生事件應對與社會保障治理能力現代化——“抗擊新冠肺炎疫情與社會保障研討會（通訊）”觀點綜述》，《社會保障評論》2020年第2期；賈玉嬌：《從抗擊新冠肺炎疫情看社會保障在國家治理中的功能及走向》，《社會政策研究》2020年第2期。有鑒于此，本文試圖從我國臨時救助的立法規范和行政實踐入手，究明臨時救助在我國社會救助制度中的功能定位，闡釋臨時救助的內涵及其與相關制度的關系，探討臨時救助實施機制中存在的問題，以確保公民社會救助權的實現。

一、臨時救助的功能定位：立法規范與行政實踐

2014年5月1日起施行的《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）將社會救助的法定種類分為最低生活保障、特困人員救助、受災人員救助、醫療救助、教育救助、就業救助、住房救助和臨時救助等8 項。學理上一般認為，前3 項是基本生活救助，①需要留意的是，2020年8月25日中共中央辦公廳印發了《關于改革完善社會救助制度的意見》（中辦發〔2020〕18 號），其中“（二）夯實基本生活救助”當中提及了最低生活保障制度和特困救助等，而在“（三）健全專項社會救助”中，提及了“健全受災人員救助制度”。醫療、教育、就業和住房救助是專項救助，②有觀點認為，“醫療救助具有明顯的緊急性和一次性特征，與其他專項救助存在明顯的區別。”參見鄭功成等：《社會救助立法研究》，人民出版社，2020年，第58 頁。對于臨時救助的認識，目前學界雖沒有精確的定義，但較為一致的觀點認為，臨時救助是有別于專項救助的急難性臨時救助。③有觀點認為，急難救助有別于專項救助，主要包括臨時救助和流浪乞討人員救助。參見朱勛克：《社會救助法新論》，中國社會出版社，2015年，第22 頁。也有觀點認為，急難救助包括受災人員救助和臨時救助（內含流浪乞討人員救助）。參見楊立雄：《“一攬子打包”，還是單項分類推進——社會救助立法的路徑選擇》，《社會保障評論》2020年第2期。還有觀點認為，臨時救助主要解決突發問題。參見林閩鋼：《論我國社會救助立法的定位、框架和重點》，《社會科學輯刊》2019年第4期。中國臺灣學者認為，“急難救助不限于特定對象（不限低收入者），凡生活突然發生困難或罹患疾病或身體遭遇到嚴重傷害及其他意外事件，需要緊急救助始能渡過難關者，均可申請救助。救助方式以核發現金為原則，發給金額多寡無一定限制，……，因此這項救助亦稱為臨時救助（救濟）。”參見江亮演：《社會救助的理論與實務》，中國臺灣桂冠圖書股份有限公司，1990年，第49 頁。在立法層面，《暫行辦法》中對臨時救助并未定義，在其施行之后不久，2014年10月24日國務院發出的《關于全面建立臨時救助制度的通知》（國發〔2014〕47 號）中明確指出臨時救助的目標是“解決城鄉群眾突發性、緊迫性、臨時性基本生活困難問題”，并首次明確界定了臨時救助的概念，即“國家對遭遇突發事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因導致基本生活陷入困境，其他社會救助制度暫時無法覆蓋或救助之后基本生活暫時仍有嚴重困難的家庭或個人給予的應急性、過渡性的救助。”為了全面認識我國社會救助法定項目之一的臨時救助，有必要從我國臨時救助的現行制度規范與行政實踐兩個方面，審視臨時救助發揮的作用，進而明確其功能定位。

（一）救急難：臨時救助的法定情形

與精準扶貧計劃不同，社會救助制度是國家為保障公民基本生活所作出的常規性制度安排，《暫行辦法》確立了“社會救助制度堅持托底線、救急難、可持續”的方針。在前述社會救助的法定種類中，臨時救助是救急難的主要承接制度，④宮蒲光：《關于“救急難”工作中幾個問題的思考》，《中國民政》2015年第12期。體現了社會救助按實際需要進行救助的思想。在《暫行辦法》中并未對“救急難”一詞進行界定，但第47 條對臨時救助的情形進行了規定，具體而言，實施臨時救助的“救急難”情形分為3 種：其一是，“因火災、交通事故等意外事件”，或因“家庭成員突發重大疾病等”；其二是，“因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力”；其三是，“遭遇其他特殊困難”。具備上述3 種情形之一，且基本生活暫時出現嚴重困難的家庭可以獲得臨時救助。此外，《暫行辦法》第50 條還規定了對生活無著的流浪乞討人員的救助，該救助從性質上講是臨時性救助，其作為臨時救助的特別類型被予以規定。如前所述，《暫行辦法》關于臨時救助的情形采取的是列舉法，其優點在于較為明確，但是，由于列舉法無法窮盡現實中所有的“救急難”情形，雖然立法規定了“遭遇其他特殊困難”這種概括性情形，但仍給相關工作帶來一定的認定困惑，只能交由行政機關自由裁量。2018年1月23日民政部、財政部發出的《關于進一步加強和改進臨時救助工作的意見》（民發〔2018〕23 號）更加明確地將臨時救助的類型分為急難型和支出型，這種分類實質上是對“救急難”的原因進一步細化所致。2020年3月6日中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組印發的《關于進一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》（國發明電〔2020〕9 號）中具體細化了突發公共衛生事件中臨時救助對象的類型，除了對符合法定條件的家庭實施臨時救助外，特別強調，對因疫情交通管控等原因暫時滯留疫情嚴重地區而基本生活遭遇困難的臨時滯留人員，提供臨時住宿、飲食、衣物等幫扶，對受疫情影響基本生活出現暫時困難的外來務工人員提供臨時救助或流浪乞討人員救助，對特殊困難人員即“由被隔離收治人員負責監護或照料的生活不能自理的老年人、殘疾人、未成年人”提供基本照料服務。可以說，為了保障疫情防控期間生活困難民眾的基本生活，上述文件幾近細化了所有可能需要臨時救助的情形。綜上，筆者認為，在《暫行辦法》中對臨時救助的救急難情形采取類型化列舉規定的方式難免掛一漏萬，很難窮盡其所有情形，為了使臨時救助法律制度發揮穩定性的作用，今后立法的規定宜粗不宜細，應主要體現臨時救助的救急難特征，放棄類型化列舉規定方式，強調其實施的目的在于解決突發性、緊迫性、暫時性基本生活困難問題。

