中國共產黨百年社會保障政策：時代目標與實踐取向

丁建定

一、導論

社會保障政策目標是指一個政黨或政府實施社會保障制度所要達到的基本目的。社會保障政策的基本目標包括政治目標、社會目標、經濟目標等。其政治目標是指通過實施社會保障制度實現社會基本穩定，社會目標是指通過實施社會保障制度實現社會和諧與公平，經濟目標是指通過實施社會保障制度實現經濟發展與社會保障的協調。①丁建定：《和諧社會建設需要構建合理的社會保障制度》，《人口與經濟》2009年第3期。

社會保障政策目標的選擇取決于政黨或政府在特定歷史時期的重大戰略決策與中心任務。它決定著政黨或者政府在特定歷史時期社會保障政策的功能定位，進而決定著政黨或政府在特定歷史時期社會保障政策的實踐取向。世界上任何一個國家的社會保障政策在不同發展階段都有其政治、社會或者經濟目標，而由于不同歷史發展階段的政治、經濟、社會乃至歷史文化環境不同，其在不同歷史階段的目標表現出一定的差異。在一個時期可能經濟目標是其主要目標，在另一個時期可能社會目標是其主要目標，而在另一個時期可能政治目標則是其主要目標。但是，總體上來說，世界各國社會保障政策目標都存在著從不同歷史發展階段的單一目標為主，演進成當代歷史發展階段社會保障政策多重目標協調發展的趨勢。

中國共產黨的社會保障政策目標也是如此。由于在不同歷史發展時期中國共產黨所處的政治、經濟、社會、歷史文化等背景不同，黨在不同歷史發展時期的重大戰略任務不同，其社會保障政策的目標就存在一個發展變化的過程。也就是說，在中國共產黨領導中國革命和社會主義建設的征程中，其社會保障政策的目標存在比較強調社會保障政策某個方面目標的狀況，以適應特定歷史時期中國革命和社會主義建設的總體戰略。到新時代中國特色社會主義建設時期，中國共產黨的社會保障政策目標更加清晰地呈現出政治、經濟與社會目標等多目標協調發展的歷史軌跡。中國共產黨社會保障政策目標的這一歷史軌跡，又集中體現在不同歷史時期中國共產黨的核心領導人關于社會保障政策的認識和重要論述、中國共產黨的重要社會保障政策主張和制度規定以及中國共產黨的社會保障政策實踐之中。

二、實現中華民族解放和獨立事業的革命目標與實踐

中國共產黨成立的初心就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。中國共產黨一成立便開始了領導中國人民在爭取中華民族獨立與解放的革命斗爭，可以說，爭取中華民族的獨立與解放是中國共產黨領導中國人民在革命時代的中心任務。中國共產黨的社會保障政策在黨領導中國革命時期，都緊緊圍繞著爭取中國革命勝利的目標展開，具有強烈的實現中華民族獨立與解放的革命目標。具體來看，在中國共產黨領導中國革命向前邁進的不同歷史階段，其社會保障政策目標存在階段性差異，亦即中國共產黨在國內革命戰爭時期、抗日戰爭時期和解放戰爭時期的重大戰略選擇與中心任務不同，其社會保障政策的目標也存在顯著的不同。

中國共產黨一成立便開始領導中國人民展開革命斗爭。在第一次國內革命戰爭時期和第二次國內革命戰爭時期，中國共產黨根據國內革命的形勢和需要，尤其是國內革命戰爭的戰略選擇和中心任務的不同，所制定的國內革命戰爭各種方針政策中，即把社會保障制度作為國內革命戰爭各種方針政策的重要內容，并賦予社會保障政策與民生政策以宣傳、發動廣大人民群眾參加中國共產黨領導的革命隊伍，進行反對國內反革命勢力的武裝革命斗爭，保護新生的紅色革命政權的重要目標與功能定位。

毛澤東同志早就指出，“邊界黨如不能對經濟問題有一個適當的辦法，在敵人勢力的穩定還有一個比較長的期間的條件下，割據將要遇到很大的困難?！雹佟睹珴蓶|選集》（第1 卷），人民出版社，1991年，第53 頁。他還深刻指出：“一切群眾的實際生活問題，都是我們應當注意的問題。假如我們對這些問題注意了，解決了，滿足了群眾的需要，我們就真正成了群眾生活的組織者，群眾就會真正圍繞在我們的周圍，熱烈地擁護我們?！雹凇睹珴蓶|選集》（第1 卷），人民出版社，1991年，第137 頁?！耙玫饺罕姷膿碜o嗎？要群眾拿出他們的全力放到戰線上去嗎？那末，就得和群眾在一起，就得去發動群眾的積極性，就得關心群眾的痛癢，就得真心實意地為群眾謀利益，解決群眾的生產和生活的問題，鹽的問題，米的問題，房子的問題，衣的問題，生小孩子的問題，解決群眾的一切問題。我們是這樣做了么，廣大群眾就必定擁護我們，把革命當作他們的生命，把革命當作他們無上光榮的旗幟。”①《毛澤東選集》（第1 卷），人民出版社，1991年，第138-139 頁。顯然，毛澤東同志不僅非常重視武裝革命斗爭，也十分重視改善人民和革命隊伍的生活條件。毛澤東同志的上述論述清晰地闡明了社會保障與民生政策對于保證中國革命勝利與紅色政權穩固的重要意義。

