面向2035年的中國特色社會保障體系建設
——基于目標導向的理論思考與政策建議

鄭功成

一、引言：從歷史進程增進對社會保障的再認識

社會保障是保障與改善民生、維護社會公平、實現國民共享發展成果的基本制度保障，完備的社會保障體系更是治國安邦的重要支柱和國家現代化的標配，對國計民生的影響重大且深遠。中國已開啟全面建設社會主義現代化強國新征途，2035年基本實現現代化是國家已經明確的既定目標，而扎實推進共同富裕成為國家發展的重大主題，社會保障將承擔著更加重大的責任與使命。在這樣的背景下，社會保障改革的核心使命必定要從漸進探索“破舊”全面轉換到快速理性“立新”上來，從因循舊的數量增長標準轉換到遵循新的質量提升標準來評估發展狀況。為此，對社會保障的研究也不能再延續以往那種價值理性喪失、工具理性泛濫的狹隘取向，更不能以利己主義的個人得失算計之“器”來扭曲中國特色社會主義的共享發展之“道”，而是需要將社會保障融入國家現代化進程和共同富裕大格局之中，尋求中國特色社會保障體系高質量建制、可持續發展之路。

回顧歷史，社會保障作為保民生、安社會、護國運的重要舉措，自古以來就扮演著重要角色。中國社會保障思想的源頭在商周文化巨變時期，孔子的大同社會論、墨子的兼愛利他論、孟子的推己及人論、管子的以民為本論等，均蘊含了豐富的社會保障思想并影響至今；社會保障實踐活動更在殷商時代即已出現，政府主導的救災濟貧等保障措施歷代柔性傳承，并形成了國家負責與家國一體、秉承等級差序與中庸之道、與社會安定和政權興亡密切關聯、維護家庭保障的特殊地位、依靠傳統文化柔性傳承的本土特征。①鄭功成：《中國社會保障演進的歷史邏輯》，《中國人民大學學報》2014年第1 期。然而，歷史上的社會保障主要是基于維護統治者的“家天下”、避免人民因災致亂且主要限于應急性的救災濟貧措施，幾乎只有工具性價值。凡救災濟貧措施得力，即能避免因災生亂；救災濟貧措施不濟，則易出現饑荒致亂。歷史上歷次大的農民起義均以大災荒為背景、以搶米搶糧為前奏、以社會大動蕩甚至朝代更迭為結果，深刻地揭示了以救災濟貧為主體內容的歷史社會保障的重要性。漢唐盛世、秦隋短命與元明滅亡等背后都隱含著這一歷史公理。

在國際上，西方早期盛行的是宗教慈善。1601年英國頒行《濟貧法》后，政府開始介入并提供有限救濟，為成就“日不落帝國”做出了重要貢獻。進入工業社會后，經過工人階級長期斗爭，德國于1883—1889年率先通過醫療、工傷、養老保險立法，首創社會保險制度，這被視為現代社會保障制度的開端。它用強制共享、增進勞工福利的方式，改進了資本主義社會的血腥治理模式，極大地緩和了尖銳對抗的勞資矛盾，為德國迅速崛起創造了有利條件。社會保險制度也被許多國家仿效，成為資本主義社會從野蠻時代走向文明時代的重要分界線。1933年、1935年美國先后制定緊急救濟法、社會保障法，作為羅斯福新政應對經濟大蕭條的重要舉措，在一定程度上矯正了市場失靈和放任自由競爭、弱肉強食的弊端，使美國的國家治理體系得到了極大改善，此后即使遭遇經濟危機亦能夠避免當年大蕭條時期的重大危機。二戰后英國率先建成福利國家，促使其很快走出深刻的社會危機，被西歐、北歐國家和一些英聯邦國家仿效。上述三國發生的社會保障重大事件不僅深刻地影響著本國發展進程，也為全球發展提供了極其正面的示范，許多國家紛紛建立社會保障制度。正是由于資本主義國家引入了現代社會保障這一具有社會主義元素的共享機制，才使資本主義社會得以延續。

在肯定社會保障對促進各國發展起著不可替代的重大作用的同時，也有不少負面例子值得我們警惕。例如，巴西曾是前景向好的金磚國家，距中等發達國家僅一步之遙，其以急劇擴張社會保障覆蓋面和快速提高保障水平而在2013年成為首個獲得國際社會保障協會“杰出成就獎”的國家，但急劇擴張社會保障后，福利開支迅速占到國內生產總值的20%以上，在國家公共支出中占比更高達50%以上，②張盈華：《拉美“福利趕超”與社會支出的結構性矛盾》，《經濟社會體制比較》2018年第4 期。近幾年陷入嚴重經濟衰退，社會保障也難以為繼，引發人民嚴重不滿，經濟社會發展出現了大倒退。希臘在經濟發達程度并不靠前的條件下追求高福利，2008年深陷主權債務危機后，不得不連續多次削減養老金，遭到普遍反對，引發大規模罷工游行，社會秩序一度陷入混亂。智利、阿根廷等國在20世紀80年代違背社會保障客觀規律，將公共養老金轉化為私有化的個人賬戶制，終至引發社會動蕩，不得不廢止或補建公共養老金制度，迄今仍陷危機之中無法自拔。美國也是一個復雜的例子，在民主黨人克林頓時代就曾嘗試建立全民醫保制度，直到奧巴馬政府才出臺相關法案，而共和黨人特朗普卻使這一法案無法有效付諸實施，即將上臺的民主黨人拜登又擬再度將全民醫保作為目標，但能否順利推進依然是未知數。作為世界霸主的美國迄今仍有約3000 萬公民缺乏法定醫療保險的事實，即是黨爭誤卻民生的結果。還有一些不重視社會保障致亂的例子。

綜上可見，古往今來，社會保障都是關乎國計民生與治國安邦的大問題。凡社會保障成功者，通常是理性建制且不斷完善，可以提供清晰穩定的預期并持續發展，得到的是人民滿意、社會安定、國運昌隆；凡社會保障不成功者，往往是理性不足、黨爭不止、失之偏頗，導致的是難以為繼、社會動蕩、國運衰落。中外正反兩面的例子證明，良好的社會保障制度可以化解社會風險并維護、促進國家發展與人民福祉，不良的社會保障制度則可能滋生新的社會風險，這為中國社會保障制度理性地走向未來提供了一面很好的鏡子。在中國社會保障體系進入全面走向成熟、定型的關鍵時期，我們需要辯證地研判已經取得的成就和存在的問題及面臨的挑戰，理性地選擇適應國家現代化和共同富裕要求的社會保障發展之路。

二、現實基礎：中國社會保障體系建設的成就與經驗

中國的現代社會保障制度始建于新中國成立初期，此前的民國時期因統治者腐朽和戰亂頻仍，并未建立過與工業社會相適應的社會保險制度。①桂琰：《民國時期社會保險辨析》，《社會保障評論》2020年第1 期。1949年中華人民共和國成立后，黨和政府迅速采取大規模救濟災民與城市失業工人的行動，1951年建立勞動保險制度，隨后建立了優撫安置、公費醫療、救災救濟、城鎮福利等一系列制度，農村則建立了合作醫療與五保制度，形成了以社會主義公有制為支撐、由高度集中的計劃體制調控、以勞動保險為主體內容的社會保障制度體系。不過，在計劃經濟時期，國家采取的是低工資（或勞動報酬）、多福利的政策取向，國民收入分配逐漸演變成了平均主義“大鍋飯”，社會保障也因經濟發展不足、財力薄弱陷入了難以為繼的境地。改革開放后，中國進入了異常深刻的經濟改革與社會轉型時期，社會保障改革構成了整個改革事業的重要組成部分，經過多年探索，實現了從與計劃經濟體制相適應的國家-單位（集體）保障制走向與社會主義市場經濟體制相適應的國家-社會保障制的整體轉型。②參見鄭功成：《新中國70年社會保障發展的理論與實踐邏輯》，《光明日報》，2019年10月8日。黨的十八大以來，黨和政府以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，統籌推進覆蓋全民的社會保障體系建設，特別是2018年的機構改革更突破了以往的體制性障礙，促使社會保障快速發展、保障水平穩步提升，成為全民共享國家發展成果的基本途徑與制度保障。

（一）中國社會保障體系建設的主要成就

中國社會保障體系建設的成就，主要表現在以下6 個方面：

1.初步確立了與市場經濟和社會發展相適應的新型社會保障體系框架。改革開放以來，1986年國家“七五”計劃首次明確提出社會保障概念，社會保障便正式成為政府主導的各種福利性政策的統稱；1993年11月黨的十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首次提出建立與社會主義市場經濟體制相適應的多層次社會保障體系的政策取向，進一步確立了中國社會保障體系的建構目標。①鄭功成等：《從饑寒交迫走向美好生活：中國民生70年（1949—2019）》，湖南教育出版社，2019年，第326 頁。迄今為止，中國已經形成了由政府主導的法定保障與市場或社會主導的補充保障共同組成的社會保障體系框架。法定保障包括各種社會保險、社會救助、社會福利、優撫安置項目，基本養老保險、基本醫療保險、最低生活保障等制度是法定保障制度的重點項目；補充保障包括慈善事業、互助保障以及與法定保障相關的商業保險等。目前，這一制度體系還未建成，但已呈現出日益清晰的輪廓，從而為全面建成中國特色的社會保障體系提供了目標與方向。

