四川丘陵山區土地宜機化改造調查研究*

王利 姚金霞 何清燕¤ 陳燕英 陳進

1.四川省農業機械研究設計院，四川成都

2.南方丘區節水農業研究四川省重點實驗室，四川成都

1 四川丘陵山區基本情況

四川地貌以丘陵山地為主，地塊小、不規則，沿山錯落分布為主要形態，限制高性能農業機械裝備推廣運用，農業生產主要依靠傳統人工生產方式，勞動密集、勞動強度大，生產效率低，生產成本高。主要農作物耕種收綜合機械化水平與全國平均水平存在較大差距，機具上，小馬力、中低端機具較多，大馬力、高品質機具較少；技術上，單項應用的農機技術較多，集成配套的農機化技術較少；主體上，小規模自用型農機戶較多，規模化、專業化、集約化、社會化的服務型主體發展不夠，組織化程度和利用率不高。助推丘陵山區農業機械化快速發展的農田宜機化改造，已成當務之急，是農業農村現代化建設的重要短板。

2 四川丘陵山區土地宜機化改造的必要性

2.1 是開發利用土地資源的必然選擇

四川省幅員遼闊，土地資源豐富，但境內地形起伏較大，5 ℃以上（含5 ℃）的坡耕地約占全省耕地總面積的75%以上。丘陵山區地塊較為零星，高差大，隨著大量青壯年勞動力外出務工，勞動力缺泛，成為農業生產發展的制約因素。資源稟賦差、土地較零碎，難以實現機械化耕作，成為發展現代農業的瓶頸制約。為了打破農機下田“最后一公里”的發展困境，亟需“改機適地”，土地宜機化改造是開發利用土地資源的必然選擇。

2.2 農業社會化服務的關鍵一環

宣漢縣大成鎮土地宜機化改造

2020 年，四川全省主要農作物耕種收綜合機械化水平約達到63%，比“十二五”提高了12 個百分點，推動全省農業生產方式邁入以機械化為主導的新階段。薄弱環節機械化也得到快速突破，其中，水稻、油菜、玉米綜合機械化水平分別達到73%、60%、38%。然而，四川廣大的丘陵山地區域農業機械化水平仍十分低，不能滿足農業生產需要，許多地方根本無法實現機械化，“肩挑背扛”的種植模式嚴重制約了農業生產可持續發展和產業結構調整。農產品生產成本較高、農民增收遇瓶頸、農業結構不合理等“三農”問題在四川丘陵山區沒有得到根本解決。而推進土地宜機化改造，能有效地從根本上解決“機不適地”、農業生產費時費力、效益不高等問題，確保農業增產、農民增收。此外，通過宜機化建設，破除寬田埂，整理巴掌地，能有效增加耕地面積，使農業生產條件得到大大改善。還可結合區域優勢，種植優質高效特色、高經濟附加值的農作物，農產品的品質和規模可得到了大幅提升，有助于形成高效新型農業社會化服務體系，有助于四川省發展現代農業，為推進農業結構優化調整奠定基礎。因此，宜機化建設是農業社會化服務的關鍵一環，在破解“三農”難題、助推農業產業結構調整中發揮著關鍵作用。

3 四川丘陵山區土地宜機化改造的有利條件

3.1 獲得政策上的支持

前有《國務院關于加快推進農業機械化和農機裝備產業轉型升級的指導意見》、《丘陵山區農田宜機化改造工作指引（試行）》后有《四川省人民政府關于加快推進農業機械化和農機裝備產業轉型升級的實施意見》，以及當前的征求意見稿《2021年省級“五良”融合全程機械化示范項目指南》，明確提出將“宜機化”納入高標準農田建設、農村土地整治重要內容，制修訂相關制度、標準、規范和實施細則，推動農田地塊小并大、短并長、陡變平、彎變直和互聯互通。整合涉農項目資金支持丘陵地區、二半山區等開展農機生產道路建設，切實解決農機下田“最后一公里”問題。由此可見，加快推進四川省丘陵山區宜機化建設得到了各級主管部門的高度重視。

3.2 技術上的支持

經過近幾年的實踐證明，宜機化建設對農業機械化發展及當地農業農村經濟發展發揮著巨大作用。目前，全國各地如重慶市、山西省、湖南省等紛紛出臺宜機化田土改造技術規范、標準，從宜機化地塊整理政治的基本原則、建設內容、技術要點、建設流程、建后管護等方面進行了規范。在宜機化地塊整理整治開展的同時，通過與其他農業項目主動爭取、主動結合和主動參與，形成了多部門聯動，共同推進農業基礎設施建設的良好局面，有力促進了農業現代化的發展。