中國共產黨成立后的歷次全國勞動大會所提出的社會保障政策，都致力于服務中國共產黨發動、領導和組織中國人民進行革命斗爭的中心任務。1921年5月的第一次全國勞動大會通過了八小時工作制案，同年8月擬定的《勞動法案大綱》提出建立由國家和雇主繳費的社會保險制度。②王友：《中國保險實務全書》，中國物價出版社，1993年，第1182 頁。1925年的第二次全國勞動大會通過的《經濟斗爭決議案》提出“實行社會保險制度，使工人于工作傷亡時，能得到賠償；于疾病失業年老時，能得到救濟”。③王友：《中國保險實務全書》，中國物價出版社，1993年，第1182 頁。1927年的第四次全國勞動大會提出“為了保障工人的生活條件，對不可避免的疾病、死傷、失業、衰老等，實行社會保險制度”。④王友：《中國保險實務全書》，中國物價出版社，1993年，第1182 頁。1929年的第五次全國勞動大會通過的《中華全國工人斗爭綱領》提出“立即實行8 小時工作制，每星期應有連續36 小時的發薪休息，每年應有4 星期的帶薪休假，保護女工，工廠應有最完備的衛生、防險等設備”。⑤王友：《中國保險實務全書》，中國物價出版社，1993年，第1183 頁。1930年5月，工農民主政府頒布的《勞動保護法》規定，工人享受的社會保險待遇有“疾病時的醫藥津貼，暫時喪失勞動能力津貼，失業津貼，殘廢衰老津貼，死亡失蹤工人的家屬津貼以及生育、結婚、喪葬及意外災難津貼”。1931年，中共蘇區頒布的《中華蘇維埃共和國勞動法》規定，“職工因疾病或暫時喪失動能力以及服侍家中病人時，雇主須保留他原有的工作崗位和原有的中等工資；職工年老、殘廢，可以領取殘廢及老弱優恤金；工會會員工作滿一年以上、非工會會員兩年以上，失業后可以享受失業津貼；工廠要對工人午餐提供補貼，要為工人修建居住用房；雇主要供給工人洗衣和理發費用等；受雇超過6 個月的工人死亡后，遺屬可以享受優撫金?！雹尥跤眩骸吨袊ｋU實務全書》，中國物價出版社，1993年，第1183 頁。可見，第一次和第二次國內革命戰爭時期，中國共產黨的社會保障政策體現出關心勞動大眾的疾苦、保障勞動大眾基本生活的目標和功能，并通過這些功能喚起勞動大眾積極投身中國革命和建立紅色政權的斗爭之中。

抗日戰爭時期，必須既重視抗擊日本帝國主義的軍事斗爭和政治斗爭，又關注改善民生以喚起人民大眾積極參加和支持抗擊日本帝國主義侵略的民族解放戰爭，還要關注一切可以團結的抗日力量的切身利益，才能建立和鞏固最廣大的抗日民族統一戰線。中國共產黨在抗日戰爭時期的社會保障政策就鮮明體現出服務抗日民族統一戰線建設，爭取抗日戰爭勝利，實現中華民族獨立，同時不斷改善抗日根據地百姓基本生活的革命性目標功能。

毛澤東同志根據中國共產黨抗日戰爭時期的重大戰略選擇與中心任務，明確而又辯證地指出，必須“宣布改良人民生活的綱領，并立即開始實行?？辆桦s稅的取消，地租的減少，高利貸的限制，工人待遇的改善，士兵和下級軍官的生活的改善，小職員的生活的改善，災荒的救濟，從這些起碼之點做起。這些新政將使抗日力量無限地提高，鞏固政府的基礎”。①《毛澤東選集》（第2 卷），人民出版社，1991年，第347-348 頁。毛澤東同志還指出，“在新民主主義的國家制度下，將采取調節勞資間利害關系的政策。一方面，保護工人利益，根據情況的不同，實行八小時到十小時的工作制以及適當的失業救濟和社會保險，保障工會的權利；另一方面，保證國家企業、私人企業和合作社企業在合理經營下的正當的贏利，使公私、勞資雙方共同為發展工業生產而努力。”②《毛澤東選集》（第3 卷），人民出版社，1991年，第1082 頁。

為了聯合全國人民組成最廣泛的抗日民族統一戰線，中國共產黨采取了既要適當改善工人生活，又不明顯地妨礙私人和資本主義經濟正當發展的社會保障政策，使得抗日根據地的社會保障政策具有顯著地服務于建立抗日民族統一戰線、實現抗日戰爭勝利與改善人民群眾基本生活的實踐取向。各根據地先后制定的一些社會保障政策，既考慮到職工在喪失勞動能力后生活發生困難的情況，也照顧了敵后的實際情況和雇主與企業的經濟負擔能力。③桂琰：《民國時期社會保險辨析》，《社會保障評論》2020年第1期。如《晉冀魯豫邊區勞工保護條例》規定，“職工病假全年在一個月以內的，由資方出醫藥費，工資照發，病假超過一個月的停止補助醫療費，工資續發與否，按當地習慣，由勞資雙方協議決定;因工殘廢喪失勞動能力，根據殘廢程度，由資方發給一個月至一年的本人工資作為撫養金，對非因工負傷、殘廢、死亡等，不支付任何費用。”④王友：《中國保險實務全書》，中國物價出版社，1993年，第1184 頁。其他抗日根據地的社會保險待遇標準一般低于《晉冀魯豫邊區勞工保護條例》。

在解放戰爭時期，如何正確處理解放戰爭快速勝利與革命快速發展中的民生問題，有效解決即將建立的新中國人民群眾的基本生活問題，成為事關新中國前途和命運的重大問題。解放戰爭時期，中國共產黨的社會保障政策是實現從中國革命勝利轉向建設社會主義新中國的重要途徑之一。