2.覆蓋面不斷擴大，社會保障惠及全民，民生安全網進一步織密扎牢。②本小節數據分別從人力資源和社會保障部、國家醫療保障局、民政部獲得，是截至2020年12月底的快報數據，文中不再一一注明。一是基本養老保險實現制度全覆蓋。通過為企業職工、機關事業單位工作人員、城鄉居民分別建立基本養老保險制度，實現了這一制度的全覆蓋。2020年基本養老保險參保人數達9.99 億人，占應參保人數約90%。二是全民醫保目標基本實現。通過理順醫療保障管理體制，推動城鄉居民醫療保險制度整合，出臺深化醫療保障制度改革的意見，初步構建起以基本醫療保險為主體，醫療救助為托底，與補充醫療保險、商業健康保險、慈善醫療相結合的多層次體系框架。2020年基本醫療保險參保人數為13.57 億人，參保率達96.9%。三是失業、工傷、生育保險也在發展。失業保險、工傷保險的參保人數有所擴展，2020年分別為約2.17 億人、2.68 億人；生育保險與職工基本醫療保險合并實施，長期護理保險試點從15 個城市擴大到49 個城市。四是社會救助、社會福利與慈善事業取得新進展?；窘ǔ闪艘宰畹蜕畋Ｕ稀⑻乩藛T救助供養、專項救助、臨時救助為主體內容的綜合型社會救助體系，2020年享受低保待遇的城鄉困難居民達4400 多萬人。養老服務開始向社區與居家老人延伸，兒童福利從孤殘兒童向困境兒童擴展，貧困的重度殘疾人有了生活與護理補貼。全國登記認定的慈善機構9275 個，社區慈善、網絡慈善在快速發展，慈善事業正在從少數人參與走向大眾化、平民化。五是通過制定軍人保險法、退役軍人保障法等法律法規和組建集中統一的退休軍人保障管理體制與服務體系，使現役軍人、退役軍人及軍烈屬有了更加全面、更加可靠的保障。六是在精準扶貧思想指導下，通過持續加大專項投入和強化相關社會保障措施，如期完成了近億人口的脫貧攻堅任務，農村絕對貧困、區域性貧困現象被送進了歷史，為全球反貧困提供了典型范例。可見，中國社會保障體系已經不同程度地惠及全體人民。

3.社會保障待遇不斷提高，提升了全民共享國家發展成果的水平。③本小節數據分別從人力資源和社會保障部、國家醫療保障局、民政部、退役軍人事務部獲得，是截至2020年12月底的快報數據，文中不再一一注明。從2005年到2020年，中國連續16年提高企業退休人員基本養老金水平，2020年全國有2.93 億人按時足額領取基本養老金，退休人員與城鄉老年居民月人均養老金分別達到3200 元和170 元，所有老年人都不同程度地分享到了國家發展成果。近幾年來，通過完善醫保藥品目錄動態調整機制、推行藥品與醫用耗材集中采購、深化支付方式改革，人民群眾疾病醫療負擔持續大幅減輕，職工和居民在醫保政策范圍內的住院報銷比例分別達到80%和70%左右。失業、工傷保險建立了隨職工工資或居民收入增長同步提高待遇的機制。通過代繳基本養老保險費，使6098 萬建檔立卡貧困人口參加了基本養老保險；通過醫保扶貧專項行動，累計減輕貧困人口醫療負擔3300 億元，助力近1000 萬戶因病致貧家庭精準脫貧。全國城鄉低保標準已分別達到人月均665 元和人年均5842 元，1936 萬建檔立卡貧困人口已悉數納入救助保障范圍，為圓滿完成脫貧攻堅任務提供了有力的兜底保障。殘疾人“兩項補貼”與孤兒基本生活保障標準不斷提高；軍人撫恤待遇以年均10%的幅度持續增長；慈善組織每年募集慈善款物約1500 億元左右。社會保障水平的不斷提高，增強了社會保障制度的收入再分配功能，為實現黨的十八大提出的到2020年城鄉居民人均收入比2010年翻一番的目標和全面建成小康社會作出了重要貢獻，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感明顯增強。

4.社會保障調節經濟發展的功能有效發揮，助力經濟平穩健康運行。①本小節數據分別從人力資源和社會保障部、國家醫療保障局獲得，是截至2020年12月底的快報數據，文中不再一一注明。在2008年遭遇國際金融危機時，迅速實施社保繳費“五緩四減三補貼”政策，直接減輕了企業負擔；2009年實施全民醫保計劃，啟動農村居民養老保險試點，開展大規模保障性住房建設，迅速提振了居民消費，為中國率先走出低谷并實現經濟高速增長做出了直接貢獻。2019年將養老保險單位費率統一降到16%，5 項社?？傎M率從41%降到33.95%，有效地降低了企業成本，改善了營商環境。2020年，面對突如其來的新冠肺炎疫情，國家及時出臺階段性減免企業社保費政策，全年共減免1.7 萬億元，失業保險穩崗返還2260 億元；國家醫療保障局第一時間出臺確保患者不因費用問題影響就醫、確保收治醫院不因支付影響救治的醫保新政，及時向定點收治機構預撥194 億元專項資金，落實疫苗接種經費保障工作。社會救助及時調整相關政策，增加臨時救助及相關服務。這些政策措施為打贏疫情防控阻擊戰和促使經濟社會恢復發展提供了重要支撐。

5.基本理順了管理體制，為深化社會保障改革和不斷完善社會保障體系創造了有利的條件。長期以來，城鄉分割、群體分治的管理格局直接制約著中國社會保障改革與制度建設。在經歷前期局部改革后，2018年黨和國家機構改革向適應社會保障管理現代化方向邁進了一大步。這一輪改革確立了同一類事務由同一部門集中管理的原則，形成了現行社會保障行政管理格局：人力資源和社會保障部主管養老保險、工傷保險與失業保險；民政部主管社會救助、養老服務、兒童福利、慈善事業等多種社會保障事務；國家醫療保障局主管全國醫療保險、生育保險、護理保險、醫療救助等事務；退役軍人事務部主管全國退役軍人優待撫恤及安置等事務；國家稅務總局主管各項社會保險費的征收；財政部主管社會保障預算與社會保障戰略儲備基金；應急管理部負責災害救助。管理體制的優化，可以為中國社會保障體系建設的順利推進提供有力的組織保障。

6.基本建成了覆蓋城鄉的經辦服務網絡，社會保障服務水平得到提高。②本小節數據分別從人力資源和社會保障部、國家醫療保障局獲得，是截至2020年12月底的快報數據，文中不再一一注明。社會保障涵蓋人的全生命周期，不僅需要合理的制度安排，還要依靠有效的管理服務網絡加以實施。黨的十八大以來，圍繞記錄一生、保障一生、服務一生，不斷加強社會保障經辦服務能力建設。一是建成了從中央到省、市、縣、鄉鎮（街道）的5 級社會保障服務網絡，基本完成了國家社會保險公共服務平臺建設，養老保險關系轉移接續順暢，省內就醫直接結算基本實現，跨省異地就醫結算全面推開，參保人員參保繳費、咨詢查詢更加便捷。二是社保信息化建設得到加強。人社部門發放的社會保障卡發行量超過13 億張，具有就業服務、領取養老金、看病報銷等功能；醫保部門發放的醫保電子憑證用戶數超過4.5 億，互聯網無卡結算穩步推進，有效地解決了患者在本地或異地住院墊資和“跑腿”報銷問題。三是不斷創新服務模式，普遍推廣網上經辦和異地協作，實行“一站式服務、一窗口辦理、一單制結算”。在大力發展智能經辦服務的同時，注重改善傳統服務方式，方便老年人等群體，社會保障公共服務水平有了質的提升。四是通過反醫保欺詐專項行動，運用智能監管與飛行檢查等方式，初步遏制了醫保領域欺詐行為高發普發現象，近2年累計追回醫保基金349 億元。

上述成就的取得，為全面深化社會保障改革和最終建成中國特色社會保障體系奠定了重要的基礎。

（二）社會保障改革與發展實踐積累的中國經驗

總結改革開放以來的社會保障發展歷程，可以發現，中國的實踐深化了對社會保障的規律性認識，豐富了世界社會保障改革與發展的內涵與外延，也積累了有中國特色的經驗。

第一，制度優勢是推動中國社會保障快速發展的根本原因。中國共產黨領導是中國特色社會主義制度最本質的特征，而建成惠及全民的社會保障體系既是這一制度的內在要求，更是黨的宗旨的具體體現。正是由于黨中央堅強有力、集中統一的領導，中國社會保障體系建設才能成為國家發展的重要目標指向并得以有力有效有序推進，黨領導制定的國家長遠戰略規劃及連續不斷的五年規劃，又使各級政府可以一屆接著一屆干，堅持不懈，久久為功，避免了一些國家因政黨輪替和社會保障淪為黨爭工具導致其無法持續發展的現象。中國快速構建起覆蓋全民的社會保障體系，取得令世人矚目的歷史性成就，正是中國共產黨領導的中國特色社會主義制度優越性的具體體現。