（二）補短板：臨時救助與其他救助項目的關系定位

在我國目前法定的8 個社會救助項目中，臨時救助與其他救助究竟是何種關系，是值得探討的理論問題。從我國社會救助的歷史發展看，臨時救助本身是一個傳統的救助項目，社會救濟所謂的“救急不救窮”中的“救急”即指救急解難。1949年以來，我國最早體現臨時救助性質的立法是2003年8月1日起施行的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，其中第2 條明確規定，“救助站對流浪乞討人員的救助是一項臨時性社會救助措施。”該條體現了我國現行憲法第45 條公民獲得物質幫助權的理念，是針對城市流浪乞討人員實施臨時救助的規定，而非臨時救助制度本身的立法設計。《暫行辦法》首次以行政法規的形式確立了城鄉統一的社會救助制度，臨時救助作為社會救助的項目之一被立法予以確認，自此開啟了法制化的進程。依據《暫行辦法》，就立法形式而言，臨時救助是與其他7 個救助項目相并列的獨立救助項目；就政策功能而言，臨時救助發揮著“填補社會救助體系空白，提升社會救助綜合效益，確保社會救助安全網網底不破”的作用。①國務院：《關于全面建立臨時救助制度的通知》（國發〔2014〕47 號），中國政府網：http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/24/content_9165.htm，2014年10月24日。換言之，當公民面臨突發性、緊迫性、暫時性的基本生活困難，其他法定救助項目的實施仍不足以維持公民的基本生活時，或無法通過其他法定救助項目獲得救助時，臨時救助是其他社會救助項目的兜底項目，發揮著補短板或掃盲區的作用。在這點上，我國臨時救助制度與美國1996年實施的“貧困家庭臨時救助”即TANF（Temporary Assistance for Needy Families）制度相比，雖然名稱均為臨時救助，但二者制度設計的初衷有所不同，后者的立法宗旨之一是為了避免有子女的貧困家庭依賴政府而向其提供有期限的臨時性救助。②中國社會保險學會、中國社會科學院世界社保研究中心、中國證券投資基金業協會組織翻譯：《美國社會保障法（上）》，中國社會科學出版社，2017年，第259 頁。然而，不可回避的事實是，由于目前我國社會救助的標準偏低，易導致救助不足的情況發生，因此臨時救助實則發揮著綜合托底性的功能。③關信平：《關于全面建立臨時救助制度應當注意的幾個問題》，《中國民政》2015年第7期。盡管如此，臨時救助和其他專項救助之間仍有必要厘清各自制度實施的邊界，發揮各自應有的作用，④張浩淼：《我國臨時救助制度建設及其思考》，《社會保障研究（京）》2014年第1 卷。避免臨時救助承載超出其制度設計初衷的無法承受之重。