毛澤東同志根據中國革命的快速發展形勢和新中國建設的緊迫需要，在思考和推進政治斗爭、軍事斗爭的同時，更加關注通過社會保障政策發展和改善民生。毛澤東同志指出，“各解放區有許多災民、難民、失業者和半失業者，亟待救濟。此問題解決的好壞，對各方面影響甚大。救濟之法，除政府所設各項辦法外，主要應依靠群眾互助去解決。此種互助救濟，應由黨政鼓勵群眾組織之。”⑤《毛澤東選集》（第4 卷），人民出版社，1991年，第1176 頁。

為服務解放全中國和建立社會主義新中國的中心任務，中國共產黨領導各解放區開始建立起項目較為齊全、標準水平較高的勞動保險制度。1948年1月，在哈爾濱召開了第六次全國勞動大會。大會形成的決議提出，在工廠集中的城市，或條件具備的地方，可以創辦勞動者的社會保險。1948年12月頒布的《東北公營企業戰時暫行勞動保險條例》首先在國營的鐵路、礦山、軍工、軍需、郵電、電氣、紡織等7 個行業試行，1949年推廣到東北地區所有公營企業。隨著解放戰爭的勝利推進，解放后的城市和地區也都先后制定了本地區的社會保險條例。①王友：《中國保險實務全書》，中國物價出版社，1993年，第1184 頁。顯然，解放戰爭時期中國共產黨的社會保障政策體現出推動解放戰爭勝利、實現全國解放、嘗試建立社會主義社會保障制度的實踐取向。

三、體現新中國社會主義制度優越性的政治目標與實踐

新中國成立以后，建設和鞏固社會主義新中國是中國共產黨的重大戰略選擇和中心任務，也是中國共產黨的重大歷史使命。中國共產黨一方面制定一系列新中國的社會主義經濟制度、政治制度等，另一方面，也非常重視新中國的社會主義社會保障制度建設。中國共產黨不僅把社會保障制度建設作為新中國社會主義制度建設的重要內容之一，而且將社會保障制度建設作為體現和鞏固新中國社會主義制度較之資本主義制度更具優越性的重要途徑。

毛澤東同志非常重視社會保障制度建設對于社會主義新中國建設的重要意義和功能，不僅提出要及時解決失業工人與困難群眾的生活問題，而且明確闡述了新中國重點建設工作和照顧人民生活之間的關系。毛澤東指出，“必須認真地進行對于失業工人和失業知識分子的救濟工作，有步驟地幫助失業者就業。必須繼續認真地進行對于災民的救濟工作。”②《毛澤東文集》（第6 卷），人民出版社，1993年，第71 頁。毛澤東十分強調國家建設與人民生活的關系。他指出，“一九五六年的人民生活有所改善，就業有所增加，人民是高興的。但是，人民生活的改善，必須是漸進的，支票不可開得過多。過高的要求和暫時辦不到的事情，要向人民公開地反復地解釋?！薄板X和材料只有這樣多，一九五七年的年度計劃，在某些方面必須比一九五六年作適當壓縮，以便既能保證重點建設，又能照顧人民生活需要?！雹邸睹珴蓶|文集》（第7 卷），人民出版社，1993年，第159-160 頁。

新中國成立以后，在中國共產黨領導下的新中國社會主義制度建設過程中，社會保障制度建設成為其重要內容。更重要的是，社會保障制度建設也成為新中國社會主義制度優于舊中國乃至整個世界資本主義制度的重要方面，呈現出鮮明彰顯新中國社會主義制度優越性的政治目標。這可以從新中國社會主義社會保障制度建設的以下幾個方面清楚地體現出來。

首先，承認舊中國部分社會保障制度的有效性，建立新中國社會主義社會保障制度。1950年的《關于救濟失業工人的指示》和《救濟失業工人暫行辦法》，開始確立對城鎮失業工人提供救濟的一般原則。《關于退休人員處理辦法的通知》承認在舊中國時期有關行業如機關、鐵路、海關、郵局已經建立的養老金制度。中央人民政府還發布《民兵、民工傷亡撫恤暫行條例》，內務部也發布了《內務部革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》，建立撫恤制度。1951年《勞動保險條例》建立統一的綜合性勞動保險制度。1952年，政務院發布《關于全國人民政府、黨派、團體及事業所屬單位的國家工作人員實行公費醫療預防的指示》，建立國家工作人員醫療保障制度。1964年的《關于解決企業職工退休后生活困難救濟經費問題的通知》，建立退休人員生活困難救助制度。

其次，社會保障制度的覆蓋面不斷擴大。1951年，《勞動保險條例》的實施范圍是，正式職工100 人以上的國營、公私合營及合作經營的企業，鐵路、航運、郵電部門。1953年，《勞動保險條例》的實施范圍擴大到工、礦、交通等基本建設單位與國營建筑公司。1956年，《勞動保險條例》實施范圍進一步擴大到商業、外貿、糧食、供銷、合作、金融、民航、石油、地質、水利、水產、國營農場與林場。①王友：《中國保險實務全書》，中國物價出版社，1993年，第1184 頁。1951年的《勞動保險條例》實施后，企業職工養老金制度逐步建立。1955年，開始建立機關、事業單位工作人員的養老保險制度。1958年，建立起軍官退休制度。1966年，嘗試建立集體企業職工養老保險制度。