第二，立足國情是中國社會保障穩步發展的關鍵所在。人口眾多、城鄉差距大、地區發展不平衡是中國的基本國情。改革開放以來，中國堅持植根國情，通過漸進改革不斷探索，走上了有中國特色的社會保障之路。在保障項目選擇上，把養老、醫療、低保作為優先建設項目，著重建立普惠性的基本養老保險、基本醫療保險制度和以低保為核心的社會救助制度，完全符合所處發展階段的實際。在制度設計上，立足職工與一般居民的差異性，建立了基本養老保險、基本醫療保險“職工+居民”兩大制度平臺，以此促使人員全覆蓋的目標得以實現。在推進方式上，堅持漸進改革，先試點后推開，較好地平衡了改革、發展與穩定的關系，避免了一些國家推進社會保障改革時極易引發的社會風險與危機。在待遇銜接上，能夠兼顧不同群體的利益，采取老人老辦法、新人新辦法、中人過渡辦法的取向，避免了大起大落現象。在反貧困方面，實行社會救助制度與扶貧政策有序銜接，讓對口支援與社會力量發揮有益作用。在養老服務方面，構建養老、孝老、敬老政策體系，促使社會養老與傳統家庭保障相結合。盡管中國特色的社會保障體系還在探索之中，且需要通過全面深化改革才能最終走向成熟、定型，但以往的實踐及取得的成就已經證明，它是植根于中國大地結出的碩果，為世界社會保障改革與發展貢獻了有價值的中國方案。

第三，正確處理經濟發展與社會保障的關系是實現“兩個奇跡”的重要條件。社會保障需要財力支撐，沒有經濟發展不可能具備持續發展社會保障的物質基礎，反之，不重視社會保障也很難實現經濟持續發展。正是由于國民經濟持續發展和國家財力日益雄厚，中國政府才能動用日益增長的公共投入為城鄉居民提供普享式基礎養老金，并為低收入困難群眾參加養老保險提供補貼，快速實現養老保險制度全覆蓋；才能為城鄉居民醫療保險提供籌資規模2/3 以上的財政補助，使全民醫保的目標快速變成現實；才能每年安排超過1000 億元的中央財政專項扶貧資金，讓連片深度貧困地區在短短幾年內發生翻天覆地的變化。而1998、2009年及2020年以來的事實證明，社會保障的快速發展，不僅使人民生活后顧之憂持續減輕，生活質量不斷改善，也為應對國際經濟危機、提振居民消費、助力經濟增長做出了直接貢獻，為實現經濟快速發展和社會長期穩定“兩個奇跡”發揮了重要作用。與巴西、希臘等國遭遇經濟危機導致社會保障難以為繼相比，中國社會保障與國民經濟的協同發展，為當今世界提供了一個極其正面的范例。

第四，堅持盡力而為、量力而行的方針是實現社會保障制度可持續發展的重要保證。一方面，黨和政府在社會保障方面堅持盡力而為。在發展中不斷加大保障和改善民生的力度，即使遭遇經濟困難，也不斷增加公共投入，使社會保障迅速成為全體人民共享國家發展成果的基本途徑和有效制度保障。例如，2008年美國次貸危機引發的國際經濟危機對中國經濟發展造成了巨大負面影響，中國采取了與許多國家緊縮社會保障支出的不同做法，著力建設普惠全民的社會保障體系；在2020年因新冠肺炎疫情嚴重沖擊導致國家財政收入銳減的情形下，中國繼續提高各項社會保障待遇，所體現的正是以人民為中心的發展思想和共享發展的理念。另一方面，堅持量力而行。在近20年來的社會保障發展實踐中，黨和政府著力?；?、兜底線，不盲目追求“福利趕超”，而是隨經濟發展逐步提高各項社會保障待遇標準。如基本養老金雖然連續16年提高，但近幾年趨向小幅提升，開始朝著建立正常調整機制的方向邁進；城鄉居民的醫保補助亦是堅持每年小幅提高；其他福利待遇也是每年都有所提升，重點是補短板。正是由于堅持了盡力而為和量力而行的方針，既讓人民群眾不斷看到新變化、有新的獲得感，也較好地維護了社會保障制度發展的理性，避免了巴西、阿根廷、委內瑞拉、希臘等國家“福利趕超”帶來巨大財政壓力或難以為繼的弊端。

三、當前社會保障體系建設存在的問題與面臨的挑戰

成就代表過去，問題影響未來，新的挑戰更以前所未有的態勢在發展。必須看到，由于漸進改革的歷史局限性和以往改革中的不足，加之社會保障改革涉及利益關系深刻調整的復雜性和外部影響因素的發展變化，中國社會保障體系的發展質量并不高，事實上離新時代高質量發展的要求還有不小差距。

（一）當前存在的主要問題

中國社會保障體系建設質量不高的表現，主要集中在以下6 個方面：

1.社會保障體系建設的系統性、協同性明顯不足，導致結構失衡。一方面，社會救助、社會保險、社會福利三大系統結構失衡。以往的社會保障改革均圍繞國有企業與市場經濟改革展開，主要聚焦社會保險，兼顧社會救助，這有其歷史必然性與合理性，但社會福利及相關服務發展滯后的現實卻使養老服務與兒童福利成了現實短板，即使收入偏高的老年人與家庭也難以獲得充分有效的基本公共服務，既影響民生質量持續改善，也難以釋放出消費潛力。在社會保險制度安排中，養老金最受重視，醫保次之，工傷、失業保險被忽視，護理保險還未建立，而根據德國、日本兩個當今世界壽命最長的大國實踐，當老齡化由輕度進入中度后，醫療保險變得至關重要，護理保險的重要性會持續提升。因此，現在已經到了需要更加注重醫療保險、護理保險和養老服務、兒童福利的時候了。另一方面，法定基本保障與補充保障發展失衡。迄今仍是偏重政府主導的第一層次（或支柱），市場與社會力量主導的其他層次發展嚴重不足，陷入了第一層次膨脹勢頭難減而其他層次又難以發力的怪圈。如在職工養老保險中，基本養老保險一層獨大，企業年金發展異常遲緩，2015年到2019年企業年金參保人數僅從2316 萬人增加到2548 萬人，①人力資源和社會保障部：《2015、2019年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，人力資源和社會保障部官網：http://www.mohrss.gov.cn/gkml/ghtj/tj/ndtj/。僅占基本養老保險參保職工人數約6%，商業性個人養老金發展更加滯后，人們幾乎將老年生活經濟來源全部寄托在基本養老金上；同時，面向機關事業單位職員的職業年金卻迅速實現了全覆蓋，且處于單位與個人繳費率分別為工資的8%、4%的高水平狀態，過去曾引發企業退休人員不滿的養老金“雙軌制”正以新的面孔再度出現。在醫療保障中，只能依靠基本醫療保險支撐，醫療救助托底功能有限，慈善、互助醫療缺乏規范引導，商業健康保險并未真正形成市場。在這種情形下，高收入者不能通過市場機制獲得更加全面的健康保障，中低收入群體還面臨著巨大的重大疾病風險。迄今為止，市場主導的商業保險仍然缺乏開拓個人養老金、商業健康保險等業務的內生動力，步入了單純指望國家稅優政策或者直接介入社會保險領域的誤區；慈善事業因政策支持乏力等原因，在社會救助與社會福利事業發展中還未起到應有的作用。此外，相關制度不能有效協同配套。如社會保障與教育、就業、收入分配等相關系統尚未做到良性互動和相互促進；醫保、醫療與醫藥之間協同推進力度不足甚至存在效果對沖現象，特別是公立醫院逐利性強和基層醫療服務能力弱的局面并未改變，對醫療保障健康持續發展非常不利。上述不足直接影響了整個社會保障制度體系綜合效能的提升，人民群眾多層次、多樣性的保障需求亦難以獲得滿足。