二、社會救助法中的臨時救助：內涵闡釋與關系界定

（一）臨時救助的對象：家庭抑或個人

臨時救助的對象究竟是個人還是家庭，抑或二者兼有之？這是一個有爭論的問題。我國《憲法》第45 條明確規定了公民有獲得物質幫助的權利，為公民獲得社會救助提供了基本權利依據，作為下位法的《暫行辦法》當然不得違背《憲法》有關基本權利主體之規定。但是，《暫行辦法》第47 條規定對符合法定條件的家庭給予臨時救助，易使人產生個人被排除在臨時救助對象范圍之外的認識，并由此衍生出獲得臨時救助究竟是家庭的權利還是個人的權利之疑問。不過，在國務院發出的《關于全面建立臨時救助制度的通知》（國發〔2014〕47 號）中，對于臨時救助對象的范圍明確從《暫行辦法》中的家庭擴大到個人，①即“因遭遇火災、交通事故、突發重大疾病或其他特殊困難，暫時無法得到家庭支持，導致基本生活陷入困境的個人”亦被納入臨時救助對象的范圍，并對其中符合生活無著的流浪乞討人員救助條件的，按照有關規定予以救助。隨著臨時救助工作的開展，民政部、財政部發出的《關于進一步加強和改進臨時救助工作的意見》（民發〔2018〕23 號）更加明確地將臨時救助對象分為急難型和支出型，急難型救助對象是指因“火災、交通事故等意外事件”“突發重大疾病”，以及“遭遇其他特殊困難”等，基本生活陷入嚴重困難境地的家庭或個人；支出型救助對象是指“因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力”，基本生活暫時出現嚴重困難的家庭或個人。該定義實際上是對《暫行辦法》關于支出型救助對象僅限于最低生活保障家庭的突破。②冀慧珍、楊雪：《我國支出型貧困救助政策的問題與完善路徑》，《晉陽學刊》2020年第2期。在新冠疫情防控期間，2020年1月29日民政部辦公廳發出的《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間有關社會救助工作的通知》（民電〔2020〕13 號）中要求，“充分發揮臨時救助‘兜底中的兜底’作用”，對患新冠肺炎而導致基本生活出現嚴重困難者，直接實施臨時救助。同年6月3日民政部、財政部發出的《關于進一步做好困難群眾基本生活保障工作的通知》（民發〔2020〕69 號）要求，對符合通知規定情形的農民工等未參加失業保險的失業者，予以臨時救助。③“對受疫情影響無法返崗復工、連續3 個月無收入來源，生活困難且失業保險政策無法覆蓋的農民工等未參保失業人員，未納入低保范圍的，經本人申請，由務工地或經常居住地發放一次性臨時救助金，幫助其渡過生活難關。具體標準由各地根據救助保障需要和疫情影響情況確定。”可以說，《暫行辦法》施行至今，國務院出臺的相關文件，尤其是疫情防控期間發布的系列重要文件，多次強調臨時救助的對象包括家庭和個人，并將個人獲得臨時救助的情形予以明示列舉，這正是體現了對《暫行辦法》相關規定的進一步細化和補充，以達到切實發揮臨時救助保障民生之目的。通過對上述立法到政策規定的變化過程之考察，似乎可以得出的結論是，《暫行辦法》在臨時救助條款中僅規定了對符合法定情形的家庭提供救助，而對個人提供救助的規定有所疏漏。但筆者不以為然，并認為這僅是問題的表象，就實質而言，這是《暫行辦法》將作為救助實施單位的“家庭”與可能作為救助對象的“家庭”混淆所致。為了澄清這種錯誤認識，在社會救助立法中應明確規定，該法中的“家庭”概念是在社會救助以家庭為單位實施這個原則意義上來使用，其并非是社會救助的權利享有者，質言之，包括臨時救助在內的社會救助之對象即社會救助權享有者僅指個人。有鑒于此，在今后制定的《社會救助法》中，應明示保障公民的社會救助權之宗旨，并確立開展社會救助的工作原則之一是以家庭為單位實施救助，因為從社會救助著眼于對現實的生活窮困狀態進行保障這個性質看，以家庭為單位進行救助本身具有合理性，“與權利義務的個人單位化并不當然發生沖突”，①［日］菊池馨實著，韓君玲譯：《社會保障法制的將來構想》，商務印書館，2018年，第186 頁。亦符合我國注重家庭觀念的傳統文化。②宮蒲光：《關于社會救助立法中的若干問題》，《社會保障評論》2019年第3期。但是，立法還須明確的是，以家庭為單位實施社會救助有困難時，應以個人為單位實施。

（二）臨時救助的申請：戶籍要件能否成立

首先，從現行法的規定來進行考察。所有公民無論何種原因當生活陷入貧困狀態時，均享有向國家請求社會救助的權利。就臨時救助而言，《暫行辦法》第48 條僅規定臨時救助的申請“應當向鄉鎮人民政府、街道辦事處提出”。在此，產生的疑問是，申請臨時救助究竟應向戶籍所在地還是居住證③2016年施行的《居住證暫行條例》第2 條規定：“公民離開常駐戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀條件之一的，可以依照本條例的規定申領居住證。”第3 條規定：“居住證是持證人在居住地居住、作為常住人口享受基本公共服務和便利、申請登記常住戶口的證明。”所在地抑或是急難發生地的鄉鎮政府、街道辦事處提出，對此并未明確規定。還有，結合第47 條關于臨時救助對象的家庭類型來看，最低生活保障家庭為獲得最低生活保障，須向戶籍所在地的鄉鎮政府或街道辦事處提出申請，其申請支出型的臨時救助時一般情況下自然亦應向相同機構提出臨時救助申請；其他類型的家庭申請臨時救助時，究竟是向戶籍所在地的基層政府提出申請，還是向現居住地的基層政府提出申請，《暫行辦法》的相關規定并不明確。

其次，從國家政策層面的規定來進行分析。對于急難型的臨時生活困難，在臨時救助制度建立之初，即體現了臨時救助應包括非戶籍人口的思想。④關信平：《關于全面建立臨時救助制度應當注意的幾個問題》，《中國民政》2015年第7期。從新冠肺炎疫情防控期間的實踐來看，在國家緊急出臺的相關文件中，對因受疫情影響而生活陷入各種困難狀態的所有公民，無論有無本地戶籍，均規定予以提供包括臨時救助在內的各種生活援助。例如，2020年1月29日民政部辦公廳發出的《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間有關社會救助工作的通知》（民電〔2020〕13 號）中明確要求，對外來臨時遇困人員因患新冠肺炎而導致基本生活困難者，直接實施臨時救助。⑤“放寬戶籍地申請限制，對因探親、旅游、務工等原因在非戶籍地患新型冠狀病毒感染的肺炎，導致基本生活出現嚴重困難的流動人口，由急難發生地鄉鎮（街道）或縣級民政部門直接實施臨時救助。”2020年3月13日民政部發出的《關于貫徹落實中央部署要求扎實做好受疫情影響困難群眾基本生活保障工作的通知》（民電〔2020〕41 號）在重申上述要求的同時，進一步指出應明確外來臨時遇困人員“申請臨時救助的具體情形、標準和救助時限”，提供適當有效的實物幫扶或現金救助。可見，針對急難型的臨時生活困難，明確取消臨時救助對象的戶籍限制在國家政策層面已是不爭的事實。但是，對于支出型的臨時生活困難，考察國務院發出的《關于全面建立臨時救助制度的通知》（國發〔2014〕47 號）之內容，其對申請臨時救助是否需要本地戶籍的問題，實際上區分了若干情形。第一，“對于具有本地戶籍”的居民提出的申請，由當地的鄉鎮政府或街道辦事處受理，經法定程序后，報縣級政府民政部門審批。第二，對于持有當地居住證的非本地戶籍居民提出的申請，戶籍所在地縣級政府民政部門“應配合做好有關審核工作”，當地縣級政府民政部門根據鄉鎮政府或街道辦事處提交的審核意見作出審批決定。第三，“對于不持有當地居住證的非本地戶籍人員”，當地鄉鎮政府或街道辦事處應當協助其向縣級政府設立的救助管理機構申請救助；當地縣級政府沒有設立救助管理機構的，鄉鎮政府或街道辦事處應協助其向縣級政府民政部門申請救助。縣級政府民政部門、救助管理機構可按生活無著人員救助管理相關規定審核審批，作出是否提供救助的決定。顯然，屬于該種情形時，實施流浪乞討人員救助。