再次，實施完全體現國家和單位責任的社會保障制度。1951年《勞動保險條例》建立的綜合勞動保險制度具有鮮明的社會主義制度優越性色彩。該條例所建立的勞動保險制度包括工傷、殘廢、疾病、生育、養老和死亡保險，不包括失業保險制度。因為在當時的政治背景下，失業被當作資本主義市場經濟制度的必然產物，社會主義制度可以通過有計劃的勞動力市場避免失業的發生。從這個角度出發，失業保險制度成為資本主義社會保險制度的標簽，社會主義新中國不可能出現失業，更不需要建立和實施失業保險制度。該條例還規定，勞動保險費由企業或者資方負擔，勞動者個人不負擔，其額度相當于各企業全部工人與職員工資總額的3%。②王友：《中國保險實務全書》，中國物價出版社，1993年，第1185 頁。

第四，公費醫療制度是體現新中國社會主義制度優越性的重要社會保障制度。1952年，我國決定實行公費醫療制度。公費醫療制度的適用范圍包括全國各級人民政府、黨派、工青婦團體、各種工作隊及文化、教育、衛生、科研、經濟建設等事業單位的國家工作人員及革命殘廢軍人。③王友：《中國保險實務全書》，中國物價出版社，1993年，第1185 頁。1953年，又將公費醫療制度的適用范圍擴大到高等學校在校生及鄉干部，并開始逐步建立企業職工勞保醫療制度，保障內容主要包括醫療費、病假工資、病殘救濟和親屬補貼。1956年，又將公費醫療制度擴大到各國在華工作專家、國家機關退休人員與高等學校退休人員等。1966年，開始對企業職工醫療保障進行改革，掛號費和出診費自理，貴重藥品費企業負擔，職業病及因工負傷者住院時的膳食費由職工承擔1/3，企業承擔2/3。職工直系親屬就診掛號費、檢查費及化驗費由個人自理。

可見，新中國成立以后，為實現建設和鞏固社會主義新中國這一中國共產黨的重大戰略選擇和中心任務，以毛澤東同志為首的中國共產黨不僅提出要及時解決失業工人與困難群眾的生活問題，而且明確闡述了重點建設和人民生活之間的關系，社會保障制度建設成為新中國社會主義制度建設的重要內容。承認舊中國部分社會保障制度的有效性，建立新中國社會主義社會保障制度，不斷擴大社會保障制度的覆蓋面，實施完全體現國家和單位責任的社會保障制度等無不體現出新中國的社會保障制度旨在彰顯社會主義制度優越性的政治目標。

四、建立和完善社會主義市場經濟體制的經濟目標與實踐

黨的十一屆三中全會以后，中國共產黨的工作重心開始轉移到以經濟建設為中心。建立社會主義市場經濟體制，建設有中國特色的社會主義，成為中國共產黨的重大決策和戰略任務。實行改革開放，成為實現黨的重大戰略決策與任務的根本途徑。經濟體制改革則成為改革的首要領域。包括社會保障政策在內的黨的各項政策的轉變，都是緊緊服務于黨的重大戰略決策與中心任務，服務于改革開放，服務于社會主義市場經濟體制建立和完善的需要。①丁建定：《改革開放以來黨對社會保障制度重大理論認識的發展》，《社會保障評論》2018年第4期。

改革開放初期，打破原有的經濟體制所造成的平均主義弊端，逐步提高勞動生產率和勞動者的生產積極性成為經濟體制改革的最初目標與基本途徑。中國共產黨通過一系列重大決定等重要方針性文件，提出了改革開放和建設社會主義市場經濟體制的方針政策，其中也包含著社會保障制度改革及其目標功能的重要內容。1984年的《中共中央關于經濟體制改革的決定》指出：“只有允許和鼓勵一部分地區、一部分企業和一部分人依靠勤奮勞動先富起來，才能對大多數人產生強烈的吸引和鼓舞作用，并帶動越來越多的人一浪接一浪地走向富裕。”②中共中央文獻研究室：《十二大以來重要文獻選編》（中），人民出版社，1986年，第577-578 頁。

20世紀90年代初期，隨著改革開放事業的不斷發展，中國共產黨開始認識到在改革開放和社會主義市場經濟體制建設中社會保障制度的重要功能。1993年的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，“建立多層次的社會保障體系，對于深化企業和事業單位改革，保持社會穩定，順利建立社會主義市場經濟體制具有重大意義?！薄爸攸c完善企業養老和失業保險制度，強化社會服務功能以減輕企業負擔，促進企業組織結構調整，提高企業經濟效益和競爭能力?！雹蹌趧雍蜕鐣Ｕ喜?、中共中央文獻研究室：《新時期勞動和社會保障重要文獻選編》，中國勞動社會保障出版社、中共中央文獻出版社，2002年，第137-138 頁。顯然，中國共產黨不僅認識到改革開放過程中社會保障制度改革的重要性，而且提出了建立多層次社會保障體系這一實踐取向。

20世紀90年代末，隨著中國經濟體制改革向縱深發展，社會保障制度作為服務和實現社會主義經濟體制建立和完善的經濟功能受到極大的關注和重視，社會保障制度改革的目標呈現出極強的經濟性。1999年的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》指出，“下崗分流、減員增效和再就業，是國有企業改革的重要內容。要把減員與增效有機結合起來，達到降低企業成本、提高效率和效益的目的?！薄凹涌焐鐣Ｕ象w系建設，是順利推進國有企業改革的重要條件。”④勞動和社會保障部、中共中央文獻研究室：《新時期勞動和社會保障重要文獻選編》，中國勞動社會保障出版社、中共中央文獻出版社，2002年，第414-415 頁。顯然，社會保障制度及其改革成為推進和實現國有企業改革的重要工具。直到2003年的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，“加快建設與經濟發展水平相適應的社會保障體系”，⑤中共中央文獻研究室：《十六大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社，2005年，第476 頁。中國共產黨對社會保障制度功能地位、社會保障制度與經濟體制改革的關系、社會保障制度改革和發展的實踐道路選擇等方面的認識才發生了顯著變化。