2.社會保障制度的統一性與規范性明顯不足，導致權責不清、籌資失衡、待遇不公等制度性缺陷日益顯性化。長期以來，中國社會保障改革都奉行自下而上試點探索的策略，幾乎各項社會保障制度都缺乏全國統一且能夠剛性約束地方行為的完備法律法規政策規范，地方創新的結果便是各種社會保障政策疊床架屋、五花八門，權責模糊、籌資失衡、待遇不公是現實寫照。首先，社會保險制度的統一性與規范性因地區分割統籌而受到損害，致使國家利益在一定程度上淪為地方利益。如本該全國統籌的基本養老保險還停留在省級統籌，應當省級統籌的基本醫療、工傷、失業保險大多停留在市縣統籌層次，地方出臺政策的隨意性大，有些國家政策又沒有得到嚴格執行，對社會保險制度造成了直接損害，導致了基金余缺分化和待遇不公。目前，東部沿海發達地區基本養老、基本醫療保險基金累計結余占比均超過50%，而東北地區卻是養老金支出赤字連年增長。2018年建立中央調劑金制度后，雖對這種局面有所緩解，但基金余缺分化及其不良效應并未從根本上改變，延伸到經濟領域就是直接破壞了地區之間公平競爭的環境，影響區域協同發展。其次，主體各方責任邊界尚未厘清，致使權責失衡現象難以糾正。如中央政府與地方政府的社會保障權責、基本保障與非基本保障的責任邊界等仍處模糊狀態，致使中央政府與用人單位責任偏重，地方與個人責任相對較輕。目前，用人單位承擔的基本養老保險、基本醫療保險繳費責任分別是職工個人的2 倍、3 倍，個別地方用人單位的醫療保險繳費甚至達到4 倍以上；在居民養老、醫療保險中，政府承擔的籌資責任更占2/3 以上；居民基礎養老金靠中央財政支撐，地方只有象征性投入。參保人員對提升待遇的呼聲持續高漲，承擔繳費責任的意識卻相對淡薄。在職工基本醫療保險中，退休人員不繳費而支出的醫?；饏s是在職職工的4 倍左右，形成了待遇享受與繳費責任的權責錯位。這種局面實質上隱含著制度發展的非規范性，持續下去必定動搖社會保障制度持續發展的根本。再次，基于歷史原因形成的政策被固化，致使深化改革步履維艱。如法定退休年齡還停留在60年前定的標準，養老保險最低繳費年限僅為15年，基本養老保險中的個人賬戶權益全屬個人而長壽風險卻由制度無限期承擔，國家財政對養老保險的責任并非可以預期且可控的固定比例分擔制而是難以掌控的兜底制；職工醫保個人賬戶的存在，更是減損了醫保制度近一半的統籌互濟功能，造成醫?；鹂偭拷Y余偏高而可供統籌使用的卻有限，并衍生出一系列不良效應；居民醫保采取按人頭定額繳費制，富裕家庭與低收入家庭人口承擔等額繳費義務，既有違醫?；I資應與收入高低掛鉤的法則，也使個人繳費因受制于低收入群體而難以提高，并導致醫保待遇逆向調節現象。失業、工傷保險的覆蓋范圍有限，預防等積極功能難以充分發揮。面向孤寡老人的公辦養老服務一直延續以60 歲為依據的政策，與失能、高齡老年人的現實需要脫節；兒童福利局限于孤兒保障，既不利于調動社會資源，也無法滿足整個社會對兒童福利及相關服務的需要。

3.注重數量增長、忽視質量提升的發展取向，造成了社會保險參保質量普遍不高。①本小節數據分別從人力資源和社會保障部、國家醫療保障局獲得，是截至2020年12月底的快報數據，文中不再一一注明。社會保險是中國社會保障體系最重要的構成部分，其覆蓋面擴展雖快，堪稱世界覆蓋人數規模最大的社會保險制度，但因不注重質量提升及未能及時調適相關政策，參保質量并不高，對未來發展極為不利。一方面，基本養老保險、基本醫療保險按職工與居民兩大制度平臺安排，符合現階段國情，但兩大制度的籌資與待遇標準差距大，人們期望保險待遇持續提高，現實中卻又更愿選擇低籌資的居民保險。以基本養老保險為例，2020年全國參保人數達9.9 億，但以居民身份參保者達5.4 億多人，2020年居民個人年均繳費僅為402 元，相當一部分人的年繳費只有100 元，即使繳費20年也只區區幾千元，結果必定是居民養老金水平難以提升，未來根本不能滿足居民年老后的基本生活需要，而億萬農民工與城鎮靈活就業者仍在以居民身份參保。再以基本醫療保險為例，2020年全國參保人數為13.6 億，其中以職工身份參保者僅為3.4 億，居民身份參保者高達10.2 億，后者占75%；同年職工醫?；鹗杖爰s1.3 萬億元，居民不足8000億元，僅占總籌資規模的38%；分割設立的職工與居民醫保制度不能共濟，醫保待遇因籌資差距而相差較大，重大疾病仍是城鄉居民的現實之憂。另一方面，失業、工傷保險覆蓋范圍窄，作用尚未充分發揮。2020年全國參加失業、工傷保險的人數分別只有2.17 億人、2.68 億人，而同年城鎮就業人員約4.5 億人、農民工達2.9 億人，兩組數字對照顯見差距之大，參保率低的事實使這兩項制度的保險作用受到限制。特別是失業風險與職業傷害風險大的農民工群體普遍缺乏保障，表明這兩項制度在一定程度上已經偏離了建制初衷。

4.社會保障物質基礎薄弱，致使再分配作用發揮有限。據歐盟統計，其2014年社會保障支出占國內生產總值（GDP）比平均為28.7%，政府投入占社會保障支出比平均為53.1%；①National Statistical Institute, Republic of Bulgaria, The European System of Integrated Social Protection Statistics,https://www.nsi.bg/en/.據經濟合作與發展組織（OECD）統計，2015年36 個成員國的社會保障支出占GDP 之比平均為20.4%。②OECD, Social Spending (Indicator), https://data.oecd.org/socialexp/social-spending.htm.根據近似口徑計算，中國社會保障支出占GDP 之比還不足12%，較歐盟、OECD 國家5年前的平均水平分別低16 個、8 個以上百分點，這表明中國社會保障體系的物質基礎薄弱。造成這種現象的根本原因在于公共投入仍然不足且不能有效撬動社會投入。近10 多年來，國家財政對社會保障投入的絕對值在逐年增加，但占公共預算之比并沒有明顯提高，而通過市場主體與社會力量帶來的社會投入更未伴隨社會財富的持續快速積累而同步增長。據2017年的一項研究報告，18 個歐盟國家市場收入的基尼系數為0.443，在社會保障作用下，這些國家的可支配收入基尼系數降為0.29，降幅率達40%；而中國社會保障對基尼系數的貢獻僅降低了12.3%。③宋曉梧：《完善社保制度與提升消費水平》，中國社保網：http://www.spicezee.com/guandian/163387.html，2018年9月14日?？梢?，中國社會保障體系的再分配功能發揮明顯不足。

5.參數調節呆滯，政策僵化現象明顯，致使社會保障制度可持續性不足。④除醫保數據源于國家醫療保障局外，本小節數據均從人力資源和社會保障部獲得，文中不再一一注明。例如，在基本養老保險方面，現行政策規定的法定最低繳費年限為15年，目前平均繳費年限僅26年，較OECD 國家平均35年少9年；現行退休年齡規制為男60 歲、女干部55 歲、女職工50 歲，實際平均退休年齡平均為54 歲，平均領取養老金年限約30年，較OECD 國家平均20年多10年。這兩組數據充分反映了繳費時短、待遇領取時長的客觀現實，隱含著人口老齡化不可逆轉態勢下基本養老保險制度的不可持續性。在醫療保險方面，現行政策規定退休人員及原單位不再繳費，而其平均醫療費用卻是在職職工的4 倍，而在“十四五”期間，新增退休人員將高達4000多萬人，伴隨退休人員群體規模不斷壯大，醫保基金面臨來源減少、開支日增的局面。同時，社會保險基金未能實現保值增值，其中職工養老保險基金累計結余5 萬多億元而委托投資不足1 萬億元，居民養老保險基金累計結余近萬億元更是均未進行有效投資，整個養老保險基金委托投資運營的占累計結余基金不到18%，致使基金貶值每年數以百億元計，基金結余愈多，貶值造成的損失愈大。不僅如此，參保人員繳費意愿不足，一部分人將養老保險最低繳費年限15年視為最高繳費年限，靈活就業人員大多選擇參保繳費偏低的居民養老保險，居民參保大多選擇最低檔繳費，各地漏保、脫保、斷?，F象并不罕見，從而實質上制約了基金來源的增長，進而直接影響到制度的可持續發展。

6.社會保障領域法制建設嚴重滯后，法治化水平與經辦服務能力低，導致制度實踐效果受損。一方面，社會保障法治化水平低?！渡鐣ｋU法》已不能適應制度發展實踐的需要，養老保險、醫療保險、社?；鹜顿Y、養老服務、兒童福利等重要領域均缺乏專門的法律法規，社會救助法尚未制定。因此，中國社會保障制度總體上仍處于主要依靠從中央政府到縣級政府發布的政策性文件實施階段，主要制度安排的中央定制權被地方政策消解，地區之間政策統一性差、隨意性大，參與主體法治意識不高，用人單位與個人規避法定義務的做法層出不窮，運行失范特別是醫保欺詐處于高發普發狀態，這些正在損害著制度的有序運行與健康發展。另一方面，社會保障經辦機制尚未理順，服務能力不足。如養老保險經辦機構實行屬地管理，不能與全國統籌相匹配；醫保經辦機制各地不一，在一些地方仍受制于原有體制；社會保險經辦服務還不能適應靈活就業特別是互聯網催生的新業態從業人員的需要；農村社會保險經辦服務更存在投入少、能力弱、水平低的問題。社會救助直接面向困難群體，迄今仍由基層代辦，非專業化導致錯保、漏?，F象仍然存在；養老服務官民分割的局面尚未從根本上改變，床位總量有限卻出現居高不下的閑置率，護理型床位短缺。同時，尚未建成能夠超越部門所有的統一的基礎信息系統，各項業務之間的基礎數據共享水平不高，專業信息的標準化建設不能適應上下貫通、縱橫一體的要求，經辦管理服務專業化、標準化水平及與靈活就業、老齡化的適配性均有待提高。