4 四川丘陵山區土地宜機化改造現狀

4.1 改造成果

截至2019 年，全省丘陵山區農田宜機化改造面積約65.0萬hm2，其中，按不同改造類型劃分，坡改梯約占25%，緩坡化改造約占30%，水平條田改造約占45%。按坡度劃分，坡度5°(含5°）以下和5°～15°(含15°）的范圍各占35%，15°～25°(含25°）的范圍約占25%，25°以上約占5%。總投資約270.8 億元，其中，中央和省級資金支持約207.0億元。通過改造新增可用耕地面積約3.3萬hm2，增長率約5%。

4.2 主要做法

農田宜機化改造是近年提出的新概念，獲得國家有關部門認可后并賦以新的內涵。但國家層面尚沒有設立專項項目來支撐和實施丘陵山區農田宜機化改造，四川亦如此。鑒于丘陵山區農田宜機化改造與現行實施的高標準農田建設存在有相當部分共通之處，四川省提出建設“旱澇保收、宜機化高標準農田”，依托高標準農田建設推進丘陵山區農田宜機化改造。各地政府也結合當地實際，制定了相應貫徹意見，將“宜機化”納入高標準農田建設重要內容。

5 四川丘陵山區土地宜機化改造存在的問題

5.1 宜機化改造概念混淆，數據統計口徑不統一

根據調查21 市州四川丘陵山區宜機化改造情況及實地考察，發現宜機化統計的投資資金基本都是高標準農田建設資金。從統計數據、改造量、改造投資資金測算來看，很大程度上反應丘陵山區宜機化改造與高標準農田建設概念混淆。無論是眾所周之的原因，還是高標準農田建設的產生過程和實施效果，現行的高標準農田與農田宜機化要求存在較大差距，尤其是農業機械化作業的可能性和安全性沒能充分考慮。

5.2 資金投入不足

實施丘陵山區農田宜機化改造已在全國各地農業農村系統形成共識，但苦于沒有支持宜機化建設的專項資金支撐，各地宜機化主管部門基本無所適從。依托高標準農田建設開展宜機化建設，現有高標準農田建設財政補助標準過低，同樣無法滿足農田宜機化改造。應結合丘陵山區改造的特點和難度，以及丘陵山區經濟收入水平，重點向丘陵山區省份傾斜高標準農田建設補助標準。此外，從國家到地方支持宜機化建設的政策越來越多，但體系不夠完善，經濟激勵力度較弱，市場自發參與宣傳和激勵機制缺乏，相關政策之間缺乏協調，沒有形成支持宜機化建設的長效機制。

5.3 建設標準不明確

農業農村部雖然出臺了丘陵地區農田宜機化改造工作指導，但由于各地的情況不一，實際操作中仍需要進一步制定細化措施，才能更好地指導工作。近幾年，四川省各市（州）均依托高標準農田建設和其他涉農項目對部分耕地進行宜機化改造，但因為缺乏統一的省級建設標準、規范或管理辦法，大部分地區是根據地方或者企業自身提出的需求而建設的，導致各地建設水平參差不齊。因此，亟需形成統一規劃、分區科學、布局合理的建設體系。

5.4 管護措施不到位

存在“重建輕管”的現象，管護責任和后續管護資金等有待進一步落實。

6 對策建議

6.1 堅持適度和可持續原則，因地制宜

土地宜機化建設工作所涉及到的方法多種多樣，因根據不同的任務要求和鄉村發展實際采取適合的實施措施和步驟；其次，土地宜機化改造應納入農業產業規劃、土地整理規劃、景觀規劃、道路規劃、水利規劃等進行綜合考慮，在改造過程中，不要過分強調“無休止”的建設，要注重對地方特色、前期土地整理歷史成果的保存，并力爭通過規劃和土地管理手段創造出和諧化的土地宜機化改造方案，側重解決農業機械化作業道路問題、機具下田問題、農機作業安全問題，對于道路交通領域的基礎設施建設，要根據不同的功能需求分別建設不同材質、不同類型的農機道路及田間道路。

6.2 健全法律制度，實現土地宜機化改造的規范化管理

逐步修訂和完善四川省丘陵山地宜機化土地整理整治相關法律法規以及實施指南，依法依規引導如何進行宜機化改造的決議、如何發布宜機化改造的決定，如何制定、公布和實施宜機化改造計劃，以及土地產權的重新配置與補償，土地融資與擔保等，從主體、程序、組織、資金、技術、公眾參與、權屬調整和權益保護、質量及生態景觀維護、設施維護、法律責任等方面不斷推進土地宜機化改造的規范化管理。

6.3 明確目標

從以往經驗來看，通過改良田塊的物理形態，增加耕地的數量，提高耕地質量，完善交通水利設施，調整土地利用結構等可以促進農業增產增效，這也正是土地宜機化改造的基本內容和形式。同農業政策、土地整理和高標準農田建設的經濟目標一致，土地宜機化改造也是為了提高農業產量，以滿足快速日益增長的人口和發展國民經濟的需求。從長遠發展角度出發，土地宜機化改造的目標定位應立足時代發展和農民意愿，逐步從改善農業生產條件、促進農業發展到追求經濟、社會、環境綜合效益轉變。