黨對社會保障政策目標認識的變化，也集中體現在改革開放初期以鄧小平和江澤民為核心的中國共產黨人對社會保障制度認識的不斷深化和高度重視。鄧小平同志指出，“經濟長期處于停滯狀態總不能叫社會主義。人民生活長期停滯在很低的水平總不能叫社會主義。”①《鄧小平文選》（第2 卷），人民出版社，1994年，第312-313 頁?！安粓猿稚鐣髁x，不改革開放，不發展經濟，不改善人民生活，只能是死路一條?！雹凇多囆∑轿倪x》（第3 卷），人民出版社，1993年，第370 頁。“要把是否有利于發展社會主義社會的生產力、是否有利于增強社會主義國家的綜合國力、是否有利于提高人民的生活水平作為判斷一切工作是非得失的標準?！雹邸多囆∑轿倪x》（第3 卷），人民出版社，1993年，第23 頁。江澤民同志也指出，“改革開放的重要目的是改善人民生活。加快改革開放和經濟發展，目的都是為了滿足人民日益增長的物質文化需要。隨著生產發展和社會財富的增加，城鄉居民的實際收入、消費水平和生活質量要有明顯提高?！雹苤泄仓醒胛墨I研究室：《十四大以來重要文獻選編》（上），人民出版社，1999年，第32 頁。“改革越深化，越要正確認識和處理各種利益關系，把最廣大人民群眾的切身利益實現好、維護好、發展好”。⑤中共中央文獻研究室：《十五大以來重要文獻選編》（上），人民出版社，2000年，第692 頁。

中國共產黨關于改革開放和社會主義市場經濟體制建設的重大戰略決策與中心任務，決定了黨對社會保障政策目標功能的認識和定位，進而決定了社會保障政策實踐的基本取向。黨的十六大以前，中國社會保障政策實踐的基本取向是緊緊圍繞和服務于改革開放與社會主義市場經濟體制建設展開的。企業職工社會保障制度不僅是社會保障制度改革的主要領域，更為重要的是企業職工社會保障改革的基本目標是服務于國有企業改革，服務于中國社會主義市場經濟體制的建立，服務于中國共產黨關于中國處于社會主義初級階段的重要判斷，服務于建設中國特色社會主義。

1978年，我國開始恢復實施工人退休、退職制度。1986年開始在國有企業中實施勞動合同制度并建立待業保險制度。1991年正式提出實行養老保險制度。1993年建立起待業（失業）保險制度和富余職工就業安置制度。1994年開始建立企業職工基本醫療保險制度。1995年推進以統賬結合為基本原則的企業職工基本養老保險制度改革。1997年確定了社會統籌與個人賬戶的基本規模，并開始建立城鎮居民最低生活保障制度。1998年建立統賬結合的企業職工基本醫療保險制度，開始建立國有企業下崗職工基本生活保障制度。2000年開始實施國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險與城市居民最低生活保障三條線并軌，并推進做實企業職工基本養老金個人賬戶。當然，除了企業職工社會保障制度改革外，還實施其他一些社會保障制度改革，如2003年開始建立新型農村合作醫療制度，改革完善工傷保險制度，建立起流浪乞討人員生活救助制度。2004年開始建立城鄉特殊困難未成年人教育救助制度，并建立農村部分計劃生育家庭養老及其他保障制度。

顯然，在改革開放初期，打破平均主義、提高生產積極性和勞動生產率，是中國社會主義建設面臨的重大歷史轉折，也是中國社會保障制度所要服務和服從的重大戰略選擇與中心任務。社會保障制度改革作為順利推進國有企業改革的工具的經濟性目標和功能，在一個時期內出現不斷強化甚至極端化的趨勢。但是，隨著社會主義市場經濟體制的不斷建立和完善，以及中國共產黨對社會保障制度功能認識的深化，社會保障政策的目標逐漸從強烈的經濟性目標轉向經濟目標與社會目標的并重。

五、促進社會主義和諧社會建設的社會目標與實踐

黨的十六大以后，隨著改革開放事業的不斷發展，社會主義市場經濟體制的不斷完善，中國共產黨對改革開放和建設有中國特色社會主義事業的認識不斷深化，中國共產黨提出了實施科學發展觀，建設社會主義和諧社會和全面建成小康社會等新的歷史時期的重要戰略選擇與中心任務。為了實現黨在新的歷史時期所提出的重要戰略選擇與中心任務，中國共產黨的社會保障政策目標開始發生重要轉變。這就是從“順利推進國有企業改革的重要條件”的經濟目標，轉變為全面建成小康社會，促進社會公平正義，建設社會主義和諧社會的社會目標。

中國共產黨在2006年的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，對社會保障制度的功能進行了新的定位。該決定明確指出：“完善社會保障制度，保障群眾基本生活?！雹傩氯A月報社：《時政文獻輯覽（2006.3—2007.3）》，人民出版社，2007年，第40 頁。顯然，中國共產黨認識到，社會保障制度的基本目的是保障群眾的基本生活。經濟體制改革依然是黨的工作重心，但不再強調社會保障制度作為經濟體制改革的經濟性功能，而其促進社會公平與民生幸福的社會性功能得以肯定并受到高度重視。②丁建定：《中國共產黨對社會保障制度功能認識的變化及其影響——基于黨的若干重要歷史文獻的研究》，《當代世界與社會主義》2013年第5期。