上述問題的客觀存在，不僅直接損害了社會保障制度的統一性、規范性，而且直接影響著中國特色社會保障體系走向成熟、定型。

（二）當前面臨的主要挑戰

總體而言，中國社會保障體系建設面臨的挑戰主要來自如下6 個方面：

1.人口老齡化與少子高齡化。中國的老齡化具有基數大、速度快、區域之間不平衡等顯著特點，而生育率跌破警戒線、家庭保障功能式微更增加了社會保障應對的復雜性與艱巨性。統計資料顯示，1962年至1968年7年間全國出生人口高達1.9 億人，進入“十四五”后，60 歲及以上老年人口的規模年均增長在2000 萬左右，遠高于“十三五”期間年均增長的幅度。①參見楊舸：《“中度老齡化”社會，我們準備好了嗎》，《光明日報》，2020年10月29日。2025年，中國60 歲以上老年人口占比將超過20%，老齡化程度從輕度步入中度，此后不可逆轉地走向深度老齡化；受1962—1968年人口出生高峰的影響，“十四五”期間僅城鎮職工中新增退休人數將達4000 多萬人。伴隨老齡化而來的是少子高齡化時代，適齡人口生育意愿持續走低，總和生育率已跌破警戒線，14 歲以下人口占總人口比從1982年的33.6%降到了2019年的16.8%，戶均人口不足3 人，②參見國家統計局：《中國統計年鑒（1983、2020）》，中國統計出版社。而80 歲以上的高齡人口達3000 萬人并以年均200 萬以上的速度遞增，預計到2050年時80 歲以上人口將達1.2 億人，其中至少有2400 萬老年人患有癡呆癥（又稱失智癥）。③參見《2050年中國80 歲以上人口將達1.2 億，如何應對挑戰？》，《21世紀經濟報道》，2017年1月22日。在少子高齡化情形下，其直接后果即是繳費者不斷減少，而養老、醫療、護理保險基金支付壓力持續增大，對社會養老服務特別是護理服務的需求也會持續高漲，如何確保相關制度穩步發展并為數以億計的老年人提供有質量的養老服務，將是中國社會保障面臨的重大挑戰。

2.人口高流動性與人戶分離現象常態化。改革開放以來，伴隨工業化進程與農村勞動力大規模轉移，中國的城鎮化率從1978年的17.9%提高到2019年的戶籍人口城鎮化率44.38%、常住人口城鎮化率60.6%；2019年全國人戶分離的人口2.8 億人，其中流動人口2.36 億人。①參見國家統計局：《中華人民共和國2019年國民經濟和社會發展統計公報》，《人民日報》，2020年2月28日。人口的高流動性和人戶分離現象常態化，直接影響著社會保障發展。統計數據還顯示，2.9 億農民工大多參加居民養老保險，參加職工養老保險者不到1/3；②本處數據從人力資源和社會保障部獲得，是截至2020年12月底的快報數據。居民醫療保險以戶籍為依據參保，而人戶分離人口還在不斷增長。如何適應大規模的人口流動與人戶分離現象，調適財政責任與公共服務機制，顯然是提高社會保障發展質量的又一重大挑戰。

3.數字經濟催生各種新業態，就業方式更加多樣化。中國靈活就業群體的規模本來就很大，而互聯網、人工智能的廣泛應用又催生出各種新業態，“一仆多主”“共享員工”“租賃員工”及“隱秘”在網絡平臺背后的靈活就業開始出現，就業方式更加多樣化、復雜化。據統計，從2016年到2019年，中國平臺企業員工數從585 萬人增長到623 萬人，依賴平臺經濟提供服務者的人數從6000 萬人增長至7800 萬人。③參見賴德勝：《創造更大的新就業形態發展空間》，《學習時報》，2020年10月14日。如網約司機、快遞小哥等，他們的勞動關系、就業崗位、工作時間、勞動報酬等都具有不確定性，游離在現行以傳統勞動關系為基礎、單位關聯型的社保制度以外，職工保險參保率低、勞動者保障不足是這一群體的現實寫照。如果不能切實解決好億萬靈活就業者的社會保險問題，中國的社會保障制度就很難提高發展質量。

4.低收入群體規模依然龐大，構成了走向共同富裕的最大短板。在初次分配中，1998年勞動報酬占GDP 之比為52.1%，2006年下降到44.5%，④韓金華等：《改革開放以來勞動報酬占初次分配比重演變軌跡、原因及對策研究》，《中央財經大學學報》2009年第12 期。此后并未有明顯提升，致使居民收入提升有限。據有關研究，目前全國月均可支配收入1000 元以下的人群約3.1 億，2000 元以下的人群約為7.1 億，⑤李實：《我國低收入人群有多少？》，中國經濟網：http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202009/03/t20200903_35660044.shtml，2020年9月3日。顯見低收入群體規模依然龐大。統計數據還顯示，2008年中國基尼系數高達0.491，2012年回落至0.474，⑥參見徐立凡：《基尼系數提示了什么》，《人民日報》，2013年1月21日。2013年以來有所下降，但到2019年末仍達0.465，處于居高難下境地。據央行2019年一份調研報告顯示，中國城鎮居民家庭資產的集中度較高，按照家庭總資產由低到高分組，最低20%家庭所擁有的資產僅占全部樣本家庭資產的2.6%，而總資產最高20%家庭的總資產占比為63.0%，其中最高10%家庭的總資產占比為47.5%。⑦中國人民銀行調查統計司城鎮居民家庭資產負債調查課題組：《2019年中國城鎮居民家庭資產負債情況調查》，《上海商業》2020年第5 期。低收入群體規模龐大和居民收入差距偏大的現實，不僅直接制約著法定社會保障繳費籌資的增長，而且因其消費能力有限會直接影響到國內大循環新格局的構建。如何在促使初次分配更加合理的同時，通過社會保障再分配來縮小居民收入差距，以便扎實推動共同富裕并取得更加明顯的實質性進展，是新發展階段提出的新課題。

5.社會保障需求呈現多元化，福利剛性發展與財力增速減緩的矛盾開始顯性化。在全面建成小康社會的新起點上，改善生活品質成為越來越多人的追求，人民群眾期盼社會保障更加健全、更加公平、更加可靠，保障需求呈現出多樣性、個性化的新特征。例如，有的人只考慮能夠保障晚年基本生活來源的養老金，有的人卻需要確保老年生活質量的更多經濟來源；有的老年人通過獲得基本養老服務便能夠滿足其需要，有的老年人卻因失能而需要有長期護理服務；有的人追求的是解除疾病醫療后顧之憂，有的人還需要更高水準的健康管理服務。這是民生發展的升華，更是國家發展進步的重要成果。但福利的剛性發展要受制于國家財力的增長，經濟增速減緩、疫情防控常態化與國際環境復雜化又使財力增長具有不確定性。近年來，中國財政增收減速表明，如何調動更多的資源來滿足人民群眾日益增長的多樣化、個性化的社會保障需求，理性處理好福利增長、責任分擔與財力支撐的關系，是必須妥善應對的新挑戰。

6.深化改革必然觸及現有利益格局，導致社會風險增大。新發展階段的社會保障改革必然要以高質量發展為追求目標，從而需要更加注重從增量改革轉向結構調整并切實破除利益固化的藩籬，必然觸及一些群體和地區的既得利益，改革的難度和面臨的阻力更大，社會風險概率會明顯升高。如取消職工醫保個人賬戶、均衡主體各方籌資責任、提高基本養老保險最低繳費年限、延遲退休年齡、提高社會保險統籌層次、將居民醫保由按戶籍參保調整為按常住人口參保并將按人頭等額繳費轉化為與家庭或個人收入掛鉤，以及社會救助從戶籍人口向常住人口擴展等，均是優化現行社會保障制度的必要且合理取向，但均會觸及現有利益格局，可能引發相關群體、相關地區的不滿或抵觸。如何在深化改革中有效降低社會風險發生概率需有更加智慧的方案。

四、高質量地建設中國特色社會保障體系

從前述分析中可以發現，中國社會保障改革與發展實踐的成功之處，在于堅持社會主義制度應當造福全體人民的目標導向，迅速構建起了惠及全民的社會保障體系，為全體人民共享國家發展成果提供了基本途徑與制度保障；中國社會保障改革與發展實踐的不足之處，則在于缺乏系統性、協同性和國家層級的頂層設計，致使制度建設目標模糊，陷入了屈從現實局限的問題泥潭之中，顯現出來的是制度欠公平統一、結構欠統籌平衡、功能難以全面發揮、綜合效能受到影響，這是一些制度歷經20 多年變革仍無法走向成熟的根本原因。因此，進入“十四五”后，迫切需要基于全面建成中國特色社會保障體系的目標導向來統籌謀劃深化社會保障改革和促使制度早日成熟、定型的方略與行動方案。