最后，從地方的實踐進行考察。雖然在《暫行辦法》中未明確規定申請臨時救助的本地戶籍要件，但其規定了以家庭為單位實施臨時救助，在我國，由于家庭和戶籍制度、居住證制度緊密聯系在一起，加之依據《暫行辦法》第5 條的規定，實施社會救助的費用從當地政府財政預算中支出，地方政府往往從財源的角度考量，將擁有本地戶籍或居住證作為申請臨時救助的資格要件之一。尤其是申請支出型的臨時救助時，許多地方政府往往將其與是否擁有本地戶籍或居住證相掛鉤，從而導致有些申請人無法獲得救助的情形。

總之，從全國范圍看，據統計，2019年我國共實施臨時救助993.2 萬人次，其中救助非本地戶籍對象僅為4.6 萬人次。①民政部：《2019年民政事業發展統計公報》，民政部官網：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/202009/20200900029333.shtml，2020年12月23日。可見，臨時救助向非本地戶籍對象提供的比例微乎其微。然而，如前所述，在明確了獲得臨時救助是公民個人的權利這個理念下，地方政府對于申請臨時救助所設定的或明或暗的戶籍要件無異于為公民實現該權利設置了不必要的阻礙，并且，有違社會救助制度設立的初衷。②宮蒲光：《關于社會救助立法中的若干問題》，《社會保障評論》2019年第3期。在新冠肺炎疫情防控期間，政府采取的各項有效措施表明，實施臨時救助應遵循現居住地或急難發生地主義，打破因戶籍所造成的阻礙社會救助權利實現的不合理現象，切實保障緊急狀態下民生的基本需求。

（三）其他有關規定優先適用的問題

其他有關規定優先適用是社會救助補足性原則的體現，亦表明了社會救助是社會保障制度的最后一道安全網。在《暫行辦法》中雖然沒有類似內容的規定，但在國務院發出的《關于全面建立臨時救助制度的通知》（國發〔2014〕47 號）中明確指出，“因自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全等突發公共事件，需要開展緊急轉移安置和基本生活救助，以及屬于疾病應急救助范圍的，按照有關規定執行。”在此，“按照有關規定執行”，至少包含著其他有關規定優先于社會救助法上的臨時救助實施之意味。然而，“有關規定”的含義在此卻不明確。第一，有關規定究竟是指何種效力等級層次的規范性文件，在此并未說明。第二，若有關規范性文件并未規定相關救助的內容，或規定不清晰、無操作性，那么，于此情形就存在著是否應啟動臨時救助的問題。從原理上講，我國的臨時救助具有救急難、補短板之特征，為了應對緊急突發的民眾生活困難問題，應實施臨時救助，以幫助民眾度過暫時的生活困難。但是，如前所述，臨時救助作為兜底中的兜底制度，亦應有一定的守備范圍，其他相關法律規定以及社會救助法中有關其他社會救助種類的內容和標準之規定越全面到位，臨時救助就越能更好地發揮其本身固有的作用。以借鑒的視角考察日本現行社會救助法即《生活保護法》，該法明確規定了生活保護即社會救助應遵循的基本原則之一是補足性原則，其中包括他法優先的內容。①日本現行《生活保護法》第4 條第2 款規定：“民法（明治二十九年法律第八十九號）規定的扶養義務者的扶養及其他法律規定的扶助，均優先于本法的保護而實施。”需要說明的是，該法中日語的“扶養”，相當于我國民法上撫養、扶養和贍養的總稱。他法優先表明了生活保護是社會保障制度的最后一道安全網，其他法律中規定的有關社會救助性質的扶助措施，優先于《生活保護法》而實施。但需要留意的是，他法優先意味著無法律直接依據的扶助措施不包括在他法優先的范圍之內。此外，有觀點認為，他法優先不應理解成特別法優于一般法這個原則，由于《生活保護法》規定了獨有的成立要件，于其他法律未規定采取特別扶助事項之情形，并不意味著當然地適用該法。②［日］明山和夫：『生活保護制度とそのあり方』，ミネルヴァ書房，1967年，第90 頁。若堅持他法優先這一社會救助的實施原則，審視我國《暫行辦法》的相關規定，可以發現，盡管城市生活無著的流浪乞討人員救助被規定在“臨時救助”一章中，但與此同時，我國還有專門針對流浪乞討人員進行救助的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（2003年）這個行政法規。對此，筆者認為，由于對流浪乞討人員的救助，其性質是臨時救助，因此，從立法技術而言，應采取二分法，即：要么將流浪乞討人員救助納入社會救助法中，按照現行法的框架，將其作為臨時救助的具體類型來對待，如急難型救助、支出型救助和流浪乞討人員救助；要么將對流浪乞討人員的救助從《暫行辦法》規定的臨時救助這個法定項目中剝離出去，畢竟這類救助對象有其特殊性，并已有專門性立法，基于他法優先原則，不宜將其規定在《暫行辦法》中。在《暫行辦法》中類似的規定還有關于受災人員的救助，與《暫行辦法》中關于“受災人員救助”一章共7 條的規定相比，《自然災害救助條例》有關受災人員生活的應急救助和災后救助內容規定更為詳細。在這種狀況下，《暫行辦法》關于受災人員救助的規定只不過徒具宣稱社會救助“領地范圍”的形式意義而已。總之，未來制定的《社會救助法》作為社會救助的專門性法律，就立法內容和立法技術而言，由于其難以涵蓋社會救助的所有類型或情形，因此運用他法優先的原則，可以巧妙地解決這個立法難題。