正是基于對社會保障制度功能定位的重要轉變，該決定系統全面地提出了中國特色社會保障制度體系建設和完善的新要求。該決定要求，“適應人口老齡化、城鎮化、就業方式多樣化，逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業相銜接的覆蓋城鄉居民的社會保障體系，”“完善企業職工基本養老保險制度，”“加快機關事業單位養老保險制度改革，”“完善城鎮職工基本醫療保險，建立以大病統籌為主的城鎮居民醫療保險，發展社會醫療救助，”“推進失業、工傷、生育保險制度建設”。③新華月報社：《時政文獻輯覽（2006.3—2007.3）》，人民出版社，2007年，第40 頁。

該決定特別強調農村居民、城鎮居民、特別困難群體的基本社會保障制度建設，指出，“逐步建立農村最低生活保障制度，有條件的地方探索建立多種形式的農村養老保險制度?！薄凹涌焱七M新型農村合作醫療?！薄凹涌旖⑦m應農民工特點的社會保障制度。”“加強對困難群眾的救助，完善城市低保、農村五保供養、特困戶救助、災民救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助等制度。完善優撫安置政策。”④新華月報社：《時政文獻輯覽（2006.3—2007.3）》，人民出版社，2007年，第40 頁。

該決定還非常重視社會福利、福利服務與慈善事業，以不斷提高人民群眾的幸福度。指出，“發展以扶老、助殘、救孤、濟困為重點的社會福利。發揚人道主義精神，發展殘疾人事業，保障殘疾人合法權益。發展老齡事業，開展多種形式的老齡服務。發展慈善事業，完善社會捐贈免稅減稅政策，增強全社會慈善意識?！雹傩氯A月報社：《時政文獻輯覽（2006.3—2007.3）》，人民出版社，2007年，第40 頁。

中國共產黨對社會保障制度目標和功能定位認識的變化，尤其是關于社會保障制度在保障和改善民生、推進社會主義和諧社會建設中的功能認識發展，在胡錦濤同志的一系列重要論述中得到充分體現。胡錦濤同志指出，“提高人民物質文化生活水平，是改革開放和社會主義現代化建設的根本目的。要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好生活?！雹凇逗\濤文選》（第3 卷），人民出版社，2016年，第640 頁?！耙卫伟盐毡Ｕ虾透纳泼裆@一根本目的。保障和改善民生，既是滿足人民日益增長的物質文化需求的必然要求，也是加快轉變經濟發展方式，擴大消費的必然要求”。③《胡錦濤文選》（第3 卷），人民出版社，2016年，第575-576 頁。胡錦濤同志在論述全面建成小康社會的奮斗目標在民生和社會保障制度方面的體現時指出，“人民生活水平全面提高，基本公共服務均等化總體實現，就業更加充分，收入分配差距縮小，中等收入群體持續擴大，扶貧對象大幅減少，社會保障全民覆蓋，人人享有基本醫療衛生服務，住房保障體系基本形成，社會和諧穩定”。④《胡錦濤文選》（第3 卷），人民出版社，2016年，第626 頁。

為了服務實施科學發展觀，建設社會主義和諧社會、全面建成小康社會的中心任務，黨的十六大以后，推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系成為中國共產黨的社會保障政策實踐的重要取向。農村社會保障制度體系建設受到高度重視并快速建立起來。⑤丁建定：《中國社會保障制度的公平正義理念及其實踐取向》，《社會政策研究》2020年第4期。2006年的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，提出建立適合農民工特點的社會保障制度。同年的《農村五保供養工作條例》，建立起適應新時期的農村五保供養制度。2007年的《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，開始建立農村居民最低生活保障制度。2009年的《國務院關于實施新型農村社會養老保險試點的決定》，開始建立農村居民社會養老保險制度。

城鎮居民的社會保障制度體系建設同樣受到高度重視并得到積極推進。2007年的《國務院關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》，開始建立城鎮居民基本醫療保險制度。同年的《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，開始建立城市低收入家庭住房保障制度。2011年的《國務院關于實施城鎮居民基本養老保險制度的決定》，開始建立城鎮居民的基本養老保險制度。除此之外，社會救助制度得以完善。2009年的《關于進一步完善城鄉醫療救助制度的意見》，建立城鄉醫療救助制度；2010年的《自然災害救助條例》，建立自然災害救助制度。

總之，中國共產黨的十六大以后，隨著實施科學發展觀，建設社會主義和諧社會和全面建成小康社會等新的歷史時期的重要發展理念、戰略選擇與中心任務的提出，中國共產黨關于社會保障制度功能認識，從“順利推進國有企業改革的重要條件”轉變為“保障群眾基本生活”的制度安排。建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系成為中國共產黨社會保障政策實踐的重要取向，在進一步完善城鎮居民的社會保障制度體系的同時，農村社會保障制度體系受到高度重視并快速建立起來。