（一）明確建制目標，堅持統籌推進、理性發展

1.以高質量的有中國特色的社會保障體系為建制目標。高質量的社會保障至少應包括以下幾個維度：制度安排公平統一，保障體系結構完備，覆蓋范圍應保盡保，權責匹配清晰合理，籌資機制可保持續，待遇適度穩步提升，經辦服務規范便捷。要達到這一目標，就應當在習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平民生思想指導下，堅持共享發展理念和共同富裕方向，通過統籌規劃社會保障體系結構，精準定位不同項目、不同層次的保障功能，去弊興利、守正創新，全面優化現行制度安排，加快制度走向成熟、定型，以為全體人民提供理性、穩定、可靠的安全預期?？梢栽O定三個階段性目標：一是“十四五”期間著力解決制度性缺陷、補齊短板和協同推進相關配套改革；二是“十五五”期間多層次體系建設取得明顯進展，中國特色社會保障制度基本成熟；三是“十六五”期間全面建成高質量的中國特色社會保障制度，為國家現代化和扎實推進共同富裕提供可靠的制度支撐。

2.堅持兩個尊重。一是尊重社會保障客觀規律。現代社會保障制度作為人類應對個人及家庭生活風險的通用制度安排，經過130 多年的發展，形成了尊重國情、依法實施、責任共擔、互助共濟、公平普惠等基本規律?！白鹬貒椤笔且驗樯鐣Ｕ现贫纫〉蒙鐣沧R、人民認可，必然要綜合考慮各國社會、經濟、政治、文化等諸因素的影響。如德國作為現代社會保障制度起源國，采取的即是符合其自治傳統的勞資雙方自治管理模式；日本具有亞洲文化傳統，家庭保障一直受到重視；美國尊崇個人自由，選擇的是政府、市場、社會慈善三足并舉的模式；等等，實踐證明適合國情的制度能夠獲得成功?！耙婪▽嵤笔巧鐣Ｕ详P乎基本人權，屬于強制共享，必須通過立法賦權明責并確保法律得到全面貫徹落實。“責任共擔”是社會保障需要有強大的物質基礎，單方負責將難以為繼，從而需要政府、企業、社會、個人及家庭多方共擔責任，這是行穩致遠的保證?！盎ブ矟笔侵挥写_定的集體力量才能化解個體的不確定風險。智利等國將公共養老金制度改為個人賬戶制是違背互助共濟規律的做法，實踐證明是失敗的，這從反面證明了互助共濟是社會保障制度的內在要求?！肮狡栈荨笔巧鐣Ｕ系哪繕酥赶?，如果結果偏離，不僅難以解決社會問題，而且可能導致新的矛盾。在中國社會保障制度改革與發展進程中，應當充分尊重這些基本規律。二是尊重中國的國情。中國國情的特殊性主要表現在堅持社會主義制度、走共同富裕的道路并有著家庭保障等深厚傳統，以及人口眾多、發展不平衡且長期處于社會主義初級階段，在政治制度、經濟制度等方面均具有自己的特色，中國社會保障制度必須適應這些基本國情。因此，在建設中國特色社會保障體系時，既不能以規律為由脫離國情，也不能以國情為由扭曲規律，只有將兩個尊重有機地融合起來，才能真正走出適合國情的社會保障發展之路。

3.貫徹落實三大基本原則。一是堅持公平取向。促進公平、維護公平是現代社會保障制度與生俱來的使命，也是這一制度的核心價值所在。在新發展階段，既要在微觀層面堅持權利公平、機會公平、規則公平，又要在宏觀層面促進全體人民共享社會經濟發展成果，顯著縮小城鄉、區域之間的發展差距和居民生活水平差距，使長期居高難下的基尼系數有明顯下降。二是堅持共建共享。共建共享是社會保障的一體兩面，沒有共建的社會保障是無源之水，沒有共享的社會保障必然走向異化。共建共享就是要堅持人人有責、人人盡責、人人享有，做到權利與義務相統一。中國現行制度安排還沒有充分體現出共建共享原則，只有逐步均衡社會保障參與主體各方的責任，才能促使制度更加合理、更加可靠。三是堅持可持續發展。只有可持續的社會保障制度，才是能夠維系國家長治久安和人民世代福祉的好制度，而可持續的制度只能建立在理性建制且能夠與時俱進地調整相關參數的基礎之上。

4.妥善處理好四大關系。一是社會保障與家庭保障的關系。社會保障不是要簡單地替代傳統的家庭保障，而是要在促進全民共享國家發展成果、彌補家庭保障功能弱化的同時，重視支持家庭成員擔負責任并使之向親友相濟、鄰里互助、機構福利等延伸，這是中國特色的重要體現。只有維護家庭保障的傳統功能，才能促使社會保障更加健康地發展，否則，家庭保障功能的崩潰，將是一場災難。二是社會保障與經濟發展的關系。兩者之間要保持適應性，社會保障發展若滯后于經濟發展水平將無法解決應當解決的現實問題，超越經濟發展水平的激進舉措則會導致不良后果，因此，應當按照水漲船高的邏輯，理性地促進社會保障不斷發展。三是基本保障與非基本保障的關系?；颈Ｕ鲜侵刚鲗У姆ǘㄉ鐣Ｕ希侨嗣竦姆ǘ嘁?，應當追求公平普惠，而財力所限、需求不一決定了基本保障只能保障基本生活；非基本保障則是公民據需自由選擇的行為，屬于錦上添花。應當盡快厘清法定基本保障的邊界，激發市場主體、社會力量舉辦非基本保障的積極性，讓有需要的個人及家庭獲得更好的保障。四是福利不斷增長與責任合理分擔的關系。社會保障具有剛性增長的特征，這一特征是不斷滿足人民美好生活需要和走向共同富裕的具體體現，但福利增長應建立在經濟與財力可持續增長的基礎之上，同時以主體各方合理分擔責任為條件。

5.提供更加有力的組織保障。中國社會保障體系建設質量不高的事實，表明在部門分割、地區分割的情形下，部門往往難以自覺立足全局與長遠，地方還可能侵蝕國家利益。盡管2018年機構改革基本理順了社會保障行政管理體制，但在缺乏針對整個社會保障體系的系統規劃與頂層設計條件下，多部門分管仍然不可避免地存在著部門利益，進而可能影響社會保障體系高效協同推進。因此，有必要建立超越行政、立法、司法之上的中央決策機制，以便能夠從國家利益至上、人民利益至上出發，立足全局與長遠，統籌規劃、高效協同地推進社會保障體系建設與發展。同時，設立國家層級的社會保障咨詢或審議委員會，負責提供超越部門與利益集團之上的咨詢意見，以增強制度發展的理性。

（二）盡快優化基本養老保險、醫療保險和社會救助制度

從解決現存問題和應對新挑戰的要求出發，“十四五”期間無疑是優化現行制度安排的重要窗口期，應當重點優化基本養老保險、基本醫療保險、社會救助等主要制度安排。

1.優化基本養老保險制度。一是加快實現職工養老保險全國統籌。為此，需要針對地區分割統籌下各自為政、責任不清、轉移不暢、負擔失衡等弊端，堅持統一政策，實行基金統收統支，同時綜合運用行政、經濟、法律等手段，健全中央對地方的激勵約束機制，明確缺口分擔責任。二是以組合拳方式調整基本養老保險相關參數。包括盡快明確延遲退休年齡及具體實施方案、逐步提高最低繳費年限及推進時間表、適度降低養老金替代率（以40%左右為宜）等。三是優化財政投入機制。將現行的財政兜底責任改為按固定比例分擔籌資責任的機制，以此將財政壓力控制在可控范圍，同時增強制度自我調節、自我平衡的功能。四是調整個人權責關系。包括適度提高個人繳費水平并最終達到與單位繳費均衡、堅持個人賬戶權益全額歸己（可考慮在職工退休時一次性發放）但不再由制度承擔長壽責任。五是優化居民養老保險制度。包括對居民參保適用強制性，強化對居民參保繳費的財政激勵，基于居民養老保險參保者中95%為農民的現實，可借鑒日本等國做法，由政府代行農民雇主之責，分擔一半繳費責任，以使其養老金水平穩步提高。六是鼓勵靈活就業人員參加職工社會保險。加快形成以職工社會保險為主體、以居民社會保險為兜底的保障格局。