三、臨時救助的實施：穩定性與靈活性的結合

（一）臨時救助的標準

實施臨時救助首先應確定臨時救助的標準，《暫行辦法》第49 條將臨時救助的具體事項和標準制定權賦予了縣級以上地方政府，實踐中中央政府對制定臨時救助標準高度重視，對縣級以上地方政府制定臨時救助標準提出了一定的規制要求，體現了穩定性和靈活性的結合。例如，在國務院發出的《關于全面建立臨時救助制度的通知》（國發〔2014〕47 號）中要求縣級以上地方政府應“根據救助對象困難類型、困難程度，統籌考慮其他社會救助制度保障水平”，合理確定并適時調整臨時救助標準，且須向社會公開，并引導省級政府應“推動形成相對統一的區域臨時救助標準”。還有，針對各地臨時救助標準制定過程中出現的問題，民政部、財政部發出的《關于進一步加強和改進臨時救助工作的意見》（民發〔2018〕23 號）提出了構建臨時救助標準體系的目標，一方面要求臨時救助標準的統一性和穩定性，即遵循分類分檔原則細化臨時救助的標準；另一方面強調臨時救助標準的針對性和靈活性，即“對于重大生活困難，可采取一事一議方式”確定臨時救助的標準。目前對于臨時救助標準的規范主要停留于國家政策層面，其發揮著彌補立法不足的作用。但是，由于這些政策性文件的規范力較弱，各地方政府制定臨時救助標準的自由裁量權較大，對保障公民的社會救助權不利。

從國外的狀況看，與我國有關臨時救助的立法規定不同，日本《生活保護法》有關社會救助的8 個救助種類中，沒有臨時救助這個救助項目，但這并不意味著日本的生活保護沒有臨時救助的功能，該功能是通過生活保護的特別基準來發揮作用。根據厚生勞動大臣制定的《生活保護法之保護基準》，生活保護基準分為一般基準和特別基準。一般基準是指，根據需要保護者的年齡、家庭構成、所在地區等一般性的生活需要，以及因健康狀態等個人或家庭的特殊需要差異而設定的標準，一般表現為經常性的費用。具體而言，針對日本生活保護8 個法定扶助種類即生活扶助、教育扶助、住宅扶助、醫療扶助、分娩扶助、介護扶助、就業扶助和喪葬扶助，厚生勞動大臣制定的《生活保護法之保護基準》中均設定了各自的一般基準；特別基準是指，當個人或家庭產生了根據一般基準無法滿足的最低限度生活之特別需要時，由厚生勞動大臣設定特別基準提供必要的扶助，其本身與臨時性或經常性無關，設定的法的依據是生活保護實施上的按需保護原則。目前，除了介護扶助外，對其他扶助種類均設定了特別基準。實踐中，一般是在全國性的行政通知中以列表形式明示可以由生活保護的實施機關如都道府縣知事和市長設定的特別基準內容，其中細化規定了支付的事由、支付費用細目、上限額等，生活保護的實施機關只能于此框架范圍內行使一定程度的自由裁量權，體現了特別基準的穩定性。除此列表之外，有特別事由時則由厚生勞動大臣設定特別基準。①『生活保護手帳』，中央法規出版株式會社，2019年，第909-911 頁。該特別基準的法的性質屬于行政內部的基準，基本上是交由厚生勞動大臣裁量，②［日］菊池馨実：『社會保障法』，有斐閣，2018年，第314 頁。體現了特別基準的靈活性。但是，也有批評指出，本來是為了考量處于需要保護狀態的個人或家庭的實際差異而設定特別基準，但由于一般基準設定的范圍狹窄或者設定的基準額過低，特別基準往往不可或缺。③［日］片岡直：「最低生活基準の今日的課題」『講座社會保障法第5 巻住居保障法·公的扶助法』，法律文化社，2001年，第229 頁。從實施結果上看，依據特別基準而認定的保護費用等，既包括臨時性需要的給付，也包括特殊性經常需要的給付，且須遵循程序規定。日本關于生活保護特別基準的規定給予我國的啟示是，臨時救助標準既要具有穩定性，亦應具有靈活性。目前，我國臨時救助標準的制定主體為縣級以上地方政府，其制定的臨時救助標準具有較大的隨意性和靈活性，但公平性和穩定性不足，亟待全國層面出臺統一規范的臨時救助標準框架或體系，指導各省級地方政府制定本行政區域內的臨時救助標準，以體現該標準的公平性。此外，臨時救助的標準應體現基本生活困難群體的不同需要，可由“基本標準、浮動標準和特殊標準共同構成”，①林鴻潮：《論公民的社會保障權與突發事件中的國家救助》，《行政法學研究》2008年第1期。以體現形式平等與實質平等的統一。