六、不斷滿足人民對美好生活向往的綜合目標與實踐

黨的十八大以后，隨著中國改革開放事業的不斷發展，社會主義市場經濟體制的不斷完善，中國共產黨執政理念的不斷發展，以及中國特色社會保障制度體系的不斷發展和完善，中國特色社會主義建設進入新時代。全面建成小康社會，滿足人民對美好生活的向往，建設社會主義現代化強國等，成為新時代中國共產黨領導中國特色社會主義事業發展的重要目標和中心任務。中國共產黨的社會保障政策緊緊圍繞全面建成小康社會、滿足人民對美好生活的向往、建設社會主義現代化強國這樣的重大目標與中心任務，不斷強化其政治、經濟、社會目標與功能的綜合與協調，推進中國特色社會保障制度建設，不斷完善和發揮社會保障制度在全面建成小康社會、滿足人民對美好生活的向往、建設社會主義現代化強國乃至治國安邦中的重要作用和地位。

正是在上述重要背景下，黨的十八大報告對中國特色社會保障制度的基本功能做出明確的界定：“社會保障是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度?！雹俸\濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》，人民出版社，2012年，第36 頁。社會保障制度不再被作為推動經濟體制改革的工具，也不再僅僅是為了保障人民群眾的基本生活，而是為了保障人民生活和調節社會分配。黨的十九大報告指出，“加強社會保障體系建設。按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”。②習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社，2017年，第47 頁。2021年2月26日，在中央政治局第二十八次集中學習時，習近平同志強調：“社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經濟社會發展、實現廣大人民群眾共享改革發展成果的重要制度安排，是治國安邦的大問題。要加大再分配力度，強化互助共濟功能，把更多人納入社會保障體系，為廣大人民群眾提供更可靠、更充分的保障，不斷滿足人民群眾多層次多樣化需求，健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系，進一步織密社會保障安全網，促進我國社會保障事業高質量發展、可持續發展?！雹邸读暯皆谥泄仓醒胝尉值诙舜渭w學習時強調完善覆蓋全民的社會保障體系促進社會保障事業高質量發展可持續發展》，新華網：http://www.gov.cn/xinwen/2021-02/27/content_5589187.htm，2021年2月27日。

習近平同志非常重視社會保障制度和民生事業的發展。他提出了一系列論斷，“做好經濟社會發展工作，民生是‘指南針’”；④《習近平論扶貧工作——十八大以來重要論述摘編》，《黨建》2015年第12期?！鞍l展的目的是造福人民”；⑤參見《共擔時代責任，共促全球發展》，《人民日報》，2017年1月18日?！白尷习傩者^上好日子是我們一切工作的出發點和落腳點”；⑥《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社、人民出版社，2014年，第109-111 頁。“民生是人民幸福之基、社會和諧之本，要實現經濟發展與民生改善的良性循環，改善民生是推動發展的根本目的，抓民生也是抓發展”；①《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社、人民出版社，2016年，第213-214 頁。“抓民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，抓住最需要關心的人群，一件事情接著一件事情辦、一年接著一年干，鍥而不舍向前走。要多謀民生之利，多解民生之憂，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展”。②《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社、人民出版社，2014年，第112-113 頁。

習近平同志明確指出，“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標?！雹邸读暯秸勚螄碚罚馕某霭嫔纾?014年，第4 頁。習近平同志還指出，“中國特色社會主義進入新時代。這個新時代，是決勝全面建成小康社會、進而全面建設社會主義現代化強國的時代，是全國各族人民團結奮斗、不斷創造美好生活、逐步實現全體人民共同富裕的時代。”④習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社，2017年，第11 頁。

于是，黨的十八大以后，中國社會保障政策實踐體現出鮮明的保障和改善民生、發揮精準脫貧兜底功能、滿足人民對美好生活向往等綜合目標取向。這主要體現在以下幾個方面。

首先，推進社會保障制度整合以促進社會公平，提升社會保障制度實施效果。2014年在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，實施城鄉統一的社會救助制度，并強調社會救助制度與其他社會保障制度相銜接。2015年開始建立獨立于機關事業單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的養老保險體系。2016年開始在全國范圍內建立起統一的城鄉居民醫保制度。2017年完善和促進醫療救助和大病保險制度之間的有效銜接。2018年全面推進生育保險和職工基本醫療保險合并實施，建立基本養老保險中央調劑基金。

其次，推進針對低收入群體的社會保障制度建設。2014年的《社會救助暫行辦法》明確指出社會救助制度要堅持托底線、救急難、可持續。2015年全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度，困難殘疾人生活補貼主要補助殘疾人因殘疾產生的額外生活支出，對象為低保家庭中的殘疾人，有條件的地方可逐步擴大到低收入殘疾人及其他困難殘疾人。2018年建立殘疾兒童康復救助制度。

再次，推進社會保障責權關系均衡化。2017年規定劃轉10%的企業國有股權充實社會保障基金，明確企業年金是指企業及其職工在依法參加基本養老保險的基礎上，自主建立的補充養老保險制度，強調了商業養老保險在完善我國養老保障體系、促進養老服務業發展、推動經濟提質增效方面的重要作用。⑤鄭功成：《中國養老金：制度變革、問題清單與高質量發展》，《社會保障評論》2020年第1期。提出全面推行以按病種付費為主的多元復合式醫保支付方式的政策。2018年建立基礎養老金正常調整機制、個人繳費檔次標準調整機制和繳費補貼調整機制，開展個人稅收遞延型商業養老保險試點。2019年降低養老保險的單位繳費比例，調整社會保險繳費基數的相關政策，加快推進社會養老保險制度的省級統籌，穩步推進社會保險費征收制度的改革進程。