2.優化基本醫療保險制度。進一步明確基本醫?！氨；尽辈⒛軌蚯袑嵔獬嗣窦膊『箢欀畱n的功能定位。一是優化醫保籌資機制。包括逐步均衡用人單位或政府與個人的籌資責任，最終實現繳費各半；取消職工醫保個人賬戶，所有繳費全部進入統籌基金并由所有參保人共享；改居民醫保按人頭實行等額定額繳費制為與家庭可支配收入掛鉤繳費制，以此化解富人與窮人等額繳費而受益逆向調節的問題，并使提高個人籌資責任成為可能；根據“老人老辦法、新人新辦法”原則實行退休人員繳費制，以改變退休人員與在職職工權責脫節問題，并使其與居民醫保中終生繳費制保持一致，以此促進籌資公平并為最終發展到一個制度覆蓋全民創造條件。二是建立醫保待遇清單制度。明確基本醫保待遇制定權在中央，地方可以在補充醫保方面作為，但不能變通基本醫保政策，以此促進醫保政策統一和權益公平。三是提高統籌層次。在全面做實市級統籌的基礎上，積極推進省級統籌，同時建立中央調劑基金，以解決區域不平衡問題。四是將居民以戶籍為依據參保調整為覆蓋常住人口。以此適應人口的高流動性與人戶分離現象常態化，提高參保質量。五是完善科學控費制度。包括推進藥品和醫用耗材集中帶量采購制度常態化，推行以病種（組）付費為主的多元復合式醫保支付方式，嚴格醫?；鸨O管制度，在切實維護基金安全的同時增強醫保制度可持續性。

3.優化社會救助制度。包括：一是擴大救助范圍。從覆蓋低保、特困人員向低收入人口擴展，同時將部分救助項目從覆蓋戶籍人口擴展到常住人口，最終實現常住地申領救助。二是創新救助機制。盡快確立精準救助的原則，建立完善動態監測機制與主動發現機制，避免因制度實施中的缺漏出現極端個案。三是補上救助類服務短板。針對特困家庭僅靠款物救助還無法解決問題，有必要通過政府購買服務的方式積極發展服務型社會救助。四是明確中央政府與地方政府的責任。應當將社會救助納入地方公共預算范疇，中央與省級政府通過轉移支付確保財務不足地區的救助預算。五是賦予社會救助積極功能。如實行救助對象收入豁免制，提升救助對象的就業能力，推行以工代賑，創造靈活就業機會等，以此激發救助對象自我發展的積極性，避免救助對象陷入救助陷阱。

（三）及時補上養老服務、兒童福利短板，促使教育福利長足發展

在少子高齡化背景下，人民群眾最普遍的后顧之憂是“一老一小”的服務供給不足，造成老年人生活質量隨年齡增高或身體失能下降、育兒成本居高難下，進而直接制約民生改善與人口均衡增長，也給經濟社會發展帶來不利影響。因此，進入“十四五”面向2035年，迫切需要及時補上養老服務與兒童福利發展滯后的短板，并使教育福利不斷發展。

1.加快發展養老服務。養老服務是老年人福利的主要構成部分，現行養老服務制度主要針對城鄉孤寡老人（俗稱“三無”老人），面向公眾的養老服務尚未制度化，無法適應老齡化加速發展且不可逆轉的需要，因此，加快養老服務業的發展具有緊迫性。建議：一是進一步理順養老服務管理體制。2018年機構改革后，民政部設立養老服務司，國務院建立了養老服務部際聯席會議，但職責尚未真正理順?；陴B老服務已經成為所有老年人的現實需要，應將養老服務的范圍從孤寡老人向離退休人員及老年居民擴展，由此有必要強化民政部門的管理職責，讓其承擔起統籌養老服務發展規劃、推動相關法律法規政策制定并統籌配置公共資源，同步推進機關事業單位退休人員社會化管理。二是加快建立基本養老服務制度。這是應對老齡化從輕度走向中度的需要，也是讓老年人共享國家發展成果的重要途徑，應當及時明確基本養老服務的覆蓋范圍、服務保障程度與供給方式，讓有需要的老年人普享基本公共服務。三是調整相關政策的精準度。包括改變過去單純以年齡為依據享受待遇的政策，采取以年齡為基礎、以失能程度為主要依據的新政策，同時將護理型床位作為主要考核指標，以便能夠滿足真正有需要者的需要。還要根據不同老年人群體特征、地區老齡化差異、養老文化差異等要素分地區、分類別、分層次發展養老服務，杜絕“一刀切”和“大水漫灌”現象，確保養老服務政策的精準有效。四是在確保特困老年人利益的前提下，將公辦養老機構通過公建民營等方式改為社會養老機構，以此調動市場與社會力量積極參與養老服務發展。五是引導機構養老服務向居家老人延伸，以此達到支持老年人自立和家庭成員照顧老年人的目的。六是建立長期護理保險制度。既為老年人提供護理經費來源，也為養老服務業的發展提供有效的制度支撐。

2.加快建立健全兒童福利制度?，F行兒童福利政策主要是面向孤兒的生活保障措施，近年來在向困境兒童擴展但尚未制度化。無論從應對老齡化、實現人口均衡增長目標出發，還是從兒童優先的社會公平取向出發，加快建立健全兒童福利制度都勢在必行。一是進一步理順兒童福利的管理體制。2018年機構改革中，民政部設立兒童福利司，應肩負起統籌促進全國兒童福利事業發展的職責，宜將兒童托育事業與未成年人保護等統一劃歸民政部門統管，以確保兒童福利事業發展的完整性和資源配置的高效率。二是擴展孤兒保障的覆蓋范圍。為棄養兒童、困境兒童、受虐兒童等提供兜底保障。三是建立基本兒童服務制度。賦予所有兒童均能在常住地平等享受托幼服務的法定權益，切實解除城鄉居民育兒后顧之憂。四是將健康保障納入兒童福利范疇。包括兒童免疫、體檢、健康服務等實行全免費或減免費用政策。五是建立兒童津貼制度。由政府財政出資，對嬰幼兒提供現金補貼，可以從低水平起步，關鍵是要發出鼓勵生育的政策信號。

3.促使教育福利事業長足發展。教育是促進人的全面發展的重要途徑，也是國家富強、社會進步的重要基石，因此，教育福利應當成為中國特色社會保障體系建設的有機組成部分，并伴隨國家現代化進程而占據日益重要的地位。為此，應當始終確保財政性教育經費支出占GDP之比高于4%，爭取在“十四五”“十五五”期間將學前教育納入兒童福利范疇，將義務教育從9年制延伸到12年制，并進一步增強職業教育與高等教育的公益性，使人人享有受教育權得到全面落實。同時，還需要通過優化教育資源配置、逐步實現應試教育向素質教育轉型、著力促進優質教育資源共享等措施來提升教育質量。

（四）以滿足多樣化需求為出發點，扎實推進多層次保障健康發展

作為中國社會保障改革的既定目標，多層次社會保障體系建設既是滿足不同人群社會保障多元化、個性化需求的必由之路，也是適應人口老齡化與社會發展進步要求重構社會保障責任分擔機制的必由之路，還是持續壯大社會保障物質基礎的必由之路。面向2035年，必須從“十四五”開始，通過精準發力促使其取得全面進展。

1.以企業年金為突破口，加快構建多層次養老金體系。國際經驗表明，多層次養老金體系更具風險可控性與可持續性。如美國的公共養老金替代率為39%。加上二三層次總的替代率為71.3%；德國法定養老金替代率為38.7%，加上企業年金總替代率為50.9%。①本處數據由人力資源和社會保障部提供。這兩個國家的企業年金覆蓋率達到60%左右，法定的第一層次養老金實現了可持續發展。為改變中國基本養老保險“一層獨大”的局面，建議：一是加快基本養老保險制度定型，為其他層次養老金留出清晰的發展空間。二是降低用人單位繳費負擔。目前，單位費率為工資總額的16%，仍屬偏高，根據德國、美國等的經驗，將單位繳費率逐步降低到10%左右是必要的，以使用人單位具備建立企業年金的承受能力。三是降低職工基本養老金替代率。目前，機關事業單位職工養老金的替代率高達80%左右，企業職工為50%左右，均屬偏高，借鑒國外經驗，替代率降至40%左右可以保障老年人的基本生活，因此，有必要逐步降低替代率，以釋放參保人員對企業年金及商業性養老金等的需求。四是以企業年金逐步達到60%以上覆蓋面為追求目標。五是將企業年金經營主體審批制改為備案制，鼓勵用人單位自主或聯合建立企業年金制度。

2.以更加精準的政策帶動市場主體與個人投入。一是實施精準的稅收減免政策。激發保險公司等市場主體的內生動力，引導中高收入群體通過市場機制獲得更加全面、更高水準的養老、醫療保障與健康服務。二是以政府購買服務方式替代財政直接補貼。根據費隨人走的原則，引導市場主體發展養老服務與兒童、殘疾人福利事業，特別是加快解決護理型床位與兒童保育供給不足問題。三是鼓勵用人單位增進員工福利。社會主義中國不能將勞動關系等同于勞動力買賣關系，而應注重員工福利機制建設，鼓勵用人單位為員工提供相應的福利待遇與設施，為此，應將基于職業的員工福利納入多層次社會保障體系建設范疇，出臺優惠政策加以引導。四是構建完整的家庭政策體系。支持老年人自強自立，鼓勵子女承擔家庭責任，并可以擴展到鄰里、親友之間的互助。