（二）臨時救助實施的程序

1.我國臨時救助實施的程序分析。我國現行法關于臨時救助實施的程序分為一般程序和緊急程序。一般程序以申請主義為原則，緊急程序以簡化審批手續為原則。《暫行辦法》第48條對臨時救助實施程序的規定體現了申請主義的特點，具體而言，臨時救助須依申請而進行，申請的提出機關是鄉鎮政府或街道辦事處，經審核公示后，由縣級政府民政部門審批。申請救助的金額較小時，縣級政府民政部門可委托鄉鎮政府或街道辦事處審批。并且，該條中還體現了關于緊急程序的規定，即“情況緊急的，可以按照規定簡化審批手續”。但是，申請救助的金額“較小”判定的標準為何？于緊急情形，是否仍需要以申請為前提？所謂的“規定”是何種效力等級層次的規范性文件？對此，該條的規定并不清晰。不過，在國務院發出的《關于全面建立臨時救助制度的通知》（國發〔2014〕47 號）中，明確規定了依申請受理和主動發現受理這兩種情形，依申請受理按照一般程序即申請-受理-審核-審批程序辦理。主動發現受理體現了及時救助的正當程序原則，②梁洪霞：《城市流浪乞討人員行政救助制度研究》，法律出版社，2014年，第37-39 頁。主要分以下情形。第一，及時幫助轄區居民因遭遇突發事件、意外事故或罹患重病等生活陷入困難狀態時提出救助申請。第二，及時幫助身處困境的未成年人、無民事行為能力人或限制民事行為能力人或危重病人等脫離困境。第三，及時核查有關部門、社會組織或公民報告的救助線索情況，對于應提供臨時救助者，協助其申請救助并受理。筆者認為，就受理程序而言，上述規定中的第一和第三種情形應遵循依申請受理的一般程序，第二種情形應適用依職權實施救助的緊急程序。對此，該通知中“對于情況緊急、需立即采取措施以防止造成無法挽回的損失或無法改變的嚴重后果的”，明確要求適用緊急程序，即由鄉鎮政府或街道辦事處、縣級政府民政部門予以先行救助，其后再按規定補齊相關審批手續。在民政部、財政部發出的《關于進一步加強和改進臨時救助工作的意見》（民發〔2018〕23 號）中，進一步明確具體區分了適用臨時救助緊急程序和一般程序的情形：對于急難型的臨時救助，注重救助的時效性，強調直接予以先行救助，“簡化申請人家庭經濟狀況核對、民主評議和公示等環節”；對于支出型的臨時救助，按照一般程序執行。然而，面臨新冠肺炎疫情這種重大突發公共衛生事件，在疫情嚴重地區，為了及時向突發性生活困難民眾提供臨時救助，按照中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組印發的《關于進一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》（國發明電〔2020〕9 號），上述由鄉鎮政府或街道辦事處、縣級政府民政部門實施的先行救助可直接委托給社區（村）進行。③該通知中要求：“湖北省和武漢市以及其他疫情嚴重地區，可委托社區（村）實施‘先行救助’，根據急難情形提供物質幫助或服務，發現困難立即救助。”綜上所述，在行政實踐中，對臨時救助的程序按照支出型臨時救助和急難型臨時救助進行區分，前者適用一般申請程序，后者適用緊急程序，即于急迫情形可按照規定簡化審批手續。在臨時救助的行政實踐中，審批手續簡化的極致是直接予以“先行救助”，后補辦手續。總體而言，我國針對臨時救助的緊急程序規定仍較為籠統，賦予了行政機關較大的自由裁量權，這雖具有靈活性，但各地在實施過程中，會使臨時救助的程度、期限等產生一定的差異，導致不公平甚至違法的情況發生。為此，立法對臨時救助緊急程序的規范十分必要。

2.對德國新冠肺炎疫情期間有關臨時決定的立法借鑒。德國《社會法典》有關社會救助的內容并未將臨時救助作為單獨的社會救助項目之一明確規定下來，但有關臨時或緊急性救助的立法內容是通過對社會救助實施機關的職權規定而得以體現。德國《社會法典》第2 編“求職者基本生活保障”中第41a 條臨時決定①該條是2016年8月1日修改新增的針對求職者基本生活保障的臨時決定條款。求職者基本生活保障適用于所有15 歲以上、在德國長期居住、有工作能力且生活陷入困境需要救助的人，有工作能力指的是能夠在一般勞動力市場的通常條件下每天工作至少3 個小時。和第12 編“社會救助”第44a 條臨時決定②2017年7月1日修改新增的針對老年人、勞動能力減損者（即不能夠在一般勞動力市場的通常條件下每天工作至少3 個小時者）基本生活保障的臨時決定條款。主要針對的是申請人的收入情況或需求情況不能立即確定、但又很可能存在這種救助的需求，為了縮減給付批準的時間，先作出臨時決定給予其具有社會救助性質的臨時給付，其后再根據最終核實確定的情況作出最終決定。為了應對新冠肺炎疫情，2020年3月27日德國出臺了“社會保護一攬子計劃”，全稱為《關于新冠肺炎疫情期間便于獲得社會保障及社會服務提供者參與和防護的法律》。該法的目的是簡化公民獲得社會保障的程序，最大可能減小疫情給公民的生活和經濟帶來的影響。以該法有關社會救助內容的修改主要體現在《社會法典》第2 編“求職者基本生活保障”的修改內容為例，③“社會保護一攬子計劃”第1 條對《社會法典》第2 編“求職者基本生活保障”第67 條至第70 條進行了修改，廢除了第68 條至第70 條的規定，在第67 條中簡化了求職者基本生活保障即失業津貼II 的申請程序，規定在2020年3月1日至6月30日期間批準開始的給付，按照新法執行。其主要特點如下：

