試點全域土地綜合整治可行性研究與分析
——以金鄉為例

趙立軍

金鄉縣自然資源和規劃局 山東 濟寧 272200

前言

為落實好習近平總書記生態綠色發展和可持續發展戰略，實現鄉村振興的偉大建設目標任務，夯實現代農業生產基礎，解決土地散亂和農業基礎設施長年失修等制約農業生產問題，自然資源部做出了在全國范圍內開展全域土地綜合整治工作的安排部署。

一、全域土地綜合整治情況簡述

我國土地遼闊，農村土地是農民賴以生產的根本，也是我國農業經濟發展的根本。現階段，農村正在大力推進鄉村改革戰略，從土地整治開始，在自然資源下發展全域土地綜合整治。通過實施全域土地綜合整治加快生態修復工程，按照土地面積對農村生態、農業、建設空間進行全面領域優化與布局，推動田、水、路、林、村的整體綜合整治，對高標準農田進行連片建設，對存量建設用地進行集中處理，解決耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態質量退化等多維度問題，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用，早日幫助金鄉農民群眾脫貧致富，推動農村土地建設發展。

全域土地綜合整治突出耕地保護和質量有提升，針對金鄉目前全域整治范圍，土地必須確保整治區域內基本農田永久使用面積不少于原本面積的5%。針對空間碎片化、耕地非糧化、用地低效化以及在盤活鄉村存量建設用地方面，需要重點顯示農村土地指標的資產價值，按照城鄉建設用地政策，以促進美麗鄉村為建設基本，推動土地配置合理化、科學化、不斷優化生產、資源、生態空間進一步推動鄉村振興。

二、政策扶持

1.針對主要涉及基本農田區域，明確調整方案并按已有規定辦理實施以前土地利用的實際狀況和特征，農田面積不少于以前土地利用面積的5%，按照全國土地調整土地分類規定，整治區域完成整治任務并通過驗收后，應根據最新變更數據完善永久基本農田數據庫。

2.針對整治驗收后進行建設用地時，在保證農村農民群眾的基礎設備建設與生活用地的前提下，對于農村產業經濟發展，節約建設用地指標等優化農村土地利用格局，提高農村土地利用效率。

3.避免違背農村群眾意愿，實施不正確整治，應及時發現問題并糾正。

三、以金鄉為例進行全域土地綜合整治試點方案分析

(一)項目基本背景。金鄉縣位于山東省西南部，2018年末，土地總面積887.67平方公里，耕地面積62337.9公頃。共636個行政村，戶籍人口68.0037萬。建成區面積23.9平方公里，人口20.6萬。實現地區生產總值236.45億元，城鎮居民人均可支配收入31240元，農村居民人均可支配收入16309元。域內具備相對充裕的農用地和農村建設用地整理潛力，耕地后續資源潛力充足。

(二)工作思路。全域土地綜合整治試點具體以鄉鎮為基本實施單位，以金鄉為例，根據金鄉經濟社會發展需求，土地利用總體規劃和土地利用基本條件應適應現代農業規模經營需求，對項目建設范圍內的土地利用進行空間布局完善與優化，在現有耕地實施改造、在農田基礎設備上進行整改、在低效林草地和園地進行整理，有效增加耕地數量，確保各類用地的比例、位置、面積等，并在改善農田生態基礎上推進建設用地，妥善整理以確保各類用地面積，完善農村建設用地的整體結構，進而提升效益，為農村新業態發展提供支持。

四、進行全域土地綜合整治中出現的問題以及解決措施

在全域空間布局上進行整體設計、綜合整理、統籌安排，按照宜農則農、宜整則整的原則明確全域土地綜合整治的目標任務，從建設用地整治到鄉村生態環境保護為基本工作任務，通過全域土地綜合整治，確保整治區域內耕地質量的有效提升，改善農村生態環境，保持鄉村自然景觀。

(一)出現的問題以及解決措施。在開展實施全域土地綜合整治上，必須嚴格按照農村基本面積進行規劃與編制。在編制農村空間規劃時，根據農村建設發展以及全域土地整治進行分析，將各項整治工作全面整合，確保施工組織進行有效施工，從項目安排到資金預算等，要選定最佳方案，主要突出耕地保護與耕地面積，確保整治區域內合理布設生態防護以及耕地質量。

(二)保障措施。

1.組織領導。試點鄉鎮黨委政府對全域土地綜合整治試點工作有較高的積極性，能夠凝聚各方力量為試點工作提供組織領導保障。試點區域內群眾基礎好，當地農民群眾和各類權益主體具有較強的參與意愿，社會穩定評估為低風險。

2.政策支持。在強化耕地和永久基本農田保護基礎上，允許特殊情況下按村莊規劃合理適度調整，通過對全域土地綜合整治盤活存量土地清查情況等，在保障項目區農民生活、基礎設施建設、土地所有權等用地前提下，重點用于農村生態、農村產業、建設發展，加強農村土地節約利用。按照城鄉建設用地增減掛鉤政策，允許節余的建設用地指標省域內有效流轉，提高資源配置效率，顯化農村土地資產價值。

3.資金投入。申請試點鄉鎮黨委政府可優先使用新增建設用地的有償使用資金，土地出具權益以及鄉村振興資金使用等，用于全域土地綜合整治試點工作。根據土地利用方向，計算項目建設前后項目區農業生產的費用和收益，計算好投入產出比和投資回收期，以保障全域土地綜合整治試點資金。

結論

綜上所述，在國土空間規劃引領下，開展試點時需要綜合考慮對全域土地整治從農地面積到建設用地，明確土地綜合整治方案，避免侵犯農村權益影響農村經濟發展，嚴格控制未利用地，妥善保護具有歷史文化價值的建筑，推動鄉村振興目標的實現進程。