3.大力發展慈善事業，充分發揮第三次分配作用。經過近40年來的持續高速發展，民間財富積累日益豐厚，但慈善事業發展滯后，先富群體因尚未形成熱衷慈善的時尚而并未贏得社會尊敬。以美國個人捐贈相當于GDP2%—3%②鄭功成：《慈善事業立法2015年或可進入正式立法程序》，公益中國：http://gongyi.china.com.cn/2014-03/12/content_6735691.htm，2014年3月12日。比率為參照，中國目前每年募集的善款善物僅相當于GDP 的0.15%左右，這表明發展慈善事業潛力巨大。當務之急是要盡快完善統一的慈善財稅政策，積極推進慈善事業與社會救助、社會福利及相關服務有機融合，適時出臺遺產稅、贈與稅等新政，營造人人向善的社會氛圍，為慈善組織特別是服務型慈善組織創造寬松的環境。

（五）加大社會保障再分配力度，強化互助共濟功能

在邁向2035年目標的進程中，中國迫切需要加大社會保障再分配力度，強化其互助共濟功能。因此，應當在促使國民經濟持續發展、繼續做大財富“蛋糕”的同時，將通過社會保障制度分好“蛋糕”提到更加重要的位置。

1.穩步擴大社會保障覆蓋面，為人民群眾提供更充分的保障。針對目前覆蓋面不足、參保質量不高的現實，有必要制定社會保障中長期行動綱要（2021—2035），有步驟地推進社會保險應保盡保、社會救助應救盡救、社會福利及相關服務應享盡享計劃的實施。為此，應確定基本醫療保險、基本養老保險全面強制參保方略，著力推進工傷、失業保險覆蓋所有職業勞動者，盡快建立長期護理保險制度；同時，按照水漲船高原則擴大社會救助面，建立基本老年福利、兒童福利、殘疾人福利及相關服務制度，賦予這些群體清晰的法定權益。只有如此，才能使社會保障制度更加全面地普惠全體人民，才能真正增強其再分配力度，進而使其成為能夠大幅降低基尼系數、推動共同富裕的有效制度安排。

2.持續壯大社會保障體系的物質基礎，讓共享份額在整個國民財富分配中占比達到中等發達國家的平均水平。一是進一步調整財政支出結構，加大財政對社會保障的投入。2014年歐盟統計數據顯示，歐盟成員國政府投入占社會保障支出之比平均為53.1%，①根據《The European System of Integrated Social Protection Statistics》，歐盟統計口徑包括醫療衛生、養老保障、殘疾人保障、撫恤事務、家庭和兒童、失業治理、住房保障及社會融入等8 個方面。同年中國近似口徑的計算結果是39%，②察志敏、潘旭華：《我國與歐盟社會保障支出對比分析》，《調研世界》2017年第9 期。相差14個百分點，因此，應提高社保支出在公共預算中的占比，進入“十四五”后爭取每年提高一個百分點，到2035年能夠達到歐盟國家的現有水平。同時，優化財政性社保支出的結構。如改職工基本養老保險財政兜底制為按固定比例分擔籌資責任制，同時提高居民基礎養老金水平；加大社會救助投入，切實兜住低收入群體的基本生活保障；建立養老服務、兒童福利、殘疾人福利的公共投入機制，并確保穩步增長。二是強化個人責任，提高養老保險、醫療保險的個人籌資占比。從“十四五”開始，宜以用人單位或政府與參保人員均等分擔籌資責任（即1:1）為目標，逐步提高基本養老保險、基本醫療保險個人繳費比率，以此強化個人責任意識、壯大基金來源。三是全面推進社會保險基金投資運營，確保基金保值增值。目前一些地方采取委托投資方式，由全國社會保障基金理事會進行投資運營，效果很好，值得全面推廣，因此，在提高統籌層次的同時，有必要明確規定留足夠支付3 個月的基金后必須對剩余部分悉數進行有效投資，以此避免基金貶值并能夠穩步增長。四是據需劃轉國有資產，進一步充實社會保障戰略儲備基金。五是切實調動市場主體、社會力量和個人及家庭分擔責任的積極性，擴大社會保障體系的資金來源。

3.堅持公平取向和互助共濟，切實發揮社會保障再分配功能。一方面，應當穩步縮小城鄉、地區、群體之間的社保權益差距，顯著增強制度的公平性。如養老金應當抑高提低，即降低機關事業單位的養老金替代率，提高居民養老金水平；基本醫療保險應當在逐步縮小職工與居民差距的條件下，積極穩妥地朝著一個制度覆蓋全民、一個基金保障所有患者并切實解除疾病后顧之憂的方向邁進；失業、工傷保險應當覆蓋整個職業人群并真正惠及以農民工為主體的產業工人；社會救助應覆蓋更多的低收入人口（以10%左右為宜），養老服務、兒童福利要對低收入家庭發力，以為緩解相對貧困問題提供有效支撐；其他基本公共服務須加快均等化步伐。另一方面，必須堅守互助共濟本質。政府主導的社會保障應當突出公平共享，私有化的個人賬戶制與此并不相容，因此，應淡化基本養老保險中的個人賬戶權益，取消職工醫保中的個人賬戶，同時強化集體主義意識與個人法定義務意識，淡化市場化的多繳多得激勵機制。

（六）加快提升社會保障法治化水平，切實提高經辦服務質量

高質量的社會保障體系必須有健全的法治保障和規范有序的經辦服務。因此，應當遵循立法先行、以法定制、依法實施的國際通行慣例，盡快制定完整的社會保障立法規劃并付諸行動，將法定社會保障的定制權收歸中央。進入“十四五”后，國家立法機關應抓緊制定社會救助法、醫療保障法、養老保險法、社會保障基金投資法、養老服務法、兒童福利法等一批新法，盡早修訂社會保險法、慈善法，抓緊修訂失業保險、工傷保險法規和制定長期護理保險法規；“十五五”期間進一步完善這一法律體系，讓整個社會保障體系全面步入法治化軌道。同時，行政部門應承擔依法監管職責，確保法律法規得到全面落實；司法機關應依法對社會保障領域的違法犯罪案件進行審判，堅守社會保障法治的底線。還要強化社會保障參與主體的法治意識，重視正確的輿論引導，提高個人的責任意識和互濟觀念，增強對法定保障制度的信心，確保社會保障制度在法治的軌道行穩致遠。

當制度法定后，社會保障的實踐效果就取決于經辦服務，因此，需要加快建立健全的社會保障經辦服務體系。一是分類理順經辦服務體制機制。其中：社會保險領域要構建與統籌層次相適應的經辦體制機制，基本養老保險應建立全國統一且垂直管理的經辦機構，以防止地方侵蝕國家利益；醫療、工傷、失業保險則宜構建與省級統籌相一致的經辦體制機制，以確保統籌層級權責一致；社會救助可以市縣為本位，構建專業化的經辦服務體制機制。上述業務的基層經辦機構應當是由獨立建制的綜合辦事處，經辦所有社會保險與社會救助事務，做到“一門受理、一窗辦理”，分頭對接上級機構，方便服務群眾。社會福利服務與慈善事業則宜賦予實施機構充分的自治權，同時接受行政部門依法監督。二是適應數字化轉型，強力推進社保信息化建設，盡早形成基礎數據全面共享+專業信息分工負責的格局。社會保障直接涉及到民政、人社、醫保、住建、稅務等多個部門，還與衛健、公安等部門密切相關，因此，必須建立全國統一的超越部門所有的基礎數據庫，供所有相關部門共享；同時對相關業務以主管部門為主建立專業信息系統，如養老、失業、工傷保險由人社部門負責，醫療、生育、護理保險由醫保部門負責，社會救助、養老服務、兒童福利、殘疾人事業等由民政部門負責，退役軍人部門負責退役軍人及軍烈屬信息系統并與軍方對接，住建部門負責保障性住房信息系統，各專業部門的信息系統要確保全國統一、上下左右貫通。三是創新服務方式，真正做到精細化管理、高質量服務。發揮好社會保障卡的綜合服務功能，真正做到“全業務進卡、全生命周期用卡”；同時，注入人文關懷，堅持線上服務與改善傳統服務方式并舉，提高經辦服務的適老性，以此達到方便群眾辦事和增強獲得感的目的。

總之，在面向2035年全面建成中國特色社會保障體系的進程中，中國特色社會主義制度的確定性提供了根本保證，國民經濟走向高質量發展創造了有利條件，現行制度已經取得的成效亦奠定了走向高質量發展的重要基礎，而中外歷史經驗教訓則提供了有效參照。只要切實貫徹共享發展新理念，堅持共同富裕的發展取向，強化系統思維與頂層設計并精準施策，中國就應當能夠在2035年前全面建成高質量的中國特色社會保障體系，并在本世紀中葉將全體人民引入實現人的全面發展、全體人民共同富裕的中國式福利社會。