第一，新冠肺炎疫情期間免除財產調查。6 個月內不考慮財產狀況，除非申請人擁有數額較大的財產。④根據德國聯邦勞動與社會部的網站解釋，這里數額較大是指，申請人個人有超過價值六萬歐元或每個家庭成員有超過3 萬歐元的存款、股票、珠寶、財產型人身保險等可以馬上變現的流動資金。6 個月之后的給付，財產調查將重啟。此外，第1 個6 個月內實際支出的租金和供暖費用將被認為在合理范圍內。

第二，新冠肺炎疫情期間的臨時決定實行有利于受益人原則。依據《社會法典》第2 編“求職者基本生活保障”第41a 條所作出的臨時給付決定，臨時批準是指，如果無法精確地量化申請人未來幾個月的收入，但是很明顯或無論如何，申請人的生計很有可能難以為繼時，即符合臨時決定的要件。通常，在批準期結束后，可以確定實際收入是多少。如果該金額與最初的估計收入有出入，則必須追溯調整給付，并向受益人支付額外款項或向就業中心償還款項，即多退少補，然后對此作出最終決定。但是，“社會保護一攬子計劃”對《社會法典》第2 編“求職者基本生活保障”第41a 條的臨時決定進行了申請程序和要求的簡化，規定臨時批準的期限從2020年3月1日至2020年6月30日，只有在受益人本人要求時才可作出最終決定。這意味著，一方面，就業中心僅應受益人要求方能檢查初始估計收入是否偏離實際收入，那些目前已領取臨時給付的受益人不必擔心以后由于收入估算不正確而要償還給付。另一方面，若受益人認為收入認定過高，則可以申請最終決定，這意味著其有權獲得更高的給付。在此情況下，通常的合作義務規定也繼續適用。例如，若由于提出申請時可預見沒有收入流入而批準了沒有收入的臨時給付，但在批準期間又產生了收入，則必須向就業中心報告。在這種情況下，收益將在未來進行調整。①Bundesministerium für Arbeit und Soziales,Grundsicherung für Arbeitsuchende(SGB II):Antworten zum erleichterten Zugang infolge der COVID-19-Pandemie,https://www.bmas.de/DE/Schwerpunkte/Informationen-Corona/Fragen-und-Antworten/Fragen-und-Anworten-zugang-sgb2/faq-zugang-sgb2.html,2020-4-25.換言之，此種情形不受信賴保護原則的制約。綜上，新冠肺炎疫情期間，臨時決定按申請人申報的情況批準，若申請人不申請最終決定，則無最終決定，于此情形即使給付多給亦不追回；于認為給付少給情形，申請人可以申請最終決定。概言之，原則上多不退少補。

第三，新冠肺炎疫情期間的批準期限適當延長。批準期限為2020年3月31日至2020年8月30日的給付（所謂存量案例）將依職權按照上一個批準期的條件再延長12 個月，無需提交新的申請。如果現存的給付是依據《社會法典》第2 編第41a 條的臨時決定批準的，則可再延長6 個月。并且，聯邦政府可以不經過聯邦議會，通過行政法規將上述措施最長延長至2020年12月31日。

考察德國法關于社會救助臨時決定的程序規定，可以發現，德國法關于臨時決定的程序主要有3 個特征。一是，對申請人及時實施救助。通常情況下后核實經濟狀況，但于新冠肺炎疫情期間，則免除財產調查。二是，有利于受益人原則。在新冠肺炎疫情期間，對于行政機關所作出的臨時決定，若受益人不提出有關臨時給付數額的異議，則基于信賴保護原則，即使受益人多得給付金額亦不得要求其退回。三是，明確臨時決定的法定給付期限。目前，我國臨時救助制度由于立法規定過于原則，實踐中主要依靠具有靈活性的政策具體實施，缺乏具有穩定性的立法保障，尤其是臨時救助的程序方面，亟待將現行政策中的有效經驗上升為立法規定。例如，在緊急情況下實施先行救助的實踐做法需要立法予以確認；臨時救助的期限不僅應由立法明確規定，而且亦應視具體情況適當延長，以幫助生活困難者擺脫困境，過上穩定的基本生活。