6.4 強化規劃的地位，有序推進土地宜機化改造

縱觀我國多年來土地整理、高標準農田建設工作，重視設計而輕視規劃，但從科學技術內在關系來講，大多“面”狀和多項工程組合的建設項目，應先規劃，再進行工程設計。然而據調查顯示，在我國大多農田整治項目工程建設過程中，頻繁進行變更設計，但其實土地宜機化建設中的工程設計都是非常小型而且技術十分成熟的技術，設計本身沒有技術問題，之所以設計變更頻繁，大多因為規劃變更所致。因此，必須進一步強化土地宜機化改造規劃的核心地位。

6.5 注重公眾參與，夯實土地宜機化改造的社會基礎

堅持以人為本的原則，積極調動社會大眾的參與度，在土地宜機化改造中充分反映公眾的意愿，獲得公眾的支持；充分發揮公眾特別是項目建設主體的積極性和主動性，從而降低運行和管理成本，為土地宜機化建設打下良好的社會基礎，獲取公眾的廣泛支持和參與，共同制定區域土地宜機化建設的主要發展目標、基本藍圖以及技術規范是土地宜機化改造目標能夠最終實現的關鍵。

6.6 建立高標準農田建設與宜機化改造的共贏關系

依據全國高標準農田建設通則，加快修訂地方標準，完善高標準農田建設內容，因地制宜開展農田宜機化建設。規范工程建設、科技服務和建后管護等要求。綜合考慮農業農村發展要求、市場價格變化和本地財力等因素，適時調整各地宜機化建設內容和投資標準。在確保完成新增高標準農田建設任務基礎上，鼓勵各地結合實際，對已建項目區評估認定未達標的農田宜機化進行改造提升。

6.7 暢通融資渠道，保障土地宜機化改造資金供應

由于土地產權制度和我國農民經濟收入能力等實際，我國無論是土地整理、高標準農田建設等一般不向農民收取費用，絕大部分經費主要來自政府或直接受益主體，一些地方積極探索利用社會資金，讓市場參與土地整理的模式，如重慶土地宜機化整理整治。盡管四川省高標準農田建設資金供給是有制度保障，也是明確提出宜機化作為高標準農田建設的重要考核指標之一，但宜機化仍然面臨嚴重的資金缺口問題。有效的資金保障是助推土地宜機化改造順利實施的必要條件，為此，應當建立完善的土地宜機化改造資金規范化管理機制，建立更加多元和穩定的資金來源渠道，以保障宜機化改造資金按需穩定供應，另外，積極探索社會資金的引入模式，引導市場參與宜機化改造，并對其進行有效監管。

6.8 強化景觀生態保護，促進生態平衡

土地宜機化改造并非短期、單純地進行地塊合并，田形調整，而應該著眼于區域內長遠的自然景觀和生態平衡。無論在大范圍內的土地整理，還是小范圍內的宜機化改造，應當因地制宜，避免大修大建，盡量保留已有的自然景觀，采取綜合措施促進各種生物、植物的生息環境得到保障和改善。經濟上，可列出專項資金以支付生態保護所需的費用；行政上，政府應當對土地宜機化改造相關主體的責任和義務進行界定和規范；技術上，應當十分重視水土流失、土壤質量恢復與提高等生態問題。注重生產發展、生態保護、環境優美綜合協調可持續發展。

6.9 重視應用先進技術，強化土地宜機化的技術支持

通過系統集成與自主創新，對規劃、設計、新材料、新工藝、信息、監測及標準規范等不同領域進行有效交叉和融合，將數量、質量和管護并重，是目前先進的工程應用技術的發展趨勢。根據國家發展戰略和社會需求，推進土地宜機化科學實施，建議國家和省級層面建立技術研究中心，充分發揮優勢互補、有機融合、強強聯手的乘數效應，構筑宜機化改造研究、決策平臺。另外，創設宜機化改造技術人才儲備機制，全面提升宜機化改造工程技術水平，為土地宜機化改造的可持續性提供強有力的科技支撐。不斷規范土地宜機化的概念、術語、變量、方法、技術、操作和實施程序。

6.10 加強管護，保障改造后的土地持續發揮效益

“三分建，七分管”，在推進過程中應由重建輕管向建管并重轉變。實現“管養分離”。建議按照“誰受益，誰管護”的原則進行管理和維護，將管護主體和責任落實到位，積極爭取管護資金，地方政府部門盡可能的給予政策和資金上的支持。

土地宜機化改造最終目的歸咎于促進農村發展，是實現發展成果由人民共享的必然要求，有利于優化經濟結構，是促進城鄉統籌發展，實現鄉村振興的必由之路。