最后，著力推進養老和健康服務等的體系建設。2013年提出全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系，建成覆蓋全生命周期、內涵豐富、結構合理的健康服務業體系。2015年提出建成覆蓋城鄉、規模適宜、功能合理、綜合連續的醫養結合服務網絡。2016年提出全面放開養老服務市場。2017年強調加強對殘疾人教育的支持保障，強化對0—6 歲殘疾兒童、城鄉貧困殘疾人、重度殘疾人等特殊殘疾群體的保障力度。2019年提出持續完善居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系。按照兒童優先原則，最大限度地保護嬰幼兒，確保嬰幼兒的安全和健康。2020年提出健全老有所養、幼有所育的政策體系，統籌推進城鄉養老托育發展，支持普惠性服務發展，擴大多方參與、多種方式的服務供給，拓寬普惠性服務供給渠道。

顯然，黨的十八大以后，中國共產黨不僅將社會保障制度的功能界定為“保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度”，①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》，人民出版社，2012年，第36 頁。而且采取更加有力的政策措施，推進社會保障制度整合以促進社會公平，②丁建定：《中國社會保障制度的公平正義理念及其實踐取向》，《社會政策研究》2020年第4期。提升社會保障制度實施效果，推進針對低收入群體的社會保障制度建設，著力推進養老和健康服務等的體系建設，旨在更好地發揮社會保障制度在全面建成小康社會，滿足人民對美好生活的向往，建設社會主義現代化強國當中的積極作用。

七、簡要的結論

中國共產黨建立一百年來，領導中國人民進行了爭取和實現民族獨立和解放事業的偉大斗爭，開辟了新中國社會主義建設新征程的偉大開端，實行了改革開放和建立社會主義市場經濟體制的偉大壯舉，推進了社會主義和諧社會建設的偉大事業，開啟了滿足人民對美好生活向往和建設社會主義現代化強國的偉大時代。

不同的歷史時代賦予中國共產黨不同的歷史使命與中心任務，不同歷史時期的歷史使命與中心任務賦予中國共產黨的社會保障政策不同的目標與功能定位，使得中國共產黨在一百年的發展歷程中，其社會保障政策目標定位呈現出服務于不同歷史時期黨的歷史使命與中心任務的鮮明時代性。這就是，在中國革命時期的實現中華民族獨立與解放的革命目標，在新中國成立初期的體現社會主義制度優越性的政治目標，在改革開放初期的推進社會主義市場經濟體制建立和完善的經濟目標，在黨的十六大以后的促進社會主義和諧社會建設的社會目標，在中國特色社會主義建設新時代的滿足人民對美好生活向往的綜合目標。

中國共產黨在不同歷史時期賦予社會保障政策的不同目標定位，決定并推動社會保障政策實踐取向緊緊圍繞和服務于目標定位發揮作用與功能，使得中國共產黨的社會保障政策實踐取向也呈現出顯著的時代特征。這就是，在中國革命時期緊緊服務于實現中華民族獨立與解放的革命功能，在新中國成立初期鮮明體現社會主義制度優越性的政治功能，在改革開放初期服務于社會主義市場經濟體制建立和完善的經濟功能，在黨的十六大以后的服務于社會主義和諧社會建設的社會功能，在中國特色社會主義建設新時代保障和滿足人民對美好生活向往的綜合功能。

中國共產黨的社會保障政策主張及其實踐是對馬克思主義社會保障理論和無產階級社會保障實踐的重要貢獻。馬克思恩格斯基于19世紀中期歐洲資本主義社會階級矛盾的極端尖銳化，將喚起歐洲各國無產階級團結起來，開展推翻資本主義制度的政治革命作為自己的歷史使命。他們雖然提出了“六項扣除”理論等馬克思主義社會保障理論的重要觀點，但其關于社會保障制度的目標功能認識的核心內涵是，社會保障政策必須服務和服從于喚起和發動無產階級進行反對資產階級、推翻資本主義制度的革命斗爭的需要。馬克思恩格斯的社會保障政策主張的顯著特點是革命性，并因此對資本主義制度下的社會救助制度提出深刻的批判，表達出基本否定的態度。

列寧面對19世紀末國際共產主義運動形勢的新變化，尤其是面對主要西歐國家都已經建立起以社會保險制度為核心內容的社會保障制度的基本事實，必須將馬克思主義社會保障政策主張向前推進，以適應19世紀末形勢和無產階級革命發展的新需要。列寧不僅從客觀上對資本主義社會保障制度的必要性表示認同，更重要的是直接提出了適應國際共產主義運動和無產階級革命新需要的“無產階級國家保險”制度及其基本原則。列寧關于社會保障政策的基本主張，不僅發展和豐富了馬克思主義社會保障思想理論的內容，而且奠定了無產階級和社會主義社會保障制度的理論基礎。

中國共產黨在繼承和堅持馬克思列寧主義社會保障政策主張的基礎上，基于中國革命和社會主義建設不同歷史階段的基本國情需要，根據不同歷史時期的中國革命和社會主義建設戰略選擇和中心任務的變化，提出適合不同歷史時期中國社會保障政策的基本目標，推行適應不同時期中國革命和社會主義建設需要的社會保障政策和制度。這使得中國共產黨成立一百年來，在領導中國革命和社會主義建設的征程中，其社會保障政策呈現出以革命性、政治性、經濟性、社會性和綜合性等為不同歷史時代的主要特征的社會保障政策目標演進軌跡。中國共產黨的社會保障政策主張及其實踐取向，是對馬克思列寧主義社會保障政策理論的發展，是中國化的馬克思列寧主義社會保障政策理論，是具有中國特色的馬克思主義社會保障政策理論。