（三）臨時救助的實施機制

1.依法行使臨時救助的審批權限。依據《暫行辦法》第3 條、第4 條和第48 條的規定，臨時救助的管理機關為縣級以上地方政府民政部門，審批機關為縣級政府民政部門，申請受理和調查審核機關為鄉鎮政府或街道辦事處，具體工作由社會救助經辦機構或經辦人員承擔。但是，救助金額較小時，鄉鎮政府或街道辦事處可根據審批機關的委托直接審批，居（村）民委員會是社會救助工作的協助組織。在民政部、財政部發出的《關于進一步加強和改進臨時救助工作的意見》（民發〔2018〕23 號）中，要求全面落實縣級政府民政部門委托鄉鎮政府或街道辦事處開展臨時救助審批的規定，這實際上反映了臨時救助審批權限應全面下移至基層政府的社會現實。但是，目前，我國街道辦事處組織立法處于空白狀態，難以適應國家治理體系現代化的發展，應貫徹職權法定原則，以“行政組織立法推進街道辦職權法定化”。②宋華琳、范乾帥：《街道辦事處在社會救助行政中的職權及其法治化》，《北京行政學院學報》2018年第6期。2020年1月29日民政部辦公廳發出的《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間有關社會救助工作的通知》（民電〔2020〕13 號）中指出，疫情嚴重地區可將臨時救助的實施委托給社區（村）進行，這在實際中大大提高了臨時救助的效率，使困難群體及時得到救助。然而，《暫行辦法》第48 條僅規定了臨時救助“于情況緊急時，可按照規定簡化審批手續”，并未就實施機關的事務可否委托社區（村）等基層群眾性自治組織來進行的問題予以規范，作為協助做好社會救助工作的居（村）民委員會可否基于行政委托實施臨時救助，存在著法理上的疑問。筆者認為，在新冠肺炎疫情嚴重地區所采取的委托社區（村）直接實施臨時救助的做法，并不意味著臨時救助的審批權限可委托給社區（村）行使，應視為審批機關決定實施“先行救助”后，將此救助事務委托給社區進行。對此，立法的規定應予以明確，即使是行政委托，亦應有法律的明確規定，以防止地方政府推諉責任。從德國應對新冠肺炎疫情的狀況看，德國及時出臺了“社會保護一攬子計劃”，通過頒布法律的形式修改了《社會法典》中關于臨時決定的規定，簡化了臨時決定的程序，這是應對緊急狀態法治思維的典型體現。再如，日本《生活保護法》第4 條第3 款和第25 條規定，于有急迫事由的情形，如生存權受到威脅或是社會通常觀念認為很難放置不管程度的急迫情況，應進行必要的保護。這意味著扶養、贍養、撫養義務者義務的優先適用及他法優先的適用，但若僅僅是無法維持最低限度的生活則不屬于此限。該規定雖在功能上類似于急難救助，但其立法的本意在于為急迫情形下由行政機關依職權直接實施生活保護提供了法律依據，是依申請進行生活保護的例外規定。有鑒于此，從法治主義的立場出發，為了遵循法制統一原則和依法行政原則，我國應在未來制定《社會救助法》時將依職權實施臨時救助的內容予以細化規定，如明確臨時救助的審批機關、審批時應遵循的原則及審批的簡化程序等，使疫情防控實踐中政府采取的臨時救助措施于法有據。

2.健全主動發現機制。今后的努力方向是：第一，應增加基層政府民政部門專職從事社會救助的工作人員。第二，疫情期間網上辦理臨時救助的便民做法應予以推廣，在互聯網時代，通過網上申請臨時救助的做法，可以使行政機關及時發現需要救助者，提供必要的臨時救助服務。第三，須重視發揮基層群眾性自治組織協助政府做好臨時救助工作的作用。新冠肺炎疫情防控期間，基層群眾性自治組織在及時準確了解社區內接受最低生活保障家庭、新冠肺炎感染人員及其家庭生活狀況方面發揮了重要的作用。今后，應建立基層群眾性自治組織及時了解和掌握社區內居民基本生活的長效機制，可以借鑒日本《生活保護法》中的民生委員制度，①韓君玲：《日本民生委員制度及其啟示》，《華東政法大學學報》2012年第2期。在居（村）民委員會中專門設置“民生委員”一職，由其深入所轄區域內了解居（村）民生活狀況，主動發現有臨時性生活困難的家庭或人員，做好臨時救助法律法規及政策的宣傳工作，解決臨時救助的提供與需求之間信息不對稱的問題。第四，在主動發現需要救助者方面，為了使需要救助者獲得及時的救助，政府還應加大向社會組織購買社會救助服務的力度，切實發揮社會組織如專業社會工作機構的力量。

3.加強社會救助協調工作機制。根據《暫行辦法》第3 條的規定，受災人員救助、醫療救助、教育救助、就業救助、住房救助對應的管理部門分別是縣級以上應急管理部門、衛生健康部門、醫療保障部門、教育部門、人力資源社會保障部門、住房城鄉建設部門，最低生活保障、特困人員救助和臨時救助的管理部門為縣級以上民政部門。目前，社會救助工作中存在著各管理部門之間的制度協調有欠順暢的碎片化問題。鑒于我國臨時救助兼具救急難和補短板的特征，臨時救助作為兜底中的兜底項目，其與其他社會救助項目之間會出現交叉或重疊現象，以上社會救助的不同管理部門之間應實現信息共享對接的聯系機制，以避免重復救助或救助不到位現象的發生，切實發揮臨時救助的本來作用。

4.完善臨時救助的方式。從臨時救助的方式看，《暫行辦法》并未予以明確規定，在實踐中，具體可歸納為發放臨時救助金、發放實物、提供轉介服務①國務院：《關于全面建立臨時救助制度的通知》（國發〔2014〕47 號），中國政府網：http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/24/content_9165.htm，2014年10月24日。和為特殊困難人員提供基本照料服務②《關于進一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》（國發明電〔2020〕9 號）中要求，“保障好特殊困難人員基本照料服務需求。妥善照顧由被隔離收治人員負責監護或照料的對象。各地承擔隔離收治確診患者、疑似患者、發熱患者、密切接觸者任務的機構和工作人員，要主動向上述人員了解由其負責監護或照料的對象的情況，對由其監護或照料的對象中生活不能自理的老年人、殘疾人、未成年人，特別是分散供養特困人員，要及時通知所在社區（村）上門探視和聯系安排相關人員或機構提供監護或照料。主動探視和及時幫助居家隔離特殊困難人員。各地對居家隔離的孤寡老人、社會散居孤兒、留守兒童、留守老年人以及重病重殘等特殊困難人員，要保持經常聯系，加強走訪探視，及時提供幫助。”等，這些有效做法在今后的立法中應予以明確規定。這不僅僅意味著臨時救助的方式從過去以發放救助金為主改變為發放救助金和提供服務并重，更蘊涵著在著力構建解決相對貧困的長效機制過程中對保障人的全面基本生活需求的重視。③林閩鋼：《激活貧困者內生動力：理論視角和政策選擇》，《社會保障評論》2019年第1期。